Tribunal Administratif de Nancy — Décision N° TA54-2003340

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 21 décembre 2020 et un mémoire en réplique enregistré le 22 septembre 2022, la commune de Varangéville, représentée par Me Loctin, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 17 juin 2020 portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle publié au Journal officiel de la République française le 10 juillet 2020 en tant qu'il refuse la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour la commune, ensemble la décision expresse du 21 octobre 2020 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté son recours gracieux et les décisions implicites par lesquelles le ministre de l'économie et des finances et le ministre délégué chargé des comptes publics ont rejeté ses recours gracieux ;

2°) d'enjoindre à l'Etat de réexaminer sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté du 17 juin 2020 et la décision expresse du ministre de l'intérieur du 21 octobre 2020 sont entachés d'incompétence ;

- l'arrêté du 17 juin 2020 est entaché d'irrégularité à défaut d'avoir été publié dans le délai de trois mois prévu par les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances ;

- l'arrêté du 17 juin 2020 et le courrier de notification du 17 juillet 2020 du préfet de Meurthe-et-Moselle sont entachés d'une insuffisance de motivation ; il en est de même de la décision expresse par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté son recours gracieux ;

- l'arrêté contesté est entaché d'une erreur de droit et du vice d'incompétence dès lors que ses auteurs se sont abstenus de porter une appréciation sur la demande de reconnaissance ;

- à supposer même qu'une appréciation ait été portée par les auteurs de l'arrêté sur la demande de reconnaissance, cette appréciation est entachée d'une erreur de droit et d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 septembre 2021, le ministre de l'intérieur, représenté par Me Fergon, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Varangéville au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par la commune requérante ne sont pas fondés.

Vu :

- le code des assurances ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- la circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophe naturelle ;

- la circulaire du 10 mai 2019 portant révision des critères permettant de caractériser l'intensité des épisodes de sécheresse-réhydratation des sols à l'origine des mouvements de terrain différentiels ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Coudert, président-rapporteur,

- les conclusions de Mme Guidi, rapporteure publique,

- et les observations de Me Loctin représentant la commune de Varangéville.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 17 juin 2020, publié au Journal officiel de la République française du 10 juillet 2020, le ministre de l'intérieur, le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'action et des comptes publics, ont fixé la liste des communes pour lesquelles a été constaté l'état de catastrophe naturelle au titre des mouvements de terrains différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, au nombre desquelles ne figure pas la commune de Varangéville. Le préfet de Meurthe-et-Moselle a, par lettre du 17 juillet 2020, notifié à cette commune les motifs du rejet de sa demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. La commune a adressé le 3 septembre 2020 aux trois ministres concernés des recours gracieux qui ont été rejetés par une décision expresse du 21 octobre 2020 du ministre de l'intérieur et par des décisions implicites du ministre de l'économie, des finances et de la relance et du ministre délégué chargé des comptes publics. La commune de Varangéville demande au tribunal d'annuler l'arrêté interministériel du 17 juin 2020, en tant qu'il a refusé de faire droit à sa demande, ensemble les décisions portant rejet de ses recours gracieux.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne les moyens soulevés à l'encontre de l'arrêté du 17 juin 2020 :

2. Aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France, ainsi que les dommages aux corps de véhicules terrestres à moteur, ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles, dont ceux des affaissements de terrain dus à des cavités souterraines et à des marnières sur les biens faisant l'objet de tels contrats. / () Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. / L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. L'arrêté doit être publié au Journal officiel dans un délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. De manière exceptionnelle, si la durée des enquêtes diligentées par le représentant de l'Etat dans le département est supérieure à deux mois, l'arrêté est publié au plus tard deux mois après la réception du dossier par le ministre chargé de la sécurité civile / () ".

S'agissant de la légalité externe de l'arrêté :

3. En premier lieu, il résulte des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances que, compte tenu de l'objet qui s'attache à la constatation de l'état de catastrophe naturelle et des conséquences qu'emporte une telle constatation, le législateur a entendu confier à la fois au ministre chargé de la tutelle des assurances et à celui chargé de la sécurité civile la compétence pour prendre cet arrêté.

4. Aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale () les chefs des services que le décret d'organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d'Etat ; / 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs () / Cette délégation s'exerce sous l'autorité du ou des ministres et secrétaires d'Etat dont relèvent les agents, ainsi que, le cas échéant, de leur supérieur hiérarchique immédiat. / Le changement de ministre ou de secrétaire d'Etat ne met pas fin à cette délégation () ".

5. L'arrêté attaqué du 17 juin 2020 a été signé, au nom du ministre de l'intérieur, par M. A F, nommé directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises à compter du 26 août 2019 par un décret du Président de la République du 17 juillet 2019, publié au Journal officiel de la République française le lendemain, au nom du ministre de l'économie et des finances, par M. D C, nommé sous-directeur des assurances au sein du service du financement de l'économie de la direction générale du Trésor par arrêté du 21 décembre 2017, publié au Journal officiel de la République française le lendemain, et au nom du ministre de l'action et des comptes publics, par M. E B, chargé d'exercer par intérim les fonctions de sous-directeur chargé de la cinquième sous-direction à la direction du budget par arrêté du 26 février 2020, publié au Journal officiel de la République française le 4 mars 2020. Il résulte, respectivement, de l'arrêté du 18 juin 2018 portant organisation interne de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, de l'arrêté du 18 décembre 2019 portant organisation de la direction générale du Trésor et de l'arrêté du 18 décembre 2019 portant organisation de la direction du budget, que la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle relève des affaires placées sous leur autorité. Dès lors, les signataires de l'arrêté attaqué bénéficiaient, en application des dispositions précitées des 1° ou 2° de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005, d'une délégation de signature de chacun des ministres intéressés. Par suite, la commune requérante n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté attaqué du 17 juin 2020 serait entaché d'incompétence.

6. En deuxième lieu, les dispositions précédemment citées de l'article L. 125-1 du code des assurances n'ont ni pour objet ni pour effet de prévoir à peine d'irrégularité de la décision la publication au Journal officiel de l'arrêté de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dans le délai de trois mois à compter du dépôt des demandes à la préfecture. Par ailleurs, l'expiration du délai imparti par un texte à l'autorité administrative pour statuer sur une demande ne dessaisit pas cette autorité, qui demeure tenue de statuer sur la demande. Par suite, la circonstance alléguée que l'arrêté interministériel du 17 juin 2020 a été publié au Journal officiel de la République française plus de trois mois après le dépôt du dossier de demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle de la commune de Varangéville est sans incidence sur la régularité de cet arrêté.

7. En troisième lieu, si les dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances citées au point 2 exigent que la décision des ministres, assortie de sa motivation, soit, postérieurement à la publication de l'arrêté, notifiée par le représentant de l'État dans le département à chaque commune concernée, elles ne sauraient être interprétées comme imposant une motivation en la forme de l'arrêté de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle qui serait une condition de légalité de ce dernier. Ainsi, le moyen tiré du défaut de motivation de l'arrêté du 17 juin 2020 et du courrier de notification du 17 juillet 2020 du préfet de Meurthe-et-Moselle doit être écarté comme inopérant au soutien des conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté litigieux.

8. En dernier lieu, d'une part, si la commune requérante soutient que la réalité des réunions du 21 avril et 9 juin 2020 de la commission interministérielle instituée par la circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophe naturelle visées par l'arrêté litigieux du 17 juin 2020 n'est pas établie, elle n'apporte au soutien de ce moyen aucun élément tangible permettant de remettre en cause les mentions de l'arrêté litigieux et de l'avis émis par la commission le 9 juin 2020 concernant les communes du département de Meurthe-et-Moselle, que le ministre de l'intérieur a produit en défense et qui suffisent, dans ces conditions, à établir la réalité de la réunion en cause. D'autre part, eu égard au contenu de ce dernier document, la commune n'est pas non plus fondée à soutenir, sans plus de précision, qu'il ne serait pas établi que la commission a correctement et intégralement instruit chaque dossier de demande de reconnaissance déposé en préfecture et rendu un avis circonstancié et personnalisé. Enfin, la commune ne remet pas sérieusement en cause la régularité de la composition de la commission interministérielle en se bornant à soutenir que l'Etat n'apporterait pas la preuve de la régularité de la composition de cette commission. Ce moyen doit, par suite, être écarté.

