Tribunal Administratif de Nancy — Décision N° TA54-2100375

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête enregistrée le 8 février 2021 sous le n° 2100375, M. D A représenté par Me Kipffer, demande au tribunal :

1°) de l'admettre provisoirement au bénéfice de l'aide juridictionnelle ;

2°) d'annuler la décision du 27 octobre 2020 par laquelle le préfet de Meurthe-et-Moselle a prononcé la saisie de sa carte d'identité albanaise ;

3°) d'enjoindre au préfet de Meurthe-et-Moselle de lui restituer sa carte d'identité albanaise dans un délai de trois jours à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 513 euros à verser à son conseil, Me Kipffer, en application des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Il soutient que :

- cette décision est entachée d'un vice de procédure dès lors qu'il n'a pas été en mesure de faire valoir ses observations avant son édiction en se faisant assister par un conseil et en disposant d'un délai suffisant, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- elle est entachée d'une erreur de droit dès lors qu'à la date de la retenue, il n'était pas en situation irrégulière sur le territoire français.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 juillet 2022, le préfet de Meurthe-et-Moselle conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.

M. A a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 18 février 2021 du bureau d'aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Nancy.

II. Par une requête enregistrée le 18 juillet 2021 sous le n° 2102077, M. D A, représenté par Me Kipffer, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 28 octobre 2020 par laquelle le préfet de Meurthe-et-Moselle a prononcé la saisie de son passeport albanais ;

2°) d'enjoindre au préfet de Meurthe-et-Moselle de lui restituer son passeport albanais dans un délai de cinq jours à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 013 euros à verser à son conseil, Me Kipffer, en application des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Il soutient que :

- cette décision est entachée d'un vice de forme dès lors qu'elle ne comporte pas la signature du préfet de Meurthe-et-Moselle ;

- elle méconnaît le principe d'immunité d'exécution dès lors que le passeport demeure la propriété de l'Etat albanais.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 octobre 2022, le préfet de Meurthe-et-Moselle conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.

M. A a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 14 mai 2021 du bureau d'aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Nancy.

III. Par une requête enregistrée le 4 septembre 2021 sous le n° 2102563, Mme B A représentée par Me Kipffer, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 28 octobre 2020 par laquelle le préfet de Meurthe-et-Moselle a prononcé la saisie de son passeport albanais ;

2°) d'enjoindre au préfet de Meurthe-et-Moselle de lui restituer son passeport albanais dans un délai de cinq jours à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 013 euros à verser à son conseil, Me Kipffer, en application des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Elle soutient que :

- cette décision est insuffisamment motivée en méconnaissance des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- elle méconnaît l'article 7 de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du conseil du 16 décembre 2008 dès lors que la retenue du passeport d'un étranger faisant l'objet d'une obligation de quitter le territoire français empêche l'intéressé de quitter volontairement et à tout moment le territoire français.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 juillet 2022, le préfet de Meurthe-et-Moselle conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par Mme A ne sont pas fondés.

Mme A a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 21 juin 2021 du bureau d'aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Nancy.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la Constitution ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Fabas, rapporteure,

- et les conclusions de Mme Sousa Pereira, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. D A et son épouse, Mme B A, ressortissants albanais respectivement nés les 26 septembre 1977 et 15 juin 1981, seraient entrés en France en avril 2019, selon leurs déclarations, accompagnés de leurs deux enfants mineurs. Ils ont formé des demandes d'asile qui ont été rejetées par des décisions de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) du 10 juillet 2019 et deux ordonnances de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) du 28 octobre 2019. Par une décision du 27 octobre 2020, le préfet de Meurthe-et-Moselle a procédé à la saisie administrative de la carte d'identité albanaise de M. A puis, par deux décisions du 28 octobre 2020, le préfet a procédé à la saisie des passeports de M. et Mme A. Par deux arrêtés des 28 et 30 octobre 2020, le préfet de Meurthe-et-Moselle a obligé M. et Mme A à quitter le territoire français et a fixé le pays à destination duquel ils sont susceptibles d'être éloignés. Par les requêtes susvisées, qu'il y a lieu de joindre pour statuer par un seul jugement, les requérants demandent au tribunal l'annulation des décisions par lesquelles le préfet de Meurthe-et-Moselle a procédé à la saisie de leurs passeports et, s'agissant de M. A, de sa carte d'identité.

