Tribunal Administratif de Nancy — Décision N° TA54-2003003

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 19 novembre 2020, le 14 septembre 2022, le 9 décembre 2022 et le 21 avril 2023, le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), représenté par Me Poujade, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du préfet de Meurthe-et-Moselle du 22 août 2019 portant refus de mandatement d'office, ensemble la décision implicite du recours gracieux formé contre cette décision ;

2°) d'enjoindre au préfet de Meurthe-et-Moselle de mandater d'office la somme de 503 534,21 euros dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard.

Il soutient que :

- la requête n'est pas tardive dès lors que la décision attaquée ne comporte pas les voies et délais de recours et la requête a été introduite avant l'expiration du délai raisonnable d'un an suivant la naissance de la décision implicite de rejet du recours gracieux ;

- la requête est recevable dès lors qu'elle comporte des moyens de forme et de fond ;

- l'auteur de la décision attaquée est incompétent ;

- la décision est insuffisamment motivée ;

- la créance qu'il détient contre le département de Meurthe-et-Moselle n'est pas sérieusement contestable si bien que c'est à tort que le préfet a refusé de mandater d'office sa créance ; sa créance est certaine, liquide et exigible ;

- la circonstance qu'il ne fournisse pas de formation adaptée à destination des assistants familiaux n'est pas de nature à remettre en cause l'exigibilité de la créance dès lors que celle-ci ne constitue pas une rémunération pour service rendu ;

- la créance qu'il détient à l'encontre du département de Meurthe-et-Moselle n'est pas prescrite dès lors qu'il n'a eu connaissance de l'existence de sa créance que le 9 mars 2015, date à laquelle le département de Meurthe-et-Moselle lui a communiqué l'ensemble des informations nécessaires à la liquidation de celle-ci et il a initié des actes de recouvrement dans le délai de cinq ans suivant cette date ;

- les assistants familiaux sont de agents du département et leurs rémunérations rentrent dans l'assiette de la cotisation.

Par un mémoire en défense enregistré le 3 février 2021, le préfet de Meurthe-et-Moselle conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la requête est irrecevable car tardive ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par des mémoires enregistrés le 12 janvier 2022, le 17 mai 2022, le 5 octobre 2022, le 7 novembre 2022 et le 19 avril 2023, le département de Meurthe-et-Moselle, représenté par Me Zimmer, conclut :

1°) au rejet de la requête ;

2°) à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge du CNFPT sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête est irrecevable dès lors qu'elle ne comporte pas de moyens ;

- l'auteur de la décision attaquée est compétent ;

- la décision attaquée est motivée ;

- le préfet de Meurthe-et-Moselle est fondé à refuser de mandater la créance du CNFPT dès lors que cette créance est prescrite ; il n'est pas démontré que le CNFPT ne disposait pas des informations nécessaires à la liquidation de sa créance, avant la date du 9 mars 2015 ; en tout état de cause, le courrier du 9 mars 2015 ne constitue pas une cause interruptive de prescription ;

- il convient de procéder à la substitution des dispositions de la loi du 31 décembre 1968 à celles du code civil comme base légale de la décision attaquée ;

- la prescription quadriennale est acquise ;

- il convient de substituer au motif tiré de la prescription celui tiré de ce qu'avant le 1er janvier 2009 le statut des assistants familiaux n'était pas clairement défini si bien qu'aucune cotisation ne pouvait être réclamée au titre des rémunérations qui leur ont été versées.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement était susceptible d'être fondé sur le moyen relevé d'office tiré de ce que les dispositions du code civil régissant la prescription ne sont pas applicables au présent litige dès lors que celui-ci est relatif à une créance détenue sur une personne publique.

Des observations ont été présentées en réponse à ce moyen d'ordre public par le CNFPT et par le département de Meurthe-et-Moselle par des mémoires enregistrés les 3 et 4 avril 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

- la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Frédéric Durand, rapporteur,

- les conclusions de Mme Florence Milin-Rance, rapporteure publique,

- les observations de Me Poujade, représentant le CNFPT,

- et les observations de Me Koromyslov, représentant le département de Meurthe-et-Moselle.

