Tribunal Administratif de Châlons-en-Champagne — Décision N° TA51-2202767

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 29 novembre 2022, 30 novembre 2022 et 28 avril 2023, l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " (CCDH), représentée par Me François Jacquot, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la décision implicite du 28 août 2022 par laquelle le directeur de l'établissement public de santé mentale de l'Aube (EPSMA) a refusé de prendre les diverses mesures dont elle a sollicité l'adoption par son courrier du 26 juillet 2022 ;

2°) d'enjoindre au directeur de l'EPSMA de prendre toutes mesures de nature à faire respecter le droit de l'isolement et, en particulier, de limiter les périodes de recours à cette pratique pour un même patient, sous astreinte de deux cents euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) d'enjoindre au directeur de l'EPSMA d'établir des rapports annuels conformes à la loi sur l'isolement et la contention, à partir de l'année 2021, sous astreinte de deux cents euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir ;

4°) de procéder à une enquête sur les pratiques actuelles de l'EPSMA ;

5°) de condamner l'EPSMA à lui verser la somme d'un euro au titre du préjudice moral ;

6°) de mettre à la charge de l'EPSMA la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les registres établis pour les années 2019 et 2020 révèlent que des patients ont fait l'objet de mesures d'isolement et de contention pour des durées supérieures aux limites légales, des patients en soins libres ont fait l'objet de mesures de privation de liberté, des patients âgés ont fait l'objet de mesures d'isolement et de contention, les mesures d'isolement sont réalisées en dehors d'espaces spécialement dédiés à cet effet ;

- les rapports annuels établis par l'EPSMA sur son activité sont lacunaires, dès lors qu'ils ne recensent pas le nombre de mesures par patient, la durée moyenne, maximale et minimale des mesures d'isolement et de contention, ni ne précisent l'heure et le jour bornant l'application dans le temps de chacune de ces mesures ;

- ces rapports ne comportent aucune politique réaliste tendant à la mise en conformité des pratiques médicales au sein de l'EPSMA avec la législation applicable ;

- l'EPSMA doit être condamné à lui verser la somme d'un euro symbolique au titre des violations caractérisées de la réglementation applicable aux mesures d'isolement et de contention, à la tenue des registres et à l'édition des rapports annuels d'activités ;

- il doit être enjoint au directeur de l'EPSMA de prendre toutes mesures utiles pour conformer à la législation en vigueur la mise en œuvre des mesures d'isolement et de contention, ainsi que de lui communiquer des rapports conformes pour les années 2021 et suivant.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 février 2023, l'EPSMA, représenté par la SCP Colomes - Mathieu - Zanchi - Thibault, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la CCDH au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les conclusions à fin d'annulation sont irrecevables, dès lors que le courrier du 26 juillet 2022 que lui a adressé la CCDH n'est pas de nature, compte tenu de la nature des demandes qui lui ont été adressées, à avoir faire naître une décision implicite de rejet ;

- les autres conclusions présentées par la CCDH sont irrecevables, par voie de conséquence avec l'irrecevabilité qui frappe les conclusions précédentes ;

- les moyens soulevés par la CCDH ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Clemmy Friedrich,

- les conclusions de Mme Violette de Laporte, rapporteure publique,

- les observations de Me Lehmann, représentant la CCDH, et Me Colomes, représentant l'EPSMA.

Une note en délibéré présentée pour la CCDH a été enregistrée le 20 juin 2023.

Considérant ce qui suit :

Sur les conclusions aux fins d'annulation, d'injonction et d'astreinte :

2. Il appartient aux seules autorités compétentes de déterminer, parmi les mesures juridiques, financières, techniques ou d'organisation qui sont susceptibles d'être prises, celles qui sont les mieux à même d'assurer le respect des obligations qui leur incombent. Le refus de prendre une mesure déterminée ne saurait être regardé comme entaché d'illégalité au seul motif que la mise en œuvre de cette mesure serait susceptible de concourir au respect de ces obligations. Il ne saurait en aller autrement que dans l'hypothèse où l'édiction de la mesure sollicitée se révélerait nécessaire au respect de l'obligation en cause et où l'abstention de l'autorité compétente exclurait, dès lors, qu'elle puisse être respectée.