Sur les conclusions tendant à l'admission provisoire au bénéfice de l'aide juridictionnelle présentées dans la requête n°2100375 :

2. M. A ayant été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle par une décision du 18 février 2021du bureau d'aide juridictionnelle près le tribunal judiciaire de Nancy, il n'y a plus lieu de statuer sur sa demande tendant à l'admettre provisoirement au bénéfice de l'aide juridictionnelle dans l'instance n°2100375.

Sur les conclusions tendant à l'annulation de la décision par laquelle le préfet de Meurthe-et-Moselle a procédé à la saisie du passeport de Mme A :

3. Aux termes des dispositions de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent.

A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police () ".

4. Si la décision du 28 octobre 2020 de retenue du passeport, laquelle constitue une mesure de police, ainsi que le récépissé valant justificatif d'identité visent les dispositions des articles L. 611-1-1 et L. 611-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, elle ne précise notamment pas que Mme A se trouve en situation irrégulière sur le territoire français. Dans ses conditions, Mme A est fondée à soutenir que cette décision est insuffisamment motivée.

Sur les conclusions tendant à l'annulation des décisions procédant à la saisie de la carte d'identité albanaise et du passeport de M. A :

5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Aux termes de l'article L. 122-1 de ce code : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales () ". Et, aux termes des dispositions de l'article L. 121-2 du même code : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : () 3° Aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives ont instauré une procédure contradictoire particulière ; () ".

6. Il ressort des dispositions de l'article L. 611-1-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile dans leur version alors applicable que le législateur a entendu instaurer une procédure contradictoire particulière applicable à la vérification du droit pour un étranger de circuler ou de séjourner en France à l'issue de laquelle l'administration pourra, dans l'hypothèse où l'étranger est en situation irrégulière sur le territoire français, procéder à la retenue de son passeport ou de son document de voyage. M. A ne saurait donc utilement invoquer les dispositions de l'article L. 122-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile à l'encontre de la décision procédant à la retenue administrative de sa carte d'identité.

7. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration: " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. () ". Aux termes des dispositions de l'article L. 611-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " L'autorité administrative compétente, les services de police et les unités de gendarmerie sont habilités à retenir le passeport ou le document de voyage des personnes de nationalité étrangère en situation irrégulière. Ils leur remettent en échange un récépissé valant justification de leur identité et sur lequel sont mentionnées la date de retenue et les modalités de restitution du document retenu ".

8. Contrairement à ce que soutient M. A, la décision du 28 octobre 2020 procédant à la saisie de son passeport comporte la signature de son auteur, M. C, brigadier de police. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la décision serait entachée d'un vice de forme faute de comporter la signature de son auteur ne peut qu'être écarté.

9. En troisième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 743-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : " L'étranger auquel la reconnaissance de la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire a été définitivement refusé ou qui ne bénéficie plus du droit de se maintenir sur le territoire français en application de l'article L. 743-2 et qui ne peut être autorisé à demeurer sur le territoire à un autre titre doit quitter le territoire français, sous peine de faire l'objet d'une mesure d'éloignement prévue au titre Ier du livre V (). ". L'article L. 511-1 du même code dispose que : " I. - L'autorité administrative peut obliger à quitter le territoire français un étranger non ressortissant d'un Etat membre de l'Union européenne, d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse et qui n'est pas membre de la famille d'un tel ressortissant au sens des 4° et 5° de l'article L. 121-1 lorsqu'il se trouve dans l'un des cas suivants : / () ; 6° Si la reconnaissance de la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire a été définitivement refusé à l'étranger ou si l'étranger ne bénéficie plus du droit de se maintenir sur le territoire français en application de l'article L. 743-2, à moins qu'il ne soit titulaire d'un titre de séjour en cours de validité ; / () ".