Considérant ce qui suit :

1. Par courrier du 5 juillet 2019, le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) a demandé au préfet de Meurthe-et-Moselle d'initier une procédure de mandatement d'office à l'encontre du département de Meurthe-et-Moselle, concernant un titre de recette n°2018-0003150, émis le 20 juillet 2018, d'un montant de 503 534,21 euros, concernant un rappel de cotisation des années 2007 à 2011. Par décision du 22 août 2019, le préfet de Meurthe-et-Moselle a refusé de procéder à ce mandatement d'office au motif que la créance du CNFPT était prescrite. Le CNFPT a formé un recours gracieux contre cette décision, par courrier du 20 septembre 2019. Par sa requête, le CNFPT demande au tribunal d'annuler la décision du préfet de Meurthe-et-Moselle du 22 août 2019, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur les fins de non-recevoir soulevées en défense :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 421-2 du code de justice administrative, dans sa rédaction alors applicable : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, le silence gardé pendant plus de deux mois sur une réclamation par l'autorité compétente vaut décision de rejet. / Les intéressés disposent, pour se pourvoir contre cette décision implicite, d'un délai de deux mois à compter du jour de l'expiration de la période mentionnée au premier alinéa () ".

3. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance.

4. Les règles énoncées au point précédent, relatives au délai raisonnable au-delà duquel le destinataire d'une décision ne peut exercer de recours juridictionnel, qui ne peut en règle générale excéder un an sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, sont également applicables à la contestation d'une décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu'il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision. La preuve d'une telle connaissance ne saurait résulter du seul écoulement du temps depuis la présentation de la demande. Elle peut en revanche résulter de ce qu'il est établi, soit que l'intéressé a été clairement informé des conditions de naissance d'une décision implicite lors de la présentation de sa demande, soit que la décision a par la suite été expressément mentionnée au cours de ses échanges avec l'administration, notamment à l'occasion d'un recours gracieux dirigé contre cette décision. Le demandeur, s'il n'a pas été informé des voies et délais de recours, dispose alors, pour saisir le juge, d'un délai raisonnable qui court, dans la première hypothèse, de la date de naissance de la décision implicite et, dans la seconde, de la date de l'événement établissant qu'il a eu connaissance de la décision.

5. Le CNFPT a saisi le préfet de Meurthe-et-Moselle d'un recours gracieux contre sa décision du 22 août 2019, par courrier du 20 septembre 2019. En l'absence de réponse, une décision implicite de rejet de ce recours est intervenue le 21 novembre 2019. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que la décision du préfet de Meurthe-et-Moselle du 22 août 2019 ne comportait pas la mention des voies et délai de recours et il n'est pas établi que le CNFPT ait été clairement informé des conditions de naissance d'une décision implicite lors de la présentation de sa demande. Par suite, en application des principes rappelés au point précédent, le requérant disposait d'un délai raisonnable pour exercer son recours juridictionnel dont le terme était le 21 novembre 2020. La requête du CNFPT a été enregistrée au greffe du tribunal administratif de Nancy, le 19 novembre 2020, soit avant l'expiration du délai de recours contentieux. Par suite, le préfet de Meurthe-et-Moselle n'est pas fondé à soutenir que la requête en litige serait tardive.

6. En second lieu, aux termes de l'article R. 411-1 du code de justice administrative : " La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l'exposé des faits et moyens, ainsi que l'énoncé des conclusions soumises au juge () ".

7. Il ressort des termes de la requête que le CNFPT demande au tribunal d'annuler la décision du préfet de Meurthe-et-Moselle du 22 août 2019 aux motifs de l'incompétence de l'auteur de cette décision, de son défaut de motivation et de l'absence de prescription de la créance en litige. La requête comporte ainsi, avec une précision suffisante l'exposé des faits et moyens dont le CNFPT entend se prévaloir à l'appui de sa requête. Par suite, la fin de non-recevoir soulevée en défense par le département de Meurthe-et-Moselle doit être écartée.

