Tribunal Administratif de Nancy — Décision N° TA54-2001106

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 27 avril 2020, le 12 mai 2021 et le 7 novembre 2022, la SA Storengy représentée par Me Le Roy-Gleizes, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le préfet de Meurthe-et-Moselle a rejeté son recours gracieux formé le 6 février 2020 contre certaines dispositions de l'article 4 de l'arrêté du 10 décembre 2019 lui prescrivant la mise en œuvre de mesures de maîtrise des risques complémentaires dans ses installations de stockage souterrain de gaz naturel combustible de Cerville ;

2°) d'annuler les dispositions de l'article 4 de l'arrêté complémentaire en date du 10 décembre 2019 par lesquelles le préfet a ajouté un article 48 ter relatif au suivi des collectes et des tuyauteries à l'arrêté d'autorisation n° 2006-622 du 8 décembre 2006 autorisant la société Gaz de France, aux droits de laquelle elle s'est substituée, à poursuivre l'exploitation des installations de stockage souterrain de gaz naturel combustible de Cerville ;

3°) de mettre à la charge de l'État une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'article 4 de l'arrêté du 10 décembre 2019 n'est pas motivé ;

- les dispositions de cet article méconnaissent le principe de sécurité juridique ;

- le préfet a commis des erreurs de droit dans l'application des mesures de maîtrise des risques ;

- le préfet a commis une erreur manifeste d'appréciation liée au caractère irréaliste des prescriptions imposées.

Par un mémoire en défense enregistré le 31 décembre 2020, le préfet de Meurthe-et-Moselle conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la SA Storengy ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la circulaire du 10 mai 2010 récapitulant les règles méthodologiques applicables aux études de dangers, à l'appréciation de la démarche de réduction du risque à la source et aux PPRT dans les installations classées en application de la loi du 30 juillet 2003 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Grandjean, rapporteure,

- les conclusions de Mme Guidi, rapporteure publique,

- et les observations de Me Messin-Roizard, substituant Me Le Roy-Gleizes, représentant la SA Storengy.

Considérant ce qui suit :

1. La SA Storengy exploite depuis 2011 sous le territoire des communes de Cerville et Velaine-sous-Amance (Meurthe-et-Moselle) une installation de stockage souterrain de gaz combustible. Par deux arrêtés du préfet de Meurthe-et-Moselle du 22 juin 2000 puis du 8 décembre 2006, la société Gaz de France, aux droits de laquelle est venue la société Storengy, a été autorisée à exploiter au titre de la législation sur les installations classées pour la protection de l'environnement, les installations de surface de ce stockage de gaz. Par un arrêté du 10 décembre 2019 prescrivant à la société Storengy la mise en œuvre de mesures de maîtrise des risques complémentaires dans ses installations de stockage souterrain de gaz naturel combustible de Cerville, le préfet de Meurthe-et-Moselle a complété son arrêté du 8 décembre 2006 en y ajoutant notamment un article 48 ter relatif au suivi des collectes et tuyauteries de l'installation. Le préfet a implicitement rejeté le recours gracieux en date du 6 février 2020 par lequel la SA Storengy a contesté les prescriptions qui lui étaient imposées par cet article. Par la requête susvisée, la SA Storengy demande l'annulation de l'article 4 de l'arrêté du 10 décembre 2019 par lequel le préfet de Meurthe-et-Moselle a ajouté un article 48ter relatif au suivi des collectes et des tuyauteries à l'arrêté d'autorisation du 8 décembre 2006 et la décision par laquelle le préfet a implicitement rejeté le recours gracieux formé le 6 février 2020 contre cet article 4.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 181-14 du code de l'environnement : " Toute modification substantielle des activités, installations, ouvrages ou travaux qui relèvent de l'autorisation environnementale est soumise à la délivrance d'une nouvelle autorisation, qu'elle intervienne avant la réalisation du projet ou lors de sa mise en œuvre ou de son exploitation. / () / L'autorité administrative compétente peut imposer toute prescription complémentaire nécessaire au respect des dispositions des articles L. 181-3 et L. 181-4 à l'occasion de ces modifications, mais aussi à tout moment s'il apparaît que le respect de ces dispositions n'est pas assuré par l'exécution des prescriptions préalablement édictées ".

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; / () ".

4. L'arrêté préfectoral du 10 décembre 2019 est au nombre des décisions qui, en vertu des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration, doivent être motivées, notamment par les considérations de fait qui constituent leur fondement, soit dans la décision elle-même, soit par référence à un document dont la société a eu précédemment connaissance.