10. Il ressort des pièces du dossier que la demande d'asile de M. A a été rejetée par une décision de l'OFPRA du 10 juillet 2019 et par une ordonnance de la CNDA du 28 octobre 2019. Dans ces conditions, il était tenu, avant même qu'une mesure d'éloignement soit prise à son encontre, de quitter le territoire français dès que la décision de la CNDA lui a été notifiée. Il ne soutient ni même n'allègue qu'il était alors en possession d'un autre document lui permettant de continuer à résider sur le territoire français. Par ailleurs, la circonstance que le préfet ait pris à son encontre une obligation de quitter le territoire français seulement le lendemain de la retenue de sa carte d'identité est sans incidence dès lors que M. A était en situation irrégulière à la date de cette retenue. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision procédant à la saisie de sa carte d'identité est entachée d'une erreur de droit ne peut qu'être écarté.

11. En dernier lieu, aux termes de l'article 55 de la Constitution du 4 octobre 1958 : " Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie ". Ni cet article ni aucune autre disposition de valeur constitutionnelle ne prescrit ni n'implique que le juge administratif fasse prévaloir la coutume internationale sur la loi en cas de conflit entre ces deux normes.

12. Ainsi, la mesure de retenue administrative d'un passeport d'une personne étrangère en situation irrégulière étant prévue par la loi, le requérant ne peut, pour la contester, utilement se prévaloir de la méconnaissance de la règle coutumière du droit public international d'immunité d'exécution.

13. Il résulte de ce qui précède, d'une part, que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation des décisions des 27 et 28 octobre 2020 par lesquelles le préfet de Meurthe-et-Moselle a procédé à la saisie de sa carte d'identité albanaise et de son passeport. Ses conclusions à fin d'annulation ainsi que, par voie de conséquence, celles à fin d'injonction et celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.

14. En revanche, il résulte de ce qui précède, en particulier des points 3 et 4 du présent jugement, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'autre moyen soulevé, que Mme A est fondée à demander l'annulation de la décision du 28 octobre 2020 par laquelle le préfet de Meurthe-et-Moselle a procédé à la retenue de son passeport.

Sur les conclusions à fin d'injonction présentées par Mme A :

15. Eu égard au motif d'annulation retenu aux points 3 et 4 du présent jugement, celui-ci implique qu'il soit enjoint au préfet de Meurthe-et-Moselle de restituer à Mme A son passeport dans un délai de deux mois suivant la notification du présent jugement, sans qu'il soit besoin d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais de l'instance concernant Mme A :

16. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'Etat une somme supérieure à celle résultant de la rétribution au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Par suite, les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : Il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions présentées par M. A et tendant à ce qu'il soit provisoirement admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle dans le cadre de l'instance n°2100375.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête n°2100375 présentée par M. A est rejeté.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête n°2102077 présentée par M. A est rejeté.

Article 4 : La décision du 28 octobre 2020 par laquelle le préfet de Meurthe-et-Moselle a procédé à la retenue du passeport de Mme A est annulée.

Article 5 : Il est enjoint au préfet de Meurthe-et-Moselle de restituer à Mme A son passeport dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 6 : Le surplus des conclusions de la requête de Mme A est rejeté.

Article 7 : Le présent jugement sera notifié à M. D A, à Mme B A et au préfet de Meurthe-et-Moselle.

Copie en sera adressée pour information au ministre de l'intérieur et des Outre-mer.

Délibéré après l'audience du 20 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Di Candia, président,

Mme Cabecas, conseillère,

Mme Fabas, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 novembre 2022.

La rapporteure,

L. Fabas

Le président,

O. Di Candia

La greffière,

L. Bourger

La République mande et ordonne au préfet de Meurthe-et-Moselle, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Nos 21000375 - 2102077 - 2102563