Tribunal Administratif de Nancy — Décision N° TA54-2100800

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 20 mars 2021, le 23 décembre 2022, et le 17 février 2023, M. B A, représenté par Me Coissard, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 21 janvier 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Seille et Grand Couronné a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du secteur Grand Couronné ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Seille et Grand Couronné une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le dossier soumis à l'enquête publique est incomplet, ce qui a eu pour effet de nuire à l'information du public et d'exercer une influence sur le sens de la délibération contestée et le choix du zonage ;

- de nombreuses modifications ont été apportées après l'enquête publique, de nature à remettre en cause l'économie générale du projet, de sorte qu'une nouvelle enquête publique était indispensable ;

- le classement en zone A des parcelles lui appartenant est entaché d'erreurs manifestes d'appréciation ;

- ce classement est entaché de détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense enregistré le 4 février 2022, la communauté de communes Seille et Grand Couronné, représentée par Me Luisin, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. C,

- les conclusions de Mme Guidi, rapporteure publique,

- les observations de Me Coissard, représentant M. A,

- et les observations de Me Luisin, représentant la communauté de communes Seille et Grand Couronné.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 21 janvier 2021, le conseil communautaire de la communauté de communes Seille et Grand Couronné a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du secteur Grand Couronné. Par la requête susvisée, M. A demande au tribunal d'annuler cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne les modalités et le déroulement de l'enquête publique :

2. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire ". Aux termes de l'article L. 123-12 du code de l'environnement : " Le dossier d'enquête publique est mis en ligne pendant toute la durée de l'enquête. Il reste consultable, pendant cette même durée, sur support papier en un ou plusieurs lieux déterminés dès l'ouverture de l'enquête publique. Un accès gratuit au dossier est également garanti par un ou plusieurs postes informatiques dans un lieu ouvert au public () ". Aux termes de l'article L. 123-13 du même code : " I. - Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête conduit l'enquête de manière à permettre au public de disposer d'une information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision. Il ou elle permet au public de faire parvenir ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête par courrier électronique de façon systématique ainsi que par toute autre modalité précisée dans l'arrêté d'ouverture de l'enquête. Les observations et propositions transmises par voie électronique sont accessibles sur un site internet désigné par voie réglementaire () ". Aux termes de l'article L. 123-15 du même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. Si ce délai ne peut être respecté, un délai supplémentaire peut être accordé à la demande du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête par l'autorité compétente pour organiser l'enquête, après avis du responsable du projet. / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. / Le rapport et les conclusions motivées sont rendus publics par voie dématérialisée sur le site internet de l'enquête publique et sur le lieu où ils peuvent être consultés sur support papier () ". Enfin, aux termes de l'article R. 123-18 du même code : " A l'expiration du délai d'enquête, le registre d'enquête est mis à disposition du commissaire enquêteur ou du président de la commission d'enquête et clos par lui. En cas de pluralité de lieux d'enquête, les registres sont transmis sans délai au commissaire enquêteur ou au président de la commission d'enquête et clos par lui. / Après clôture du registre d'enquête, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête rencontre, dans un délai de huit jours, le responsable du projet, plan ou programme et lui communique les observations écrites et orales consignées dans un procès-verbal de synthèse. Le délai de huit jours court à compter de la réception par le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête du registre d'enquête et des documents annexés. Le responsable du projet, plan ou programme dispose d'un délai de quinze jours pour produire ses observations ().

3. S'il appartient à l'autorité administrative de soumettre le projet de plan local d'urbanisme à enquête publique dans les conditions fixées par les dispositions citées ci-dessus, la méconnaissance de ces dispositions n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

4. En premier lieu, il résulte des dispositions citées au point 2 du présent jugement que les observations apportées par le responsable du plan local d'urbanisme en réponse aux observations et propositions émises par le public au cours de l'enquête publique n'ont pas à être communiquées au public au cours de l'enquête et qu'elles doivent seulement être transmises au commissaire enquêteur ou à la commission d'enquête après la clôture du registre d'enquête. Par suite, la circonstance que la communauté de communes Seille et Grand Couronné a répondu à l'ensemble des remarques formulées au cours de l'enquête publique par un mémoire en réponse transmis après la clôture de l'enquête publique n'est pas de nature à entacher celle-ci d'irrégularité.

5. En deuxième lieu, M. A fait valoir qu'il n'est pas possible de connaître le contenu des pièces du dossier papiers " allégé " auxquelles ont pu avoir accès les habitants de certaines communes, aucun document ne listant les pièces du dossier mis à disposition. Il ressort toutefois des pièces du dossier, d'une part, que l'intégralité du dossier sur support papier a été mis à disposition du public au siège administratif de la communauté de communes Seille et Grand Couronné, situé à Champenoux, ainsi qu'en mairies de Lenoncourt et de Bouxières-aux-Chênes et, d'autre part, qu'un dossier identique sur support papier, mais allégé de tous les plans à l'exception de celui de la commune concernée, a été mis à disposition du public dans chacune des autres communes concernées par l'élaboration du plan local d'urbanisme contesté. Il ressort par ailleurs des pièces du dossier que, dans toutes les communes concernées, un ordinateur assorti d'une clé USB contenant le dossier complet a été mis à disposition du public et que le projet dématérialisé pouvait être consulté sur un site internet dédié pendant toute la durée de l'enquête. Il ne ressort pas des pièces du dossier que ces modalités de consultation n'auraient pas été de nature à assurer une information suffisante du public, alors au demeurant qu'aucune disposition n'impose qu'une copie intégrale du dossier soumis à enquête publique soit mis à disposition sur support papier dans chacune des communes concernées par le projet. Par suite, ce moyen doit être écarté.