3. En toute hypothèse, la personne qui entend demander à l'administration de respecter une obligation qui lui incombe peut se borner à lui demander de prendre toute mesure de nature à permettre le respect de cette obligation.

En ce qui concerne les fins de non-recevoir opposées par l'EPSMA :

4. Il ressort des pièces du dossier que l'association requérante, par un courrier du

16 juillet 2022, a demandé à l'EPSMA de prendre toute mesure de nature à lui permettre de se conformer aux obligations légales qui découlent des dispositions de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique. Eu égard à ce qui a été dit au point 3, l'EPSMA n'est pas fondée à soutenir que ce courrier, à défaut de lui indiquer des mesures précises, serait insusceptible de faire naître une décision implicite de rejet qui, en l'espèce, est réputée être intervenue le 28 août 2022. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en ce sens par l'EPSMA doit être écartée, ainsi que, par voie de conséquence, celle tirée de ce que les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte seraient, en raison de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation, elles-mêmes irrecevables comme présentées à titre principal.

En ce qui concerne la légalité de la décision en litige :

5. Aux termes de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique : " I. - L'isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours et ne peuvent concerner que des patients en hospitalisation complète sans consentement. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision motivée d'un psychiatre et uniquement de manière adaptée, nécessaire et proportionnée au risque après évaluation du patient. Leur mise en œuvre doit faire l'objet d'une surveillance stricte, somatique et psychiatrique, confiée par l'établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin et tracée dans le dossier médical. / La mesure d'isolement est prise pour une durée maximale de douze heures. Si l'état de santé du patient le nécessite, elle peut être renouvelée, dans les conditions et selon les modalités prévues au premier alinéa du présent I, dans la limite d'une durée totale de quarante-huit heures, et fait l'objet de deux évaluations par vingt-quatre heures. / La mesure de contention est prise dans le cadre d'une mesure d'isolement pour une durée maximale de six heures. Si l'état de santé du patient le nécessite, elle peut être renouvelée, dans les conditions et selon les modalités prévues au même premier alinéa, dans la limite d'une durée totale de vingt-quatre heures, et fait l'objet de deux évaluations par douze heures. / II. - A titre exceptionnel, le médecin peut renouveler, au-delà des durées totales prévues au I, les mesures d'isolement et de contention, dans le respect des conditions prévues au même I. Le directeur de l'établissement informe sans délai le juge des libertés et de la détention du renouvellement de ces mesures. Le juge des libertés et de la détention peut se saisir d'office pour y mettre fin. Le médecin informe du renouvellement de ces mesures au moins un membre de la famille du patient, en priorité son conjoint, le partenaire lié à lui par un pacte civil de solidarité ou son concubin, ou une personne susceptible d'agir dans son intérêt dès lors qu'une telle personne est identifiée, dans le respect de la volonté du patient et du secret médical. / Le directeur de l'établissement saisit le juge des libertés et de la détention avant l'expiration de la soixante-douzième heure d'isolement ou de la quarante-huitième heure de contention, si l'état de santé du patient rend nécessaire le renouvellement de la mesure au-delà de ces durées. / Le juge des libertés et de la détention statue dans un délai de vingt-quatre heures à compter du terme des durées prévues au deuxième alinéa du présent II. / Si les conditions prévues au I ne sont plus réunies, il ordonne la mainlevée de la mesure. Dans ce cas, aucune nouvelle mesure ne peut être prise avant l'expiration d'un délai de quarante-huit heures à compter de la mainlevée de la mesure, sauf survenance d'éléments nouveaux dans la situation du patient qui rendent impossibles d'autres modalités de prise en charge permettant d'assurer sa sécurité ou celle d'autrui. Le directeur de l'établissement informe sans délai le juge des libertés et de la détention, qui peut se saisir d'office pour mettre fin à la nouvelle mesure. / Si les conditions prévues au même I sont toujours réunies, le juge des libertés et de la détention autorise le maintien de la mesure d'isolement ou de contention. Dans ce cas, le médecin peut la renouveler dans les conditions prévues audit I et aux deux premiers alinéas du présent II. Toutefois, si le renouvellement d'une mesure d'isolement est encore nécessaire après deux décisions de maintien prises par le juge des libertés et de la détention, celui-ci est saisi au moins vingt-quatre heures avant l'expiration d'un délai de sept jours à compter de sa précédente décision et le médecin informe du renouvellement de ces mesures au moins un membre de la famille du patient, en priorité son conjoint, le partenaire lié à lui par un pacte civil de solidarité ou son concubin, ou une personne susceptible d'agir dans son intérêt dès lors qu'une telle personne est identifiée, dans le respect de la volonté du patient et du secret médical. Le juge des libertés et de la détention statue avant l'expiration de ce délai de sept jours. Le cas échéant, il est à nouveau saisi au moins vingt-quatre heures avant l'expiration de chaque nouveau délai de sept jours et statue dans les mêmes conditions. Le médecin réitère l'information susmentionnée lors de chaque saisine du juge des libertés et de la détention. / Pour l'application des deux premiers alinéas du présent II, lorsqu'une mesure d'isolement ou de contention est prise moins de quarante-huit heures après qu'une précédente mesure d'isolement ou de contention a pris fin, sa durée s'ajoute à celle des mesures d'isolement ou de contention qui la précèdent. / Les mêmes deux premiers alinéas s'appliquent lorsque le médecin prend plusieurs mesures dont la durée cumulée sur une période de quinze jours atteint les durées prévues auxdits deux premiers alinéas. / Les mesures d'isolement et de contention peuvent également faire l'objet d'un contrôle par le juge des libertés et de la détention en application du IV de l'article L. 3211-12-1. / Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application du présent II. / III. - Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l'agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans consentement en application du I de l'article L. 3222-1. Pour chaque mesure d'isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, un identifiant du patient concerné ainsi que son âge, son mode d'hospitalisation, la date et l'heure de début de la mesure, sa durée et le nom des professionnels de santé l'ayant surveillée. Le registre, établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. / L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143-1. "

