Tribunal Administratif de Nancy — Décision N° TA54-2102120

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 16 juillet 2021 et le 29 juillet 2022, la société par actions simplifiée (SAS) Novacarb, représentée par Me Chevallier et par Me Le Roy-Gleizes, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 21 janvier 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Seille et Grand Couronné a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) du secteur Grand Couronné en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées nos AE1, AE2 et AE3 en zone N et Aa du plan local d'urbanisme et institue les emplacements réservés nos 8 et 9, ensemble la décision du 17 mai 2021 portant rejet de son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Seille et Grand Couronné une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le classement des parcelles cadastrées nos AE1, AE2 et AE3 en zone N et Aa est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'il méconnaît les partis d'aménagement retenus par les auteurs du plan local d'urbanisme, ainsi que les infrastructures et équipements liés à l'activité saline autorisée et à venir ;

- la délibération litigieuse est entachée d'un vice de procédure dès lors que l'emplacement réservé n° 9 " création d'une liaison piétonne " a été institué après l'enquête publique et ne procède pas de celle-ci ni de l'avis des personnes publiques associées ;

- elle est entachée d'une erreur de droit dès lors que la destination " étangs " retenue pour l'emplacement réservé n° 8 se borne à décrire un état de fait et ne constitue pas une destination au sens du 3° de l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme ;

- elle est entachée d'une seconde erreur de droit dès lors que les documents du plan local d'urbanisme ne précisent ni la localisation ni les caractéristiques de l'emplacement réservé n° 9, en méconnaissance des dispositions du 1° de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme ;

- l'institution des emplacements réservés nos 8 et 9 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense enregistré le 29 mars 2021, la communauté de communes Seille et Grand Couronné, représentée par Me Luisin, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de Mme Guidi, rapporteure publique,

- les observations de Me Chevallier, représentant la société Novacarb,

- et les observations de Me Luisin, représentant la communauté de communes Seille et Grand Couronné.

Considérant ce qui suit :

1. La SAS Novacarb est titulaire d'une concession de mines de sels n° 54MT053 dite de " Lenoncourt " située sur les communes de Lenoncourt, Art-sur-Meurthe, Saulxures-lès-Nancy, et Cerville et valide jusqu'au 12 septembre 2031. Le site de cette concession, destinée à alimenter en sel l'usine de production de carbonate de soude et de bicarbonate de soude dite de " La Madeleine " et située à Laneuveville-devant-Nancy, est composé de deux panneaux d'exploitation ouest et est. Par un arrêté du préfet de Meurthe-et-Moselle en date du 31 octobre 2019, la société Novacarb a été autorisée, d'une part, à poursuivre l'exploitation du gisement salifère au droit du " panneau ouest " (pistes A, B, C, D et E) et, d'autre part, à procéder à l'ouverture de travaux miniers dans le " panneau est " en vue de l'exploitation des pistes F, G, H, I, et J permettant d'alimenter l'usine en sel jusqu'en 2047. La société Novacarb envisage par ailleurs d'exploiter, à compter de 2048, les pistes K et L situées au sud du " panneau est " en vue d'assurer l'alimentation en sel de l'usine pour onze années supplémentaires. Par une délibération du 21 janvier 2021, le conseil communautaire de la communauté de communes Seille et Grand Couronné a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du secteur Grand Couronné. Ce plan classe les parcelles cadastrées nos AE1, AE2 et AE3, situées sur la commune de Lenoncourt et sur lesquelles sont implantées les pistes K et L du " panneau est " de la concession, pour partie en zone N et pour partie en zone Aa. Ce plan institue en outre, dans le périmètre de la concession, deux emplacements réservés nos 8 et 9. Par la requête susvisée, la société Novacarb demande au tribunal d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées nos AE1, AE2 et AE3 en zone N et Aa du plan local d'urbanisme et institue les emplacements réservés nos 8 et 9, ensemble la décision du 17 mai 2021 portant rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le classement des parcelles cadastrées nos AE1, AE2 et AE3 :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ". Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " () Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".

3. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

4. D'une part, le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme intercommunal du secteur Grand Couronné fixe, au sein de l'orientation n° 1 " renforcer et développer l'attractivité et les dynamiques socio-économiques enregistrées sur le Grand Couronné ", un objectif de stratégie globale de valorisation du tourisme vert s'appuyant notamment sur le " patrimoine salin, élément de l'identité du territoire du Grand Couronné ". Le rapport de présentation du plan local d'urbanisme expose que le projet de valorisation du patrimoine salin se traduit par différents aménagements, tels que la Maison du Sel ou la mise en valeur des éléments industriels (chevalements de Lenoncourt et Varangéville) et paysagers (effondrement d'Haraucourt). D'autre part, cette orientation du PADD fixe également un objectif de promotion d'un " modèle économique collaboratif, circulaire et solidaire " destiné à " maintenir et à développer l'économie au service de la proximité ". Enfin, l'orientation n° 2 du PADD " maintenir l'identité du territoire du Grand Couronné au travers de la mise en valeur du paysage et du cadre de vie et la protection de l'environnement " vise à préserver les " éléments constitutifs de