5. Pour justifier les prescriptions complémentaires relatives au suivi des collectes et des tuyauteries, le préfet de Meurthe-et-Moselle a visé les dispositions du code de l'environnement relatives aux prescriptions supplémentaires, les différents arrêtés portant sur l'autorisation de l'installation classée en cause, l'étude de dangers remise en janvier 2010 et ses compléments de juin 2010 ainsi que la notice de réexamen quinquennal de l'étude de dangers remise aux services préfectoraux par l'exploitant le 11 mai 2017. Il a ensuite indiqué que " l'étude de dangers précitée, ses compléments et la notice de réexamen ont mis en évidence des mesures de maîtrise des risques qui doivent être imposées à l'exploitant afin d'améliorer la sécurité de ses installations de stockage souterrain de gaz naturel combustible de Cerville " sans exposer les raisons techniques qui l'ont conduit à estimer que les mesures prescrites répondaient de manière adaptée à la prévention des dangers qu'il a pu identifier.

6. Toutefois, cet arrêté vise également le courrier adressé au préfet par la société Storengy le 11 octobre 2010 aux termes duquel, faisant suite à un arrêté du préfet prescrivant à l'exploitant des compléments à l'étude de dangers de l'installation, celui-ci a notamment apporté des précisions quant aux effets de surpression liés au phénomène d'UVCE (explosion accidentelle de gaz à l'air libre) et signalé que la quantification de ces effets par l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) était exagérément conservative et pourrait entraîner des difficultés à l'occasion de l'élaboration du plan de prévention des risques technologiques (PPRT). Est également visé un courrier électronique du 2 décembre 2010 aux termes duquel la société Storengy apporte des réponses aux questions de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) relative au PPRT indiquant que les distances aux effets de surpression retenues par la DREAL sont en cohérence avec celles de l'étude de dangers de janvier 2010. Un courriel de la société Storengy du 17 août 2012, également visé par l'arrêté, présente un relevé des conclusions d'une réunion tenue avec la DREAL le 21 juin 2012 dont il ressort que la société Storengy a accepté le calcul des distances d'effet des phénomènes dangereux réalisé par l'INERIS sous réserve que le phénomène d'UVCE en cas de rejet horizontal avec rupture franche des tuyauteries soit exclu de la maîtrise de l'urbanisme dans le cadre de l'élaboration du PPRT, et qu'en conséquence, l'administration pourrait lui imposer par arrêté préfectoral de remettre les études de tenue au séisme de tous les équipements (collectes, vannes, tours) et que la société devrait proposer des mesures d'amélioration de la sécurité permettant de déclasser en gravité ou en probabilité un ou plusieurs des effets thermiques en cas de rupture franche des canalisations, enfin que la société avait accepté que le champ du service d'inspection reconnu soit étendu aux collectes et pots-siphons. Par ailleurs, la notice de réexamen de l'étude de dangers remise au préfet en mai 2017 a spécifiquement précisé qu'à la suite de ces échanges, des évolutions méthodologiques avaient été apportées et que la détermination des distances d'effets relatives aux phénomènes dangereux générant des effets de surpression UVCE sur les installations aériennes avaient été déterminées sur la base d'un rapport de l'INERIS du 2 décembre 2012 et que les distances d'effets des scénarios UVCE transmises par Storengy à la DREAL, déterminées à partir de ce rapport, avaient été prises en compte lors de l'élaboration du PPRT. Par ailleurs, cette notice de réexamen identifie, à son point 7.6.1 " Identification des MMR " que la " mesure de maîtrise des risques " permettant l'exclusion des phénomènes dangereux tels qu'une UVCE sur rupture de canalisation tient notamment à la mise en œuvre de plans d'inspection. Enfin, le 21 décembre 2017, le préfet de Meurthe-et-Moselle a transmis à la société Storengy, avec le projet de l'arrêté finalement édicté le 10 décembre 2019, la liste des observations émises par la DREAL Grand Est sur la notice de réexamen de l'étude de dangers. La DREAL a ainsi relevé que les mesures de maîtrise des risques retenues par l'exploitant ont été dimensionnées en fonction des conclusions de l'analyse des risques ayant servi de base au dimensionnement du PPRT et que cette analyse des risques n'ayant pas été remise en cause par l'exploitant à l'occasion de la révision quinquennale de l'étude de dangers, il y avait lieu de prescrire à l'exploitant les mesures de maîtrise des risques correspondantes. Compte tenu de ces échanges, tous rappelés dans l'arrêté en litige, la société était à même de connaître les motifs de fait qu'a retenus le préfet pour édicter les prescriptions contestées. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision contestée doit être écarté.