S'agissant de la légalité interne de l'arrêté :

9. Il résulte des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance sur leur territoire de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet effet, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'entourer, avant de prendre les décisions relevant de leurs attributions, des avis qu'ils estiment utiles de recueillir et s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l'ensemble des éléments d'information ou d'analyse dont ils disposent, le cas échéant à l'initiative des communes concernées.

10. Il ressort des pièces du dossier que, pour instruire les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle à raison des mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, les ministres se sont fondés sur deux critères cumulatifs, l'un géotechnique, élaboré à partir des données techniques et des études cartographiques établies par le bureau de recherches géologiques et minières, et l'autre météorologique, établi à partir des données météorologiques et hydrologiques collectées et modélisées par Météo France. Selon cette nouvelle méthode, exposée par la circulaire du ministre de l'intérieur n° INTE1911312C du 10 mai 2019 susvisée, le critère géologique est rempli lorsqu'au moins 3 % du territoire communal est composé de sols sensibles au phénomène de sécheresse-réhydratation des sols. S'agissant du critère météorologique, il consiste à analyser, à partir des données hydrométéorologiques collectées et modélisées par Météo France, la teneur en eau des sols et ainsi établir un indice d'humidité des sols, appelé " Soil Wetness Index " (SWI), visant à évaluer la réserve en eau d'un sol à un niveau superficiel (deux mètres de profondeur) par rapport à sa réserve optimale. Météo France détermine le SWI en ayant recours à une méthode reposant sur la modélisation numérique. Ce modèle hydrométéorologique, dénommé " Safran/Isba/Modcou " (SIM), combine à la fois des observations météorologiques, dont les précipitations mesurées à partir des 3 189 points de mesures pluviométriques sur le territoire de la France, et des outils de modélisation permettant de prendre en compte différents phénomènes climatiques et processus physiques, parmi lesquels les échanges entre le sol et l'atmosphère (évaporation des eaux et transpiration des végétaux), l'infiltration, le ruissèlement, le drainage et les débits des cours d'eau. L'indice d'humidité des sols superficiels est établi par mailles géographiques. Chaque maille géographique numérotée recouvre une zone de soixante-quatre kilomètres carrés, correspondant au découpage du territoire de la France métropolitaine en carrés de huit kilomètres carrés de côté, soit un total de 8 981 mailles géographiques, le territoire d'une commune pouvant être couvert par plusieurs mailles. L'indice d'humidité des sols superficiels est ainsi établi de manière journalière puis mensuelle sur chacune des mailles géographiques couvrant le territoire de la France métropolitaine avec un découpage par saisons. Chaque indicateur mensuel est calculé en s'appuyant sur la moyenne des indices journaliers d'humidité des sols superficiels du mois concerné et des deux mois qui le précèdent. Si l'indice est proche de 1, le sol est considéré comme saturé d'eau tandis qu'une valeur d'indice proche de 0 révèle un sol très sec. Ces indicateurs établis mensuellement sont comparés à ceux du même mois des cinquante dernières années afin de déterminer la durée de retour. Si cette durée atteint 25 ans, dans une maille et pour un mois, la sécheresse est regardée comme présentant une intensité anormale sur l'ensemble du trimestre saisonnier.