Sur les conclusions d'annulation :

En ce qui concerne la prescription quinquennale :

8. D'une part, aux termes de l'article 12-2 de la loi du 26 janvier 1984, alors applicable : " Les ressources du Centre national de la fonction publique territoriale sont constituées par : / 1° Une cotisation obligatoire versée par les communes, les départements, les régions, leurs établissements publics et les maisons départementales des personnes handicapées, ayant au moins, au premier janvier de l'année de recouvrement, un emploi à temps complet inscrit à leur budget, et un prélèvement supplémentaire obligatoire versé par les offices publics d'habitations à loyer modéré en vue d'assurer le financement complémentaire d'un programme national d'actions de formation spécialisées dont bénéficient leurs agents ; () La cotisation obligatoire et, le cas échéant, le prélèvement supplémentaire sont assis sur la masse des rémunérations versées aux agents relevant de la collectivité, de l'établissement ou du groupement, telles qu'elles apparaissent aux états liquidatifs mensuels ou trimestriels dressés pour le règlement des charges sociales dues aux organismes de sécurité sociale, au titre de l'assurance maladie. () ".

9. D'autre part, aux termes de l'article L. 1612-16 du code général des collectivités territoriales : " A défaut de mandatement d'une dépense obligatoire par le maire, le président du conseil départemental ou le président du conseil régional suivant le cas, dans le mois suivant la mise en demeure qui lui en a été faite par le représentant de l'Etat dans le département, celui-ci y procède d'office. / Le délai prévu à l'alinéa précédent est porté à deux mois si la dépense est égale ou supérieure à 5 % de la section de fonctionnement du budget primitif ". Une dépense ne peut être regardée comme obligatoire et faire l'objet d'un mandatement d'office que si elle correspond à une dette échue, certaine, liquide, non sérieusement contestée dans son principe et son montant et découlant d'une loi, d'un contrat ou de toute autre source d'obligations.

10. Enfin, aux termes de l'article 2224 du code civil, dans sa rédaction issue de la loi du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile : " Les actions personnelles ou mobilières se prescrivent par cinq ans à compter du jour où le titulaire d'un droit a connu ou aurait dû connaître les faits lui permettant de l'exercer. ". Selon l'article 2223 du même code : " Les dispositions du présent titre ne font pas obstacle à l'application des règles spéciales prévues par d'autres lois. ".

11. Il ressort des pièces du dossier que la créance dont le CNFPT a demandé au préfet de Meurthe-et-Moselle le mandatement d'office trouve son origine dans un titre de perception émis le 20 juillet 2018 par le centre et correspondant à un rappel de cotisations dues par le département de Meurthe-et-Moselle au titre des années 2007 à 2011. Pour rejeter cette demande, le préfet s'est fondé sur la circonstance que ladite créance était prescrite dès lors qu'un délai de plus de cinq années s'était écoulé entre son fait générateur et les premiers actes de recouvrement si bien que la prescription quinquennale prévue par les dispositions de l'article 2224 du code civil était acquise. Toutefois, il résulte de ces dispositions que, indépendamment du délai de prescription quinquennal de droit commun fixé par l'article 2224 du code civil, la règle de prescription quadriennale posée par la loi du 31 décembre 1968 constitue une règle spécialement applicable aux créances détenues sur l'Etat et les collectivités territoriales au sens de l'article 2223 du code civil. Il suit de là que le préfet, pour refuser de procéder au mandatement d'office de la créance en litige, ne pouvait utilement se prévaloir de la prescription quinquennale prévue à l'article 2224 du code civil, qui n'est pas applicable à la créance que détient le CNFPT sur une personne publique. Par suite, comme en ont été informées les parties, il y a lieu d'annuler la décision en litige pour ce motif tiré de l'erreur de droit commise par le préfet.