7. En deuxième lieu, en vertu des termes cités au point 2 ci-dessus de l'article L. 181-14 du code de l'environnement, le préfet peut prescrire toute mesure complémentaire nécessaire au respect des dispositions des articles L. 181-3 et L. 181-4 à tout moment s'il apparaît que le respect de ces dispositions n'est pas assuré par l'exécution des prescriptions préalablement édictées. Ainsi, quand bien même, comme le soutient la requérante, aucun élément de droit ou de fait nouveau ne justifierait l'édiction des prescriptions contestées, le préfet pouvait prescrire des mesures de réduction des risques des phénomènes d'UVCE justifiées notamment par les hypothèses d'études de ces phénomènes retenues dans le cadre de l'étude de dangers et de la notice de réexamen de celle-ci, sans que l'exploitant puisse se prévaloir du principe de sécurité juridique. Par ailleurs, il ne résulte pas de l'instruction que le préfet aurait renoncé à un quelconque moment à imposer à la société de telles prescriptions. Par suite, le moyen tiré de la violation du principe de sécurité juridique ne peut qu'être écarté.

8. En troisième lieu, la requérante fait valoir que les mesures dont elle demande l'annulation ne résultent pas de l'étude de dangers ou de sa notice de réexamen et qu'elle a mis en place une démarche de réduction des risques à la source permettant d'atteindre un niveau de risque qu'elle a estimé acceptable, ce qui ferait obstacle à l'édiction de prescriptions complémentaires. Toutefois, eu égard à l'activité de stockage de gaz en cause, au risque identifié de survenance d'effets de surpression liés au phénomène d'UVCE sur les installations aériennes du site et aux hypothèses retenues de rupture des canalisations excluant des mesures relatives à la maîtrise de l'urbanisme le phénomène d'UVCE en cas de rejet horizontal avec rupture franche des tuyauteries, le préfet qui n'est pas tenu par l'analyse de l'exploitant, n'a commis aucune erreur de droit en prenant les mesures critiquées dont il n'est d'ailleurs pas sérieusement contesté qu'elles sont de nature à réduire le risque de survenance d'un incident majeur sur le site.

9. En quatrième lieu, la requérante soutient que le préfet aurait méconnu les dispositions de la circulaire du 10 mai 2010 récapitulant les règles méthodologiques applicables aux études de dangers, à l'appréciation de la démarche de réduction du risque à la source et aux plans de prévention des risques technologiques dans les installations classées en application de la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages en appliquant à tort à ses installations de stockage souterrain non le point 1.2.10 mais le point 1.2.4 consacré aux installations de surface. Toutefois, cette circulaire, dont il ne résulte au demeurant pas des termes de l'arrêté en litige que le préfet ait entendu appliquer les dispositions, est dépourvue de tout caractère réglementaire. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions est inopérant et doit être écarté.

10. En dernier lieu, les plans de surveillance prescrits par le préfet, d'une part, s'appliquent aux " collectes qui ne sont pas suivies au titre de la réglementation ESP [équipements sous pression] selon les exigences de l'arrêté ministériel du 4 octobre 2010 " et aux tuyauteries qui ont bénéficié d'un scénario réduit dans le cadre de l'élaboration du PPRT, d'autre part, prévoient que les plans d'inspection renforcée de ces collectes que la société aura établis seront soumis à une tierce expertise. Ainsi, contrairement à ce que soutient la requérante, les termes de l'arrêté permettent d'identifier avec suffisamment de précision tant les équipements concernés par ces nouvelles mesures que la portée de la tierce expertise exigée. Par ailleurs, la société n'établit pas l'impossibilité dans laquelle elle se trouverait de faire face au surcroît d'activité engendré par l'engagement de tierces expertises sur les plans d'inspection des collectes et tuyauteries, pas plus que les incertitudes qui pèseraient sur les plans d'inspection dans l'attente du résultat de ces tierces expertises. Enfin, la société ne précise pas en quoi les prescriptions en litige seraient contraires aux mentions du guide professionnel pour l'élaboration des plans d'inspection applicable au service d'inspection de Storengy. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation qui entacherait les prescriptions du préfet ne peut qu'être écarté.

11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par la société Storengy doivent être rejetées.

Sur les frais de l'instance :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie tenue aux dépens ou la partie perdante, la somme demandée par la société Storengy au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er :La requête de la société Storengy est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SA Storengy et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée, pour information, au préfet de Meurthe-et-Moselle.

Délibéré après l'audience du 22 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Coudert, président,

Mme Grandjean, première conseillère,

M. Gottlieb, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 décembre 2022.

La rapporteure,

G. Grandjean Le président,

B. Coudert

La greffière,

I. Varlet

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.