11. Il ressort des pièces du dossier que la demande de reconnaissance présentée par la commune de Varangéville, dont le territoire est compris dans les mailles n°s 1716 et 1839, a été rejetée au motif qu'elle ne remplit pas les critères rappelés au point précédent qui permettent de caractériser un état de catastrophe naturelle. Il ressort en effet de la fiche de notification annexée au courrier du préfet de Meurthe-et-Moselle du 17 juillet 2020 que si la commune satisfaisait au critère géologique, le critère météorologique n'était pas quant à lui rempli puisque la durée de retour la plus haute pour cette commune était de 16 ans, c'est-à-dire en-dessous du seuil de 25 ans.

12. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que les méthodologies et paramètres énoncés au point 10 et mis en œuvre par l'autorité administrative apparaissent appropriés pour caractériser l'intensité des phénomènes de sécheresse et de réhydratation des sols et leur localisation et permettre ainsi à l'autorité administrative, ainsi qu'il lui incombe de le faire, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'autorité administrative n'aurait pas porté une appréciation particulière sur la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle présentée par la commune de Varangéville et qu'elle aurait ainsi méconnu l'étendue de sa compétence en s'estimant liée par les données techniques propres à la commune. Il suit de là que le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté.

13. En second lieu, la circonstance que l'état de calamité agricole ait été reconnu dans le département de Meurthe-et-Moselle pour les dommages causés par la sécheresse de 2019 est sans incidence sur le bien-fondé de l'appréciation portée par l'autorité administrative sur le fondement de l'article L. 125-1 du code des assurances. Si la commune soutient également que les communes de Buissoncourt, Rosières-aux-Salines, Art-sur-Meurthe et Ville-en-Vermois, qui se situent sur des mailles communes aux siennes, ont été reconnues en état de catastrophe naturelle, cette circonstance ne saurait entacher d'une erreur d'appréciation l'arrêté litigieux dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que ces communes ont obtenu une réponse favorable en raison de leur rattachement respectivement à la maille n° 1715, à la maille n° 1717, à la maille n° 1963 et à la maille n° 1838, sur lesquelles la commune de Varangéville ne se situe pas. Enfin, si la requérante soutient que nombre de ses administrés ont subi d'importants dommages en raison du phénomène de sécheresse de l'année 2019, une telle circonstance ne permet pas de remettre en cause le bien-fondé de l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle de la commune. Il suit de là que les moyens tirés de l'erreur de droit et de l'erreur d'appréciation doivent être écartés, sans que la commune puisse utilement critiquer à cet égard la motivation du courrier de notification du 17 juillet 2020 du préfet de Meurthe-et-Moselle.

En ce qui concerne les moyens soulevés à l'encontre de la décision du 21 octobre 2020 portant rejet du recours gracieux de la commune de Varangéville :

14. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l'encontre d'une décision administrative un recours gracieux devant l'auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d'un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l'autorité administrative. S'il appartient au juge administratif, saisi d'un recours contre ces deux décisions, d'annuler, le cas échéant, celle rendue sur recours gracieux par voie de conséquence de l'annulation de la décision initiale, des moyens critiquant les vices propres dont serait entachée la décision de rejet du recours gracieux ne peuvent être utilement invoqués au soutien des conclusions dirigées contre cette décision.

15. Il suit de là que les moyens tirés de l'incompétence du signataire de la décision du 21 octobre 2020 et de l'insuffisante motivation de cette décision doivent être écartés comme inopérants.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation de la commune de Varangéville doivent être rejetées. Il en va de même, par voie de conséquence, de ses conclusions aux fins d'injonction.

Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Varangéville demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit à la demande présentée par le ministre de l'intérieur sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Varangéville est rejetée.

Article 2 : Les conclusions du ministre de l'intérieur tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Varangéville, au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Copie en sera transmise, pour information, au préfet de Meurthe-et-Moselle.

Délibéré après l'audience du 4 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Coudert, président,

Mme Grandjean, première conseillère,

M. Gottlieb, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 novembre 2022.

Le président-rapporteur,

B. Coudert

L'assesseure la plus ancienne,

G. Grandjean

La greffière,

I. Varlet

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui les concernent ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.