En ce qui concerne la demande de substitution de base légale :

12. Lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l'office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d'avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point.

13. Aux termes de l'article 1er de la loi du 31 décembre 1968 : " Sont prescrites, au profit de l'Etat, des départements et des communes, sans préjudice des déchéances particulières édictées par la loi, et sous réserve des dispositions de la présente loi, toutes créances qui n'ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l'année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. () ". Aux termes de l'article 2 à la même loi : " La prescription est interrompue par : () Toute émission de moyen de règlement, même si ce règlement ne couvre qu'une partie de la créance ou si le créancier n'a pas été exactement désigné. () ". Aux termes de l'article 3 de la même loi : " La prescription ne court ni contre le créancier qui ne peut agir, soit par lui-même ou par l'intermédiaire de son représentant légal, soit pour une cause de force majeure, ni contre celui qui peut être légitimement regardé comme ignorant l'existence de sa créance ou de la créance de celui qu'il représente légalement ". Et aux termes de l'article 6 de la même loi : " Les autorités administratives ne peuvent renoncer à opposer la prescription qui découle de la présente loi. ".

14. Le département de Meurthe-et-Moselle demande au tribunal de substituer les dispositions précitées de la loi du 31 décembre 1968 à celles issues de l'article 2224 du code civil, comme base légale de la décision en litige.

15. Il ressort des pièces du dossier que, pour établir les cotisations obligatoires et le prélèvement supplémentaires dus au titres des années 2007 à 2011, le CNFPT s'est fondé sur la masse des rémunérations versées aux agents relevant du département de Meurthe-et-Moselle, qui n'intégrait pas les rémunérations versées aux assistants familiaux de cette collectivité. Le CNFPT n'a eu connaissance du montant réel des rémunérations versées aux agents de la collectivité, intégrant celles versées aux assistant familiaux, qu'au cours de l'année 2015 lorsque le président du conseil départemental a communiqué au CNFPT les " tableaux récapitulatifs annuels URSSAF " mentionnant cette information. Par suite, le CNFPT doit être regardé comme ayant légitimement ignoré, avant le 9 mars 2015, l'existence de la créance qu'il était susceptible de détenir contre le CNFPT pour les années 2007 à 2011. Il est constant que le CNFPT a émis un titre de perception tendant au règlement de sa créance le 20 juillet 2018, qui a interrompu le délai de prescription. A la date de la décision en litige, la créance que détient le CNFPT à l'encontre du département de Meurthe-et-Moselle n'était pas prescrite. Par suite, la demande de substitution de base légale présentée par le département de Meurthe-et-Moselle doit, en tout état de cause, être rejetée.

16. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que le CNFPT est fondé à demander l'annulation de la décision du préfet de Meurthe-et-Moselle du 22 août 2019, ensemble la décision portant rejet du recours gracieux formé contre cette décision.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

17. Il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu d'enjoindre au préfet de Meurthe-et-Moselle de procéder au mandatement d'office de la somme de 503 534,21 euros à l'encontre du département de Meurthe-et-Moselle, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu d'assortir cette mesure d'une astreinte.

Sur les frais de l'instance :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge du CNFPT qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du préfet de Meurthe-et-Moselle du 22 août 2019, ensemble la décision portant rejet du recours gracieux formé contre cette décision sont annulées.

Article 2 : Il est enjoint au préfet de Meurthe-et-Moselle de procéder au mandatement d'office de la somme de 503 534,21 euros à l'encontre du département de Meurthe-et-Moselle dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Les conclusions présentées par le département de Meurthe-et-Moselle sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié au centre national de la fonction publique territoriale, au département de Meurthe-et-Moselle et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Copie sera adressée au préfet de Meurthe-et-Moselle.

Délibéré après l'audience du 4 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Marti, président,

M. Durand, premier conseiller,

Mme Marini, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mai 2023.

Le rapporteur,

F. Durand

Le président,

D. Marti

Le greffier,

F. Richard

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

N°2003003