6. Les dispositions précitées du I de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans leur version en vigueur depuis le 16 décembre 2020, imposent aux établissements de santé chargés d'assurer des soins psychiatriques de ne soumettre à des mesures d'isolement ou de contention que les patients qui, rentrant dans le champ de l'article L. 3211-2-1 du même code, font l'objet d'une hospitalisation complète sans consentement. De plus, les dispositions précitées des I et II du même article, dans leur version en vigueur depuis le 24 janvier 2022, fixent pour chacune de ces mesures des durées limitées dont le renouvellement est strictement encadré et subordonné, selon les cas, à l'obligation d'informer ou de saisir le juge des libertés et de la détention. Or, il ressort des pièces du dossier, et notamment du registre des mesures d'isolement et de contention qui ont été mises en œuvre au sein de l'EPSMA au cours de l'année 2020, celui pour les années ultérieures n'ayant pas été produit par la défense en dépit d'une mesure d'instruction faite en ce sens, que cet établissement a administré des mesures d'isolement et de contention à des patients faisant l'objet d'une hospitalisation avec leur consentement, alors que la loi impose depuis le 16 décembre 2020 de ne mettre en œuvre de telles mesures qu'à l'égard des patients en hospitalisation complète sans consentement. Par ailleurs, il ressort du registre précité que, à compter du 16 décembre 2020, des mesures d'isolement et de contention ont été prises pour des durées excédant celles qui sont prévues par la loi ou sans qu'il soit justifié que, pour leur renouvellement, le juge des libertés et de la détention en ait été informé. Enfin, l'EPSMA, qui s'est abstenu de verser à l'instance les documents dont le tribunal a demandé la production, comme il a été dit précédemment, ne démontre pas que, pour les années 2021 à 2023, il se serait conformé à la loi, dans sa version en vigueur successivement à compter du