6. En troisième lieu, M. A relève que la commission d'enquête a regretté l'absence, sur tous les plans de zonage soumis à l'enquête, du repérage des parcelles par leur numéro et l'indication de la section cadastrale, ainsi que du nom des rues et chemins, rendant difficilement compréhensible les plans pour les administrés. S'il est vrai que la commission d'enquête indique dans son rapport avoir signalé au responsable du plan " l'absence fâcheuse d'indication des noms de rue et chemins ainsi que des numéros de parcelles et des sections cadastrales, qu'il n'a pas été possible d'obtenir avant l'enquête et a imposé pour situer les parcelles le recours au site Géoportail ou lorsque nous étions en mairie aux feuilles cadastrales ", elle précise néanmoins que " ce défaut important à certes gêné et compliqué la consultation du dossier, mais grâce à l'aide des élus et des secrétaires de mairie, qui connaissent tous bien leur commune, le public a pu situer sans erreur les parcelles et l'ensemble des plans qui les intéressaient () ". Dans ces conditions, cette omission, pour regrettable qu'elle soit, n'a pas nui à l'information complète du public ni été de nature à exercer une influence sur la délibération attaquée.

7. En quatrième lieu, et contrairement à ce que soutient M. A, il ressort des pièces du dossier qu'un document relatif aux orientations d'aménagement et de programmation du projet de plan local d'urbanisme intercommunal litigieux exposant les principes d'aménagement communs à l'ensemble des orientations d'aménagement et de programmation de ce projet et précisant la localisation et les caractéristiques de l'orientation de programmation et d'aménagement de la commune d'Haraucourt a été versé au dossier soumis à enquête publique.

8. En dernier lieu, si M. A fait valoir que la commission d'enquête a relevé dans son rapport que " les zones humides ont été l'objet d'interrogations et de défiances par leur incompréhension du public ; la notice réalisée par la collectivité qui sera jointe au dossier approuvé devrait lever les doutes et apporter les explications attendues ", ce seul élément ne permet pas d'établir que l'information du public aurait été insuffisante en ce qui concerne ces zones.

En ce qui concerne les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme après l'enquête publique :

9. Aux termes de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

10. M. A fait valoir que de nombreuses modifications ont été apportées au projet après l'enquête publique, portant sur des reclassements de parcelles, la suppression ou la matérialisation d'emplacements réservés, des modifications des plans de zonage, un classement de l'ensemble d'un cours d'eau et de ses abords en zone naturelle, l'adaptation d'un règlement pour autoriser entre autres les commerces de proximité. Toutefois, la seule circonstance que de nombreuses modifications ont été apportées au projet de plan à l'issue de l'enquête publique ne suffit pas à caractériser une remise en cause de son économie générale, laquelle doit être appréciée à l'aune de l'objet et de la portée de ces modifications. En l'espèce, et en dépit de leur nombre, il n'apparaît pas que les modifications apportées au projet après l'enquête publique pour tenir compte des observations du public et des avis émis par les personnes publiques associées auraient eu pour effet de remettre en cause l'économie générale du projet. Par suite, ce moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le classement en zone A des parcelles appartenant au requérant :

11. En premier lieu, aux termes de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " () Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

12. Le plan d'aménagement et de développement durable (PADD) du plan local d'urbanisme contesté fixe notamment pour objectif, au sein de l'orientation n°1 " renforcer et développer les dynamiques socio-économiques enregistrées sur le Grand Couronné ", de " maintenir et développer l'économique au service de la proximité " en " pérennisant l'activité agricole sur le territoire communautaire par l'identification des exploitations existantes ". L'orientation n°2 du PADD " maintenir l'identité du territoire au travers de la mise en valeur et du cadre de vie et de la protection de l'environnement ", fixe un objectif de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. Le rapport de présentation indique que " l'objectif de pérennisation de l'activité agricole se traduira dans les orientations de développement de l'urbanisation " et précise que les " zones 1AU et 2AU des communes ont été dans leur grande majorité réorientées vers une destination uniquement agricole et naturelle ".

13. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section AI n° 678 appartenant à M. A comporte une maison d'habitation liée à une activité agricole et se situant en outre dans le périmètre de réciprocité d'une autre exploitation agricole. La parcelle cadastrée section AB n° 219 appartenant également à M. A comporte un bâtiment agricole destiné à abriter du matériel et la parcelle cadastrée section AB n° 220 est vierge de toute construction. Si certaines des parcelles appartenant au requérant comportent ainsi des constructions, il ressort toutefois des pièces du dossier qu'elles sont entourées au nord-ouest par un verger classé en zone Nv et qu'elles s'ouvrent au sud sur une vaste zone agricole. Il ressort en outre des pièces du dossier que ces parcelles ont été identifiées dans le diagnostic établi en 2018 par la chambre d'agriculture comme comportant des bâtiments liés à une activité agricole. Ni la circonstance que ces parcelles étaient antérieurement classées en zone UA, ni celle que la chambre d'agriculture n'aurait formulé au cours de l'enquête publique, aucune demande tendant à leur classement en zone A ne permettent de regarder le classement des parcelles litigieuses, compte tenu de leur localisation et du parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme, comme étant entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Par suite, le moyen ne peut qu'être écarté.

14. En dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.

15. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. A doivent être rejetées.

Sur les frais d'instance :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la communauté de communes Seille et Grand Couronné qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la communauté de communes Seille et Grand Couronné.

Délibéré après l'audience du 9 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Coudert, président,

Mme Grandjean, première conseillère,

M. Gottlieb, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mars 2023.

Le rapporteur,

R. C Le président,

B. Coudert

La greffière,

I. Varlet

La République mande et ordonne au préfet de Meurthe-et-Moselle en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.