16 décembre 2020 et du 24 janvier 2022, en ce qui concerne tant les durées qui encadrent les mesures d'isolement et de contention que les formalités auxquelles est subordonné le renouvellement de ces mesures pour un même patient. Or, eu égard aux dispositions précitées du code de la santé publique, dont la teneur vient d'être rappelée, l'EPSMA ne saurait, pour se conformer aux obligations légales qui en découlent, prendre d'autre mesure que celles qui limitent les mesures d'isolement et de contention aux seuls patients en hospitalisation complète sans consentement et qui, pour leur mise en œuvre, respectent les durées limitatives et les formalités auxquelles est subordonné leur renouvellement et à défaut desquelles il est exclu que les obligations incombant à l'EPSMA soient respectées. Par suite, l'association requérante est fondée à obtenir l'annulation de la décision en litige, en tant que le directeur de l'EPSMA a refusé de se conformer aux dispositions précitées du I de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique.

7. Les dispositions précitées du premier alinéa du III de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans leur version en vigueur depuis le 16 décembre 2020, imposent aux établissements de santé chargés d'assurer des soins psychiatriques de tenir un registre consignant les mesures d'isolement et de contention qui sont administrés à leurs patients et renseignant pour chacune diverses informations, à savoir le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, un identifiant du patient concerné ainsi que son âge, son mode d'hospitalisation, la date et l'heure de début de la mesure, sa durée et le nom des professionnels de santé affectés à la surveillance de la mise en œuvre de cette mesure. Or, il ressort des pièces du dossier que le registre des mesures d'isolement et de contention qui ont été réalisées au sein de l'EPSMA pour l'année 2021 comporte l'ensemble de ces mentions, à l'exception de celles qui concernent le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure et le nom des professionnels de santé ayant surveillé le patient pendant la mise en œuvre de la mesure en cause. Eu égard aux dispositions précitées du code de la santé publique, dont la teneur vient d'être rappelée, l'EPSMA ne saurait, pour se conformer aux obligations légales qui en découlent, prendre d'autre mesure que celle consistant à formaliser un registre permettant qu'y soit renseigné, à l'occasion de la mise en œuvre des mesures d'isolement et de contention, l'ensemble des informations requises par la loi et à défaut desquelles il est exclu que les obligations incombant à l'EPSMA soient respectées. Par suite, l'association requérante est fondée à obtenir l'annulation de la décision en litige, en tant que le directeur de l'EPSMA a refusé de se conformer aux dispositions précitées du premier alinéa du III de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique.

8. Les dispositions précitées du second alinéa du III de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans leur version en vigueur depuis le 28 janvier 2016, imposent aux établissements de santé chargés d'assurer des soins psychiatriques d'établir un rapport annuel comprenant un compte-rendu des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, un exposé de la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ainsi, ces dispositions supposent nécessairement que ces établissements définissent une telle politique, complétée par une évaluation de sa mise en œuvre, le rapport annuel précité se bornant à la formaliser en vue d'en permettre la transmission, pour avis, à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143-1 du code de la santé publique. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier, et notamment pas des rapports annuels établis pour les années 2021 et 2022, que l'EPSMA se serait donnée une politique pour limiter le recours aux pratiques d'isolement et de contention. En effet, " les axes d'améliorations " qui assortissent ces rapports, sont rédigés en des termes généraux et d'une manière trop peu détaillée pour que l'EPSMA puisse être regardé comme s'étant doté d'une politique de limitation du recours aux pratiques d'isolement et de contentieux et pour qu'il puisse ainsi en évaluée la mise en œuvre. Eu égard aux dispositions précitées du code de la santé publique, dont la teneur vient d'être rappelée, l'EPSMA ne saurait, pour se conformer aux obligations légales qui en découlent, prendre d'autre mesure que celle consistant à formaliser, dans les rapports annuels à venir une telle politique, à laquelle doit être jointe une évaluation de sa mise en œuvre, et à défaut desquelles il est exclu que les obligations incombant à l'EPSMA soient respectées. Par suite, l'association requérante est fondée à obtenir l'annulation de la décision en litige, en tant que le directeur de l'EPSMA a refusé de se conformer aux dispositions précitées du second alinéa du III de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique.

9. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de faire procéder à l'enquête sollicité par l'association requérante, que la décision du 28 août 2022 portant refus de prendre toute mesure utile en vue de permettre à l'EPSMA de se conformer aux obligations légales qui découlent de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique doit être annulée.

En ce qui concerne les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

10. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. () ".

11. En raison du motif qui la fonde, l'annulation de la décision attaquée implique nécessairement, compte tenu de l'absence de changements de circonstances de droit ou de fait y faisant obstacle, que l'EPSMA, d'une part, se conforme aux diverses restrictions et formalités qui encadrent la mise en œuvre de mesures d'isolement et de contention, d'autre part, renseigne systématiquement, dans le registre prévu par les dispositions du III de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, le nom du psychiatre ayant décidé la mesure d'isolement ou de contention qui doit y être renseignée et le nom des professionnels de santé ayant surveillé le patient pendant l'exécution de cette mesure et, d'autre part, définisse une politique pour limiter le recours aux pratiques d'isolement et de contention, complétée par une évaluation de sa mise en œuvre. Il y a lieu d'enjoindre au directeur de l'EPSMA, sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de procéder à ces diverses mesures dans un délai de quatre mois à compter de la notification du présent jugement.

12. En revanche, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les conclusions indemnitaires :

13. Eu égard à l'objet statutaire de l'association requérante, qui consiste à alerter les pouvoirs publics et les citoyens sur la violation des droits humains, à aider toutes personne victime d'une violation de ses droits humains, à agir en justice pour assurer la défense des intérêts collectifs qu'elle représente et à exercer les droits reconnus à la partie civile dans le cas de certaines infractions pénales, elle n'établit pas le caractère personnel du préjudice moral qu'elle invoque en lien avec les illégalités mentionnée des points 6 à 8. L'EPSMA n'ayant ainsi commis aucune action de nature à faire obstacle directement ou indirectement à l'accomplissement de l'objet statutaire de l'association requérante, celle-ci n'est pas fondée à engager sa responsabilité fautive.

14. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par l'EPSMA, que les conclusions tendant à ce que cet établissement soit condamné à verser à l'association requérante la somme d'un euro en réparation de son préjudice moral allégué doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'association requérante, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par l'EPSMA au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l'EPSMA une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'association requérante et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 28 août 2022 prise par le directeur de l'établissement public de santé mentale de l'Aube est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au directeur de l'établissement public de santé mentale de l'Aube de prendre les mesures énoncées au point 11 du présent jugement dans le délai de quatre mois à compter de la notification du présent jugement. Le directeur de l'établissement public de santé mentale de l'Aube communiquera au tribunal copie des actes justifiant des mesures prises pour en assurer l'exécution.

Article 3 : L'établissement public de santé mentale de l'Aube versera à l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " et à l'établissement public de santé mentale de l'Aube.

Délibéré après l'audience du 20 juin 2023, à laquelle siégeaient :

M. Alain Poujade, président,

Mme Stéphanie Lambing, première conseillère,

M. Clemmy Friedrich, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juillet 2023.

Le rapporteur,

Signé

C. FRIEDRICH

Le président,

Signé

A. POUJADE

La greffière,

Signé

N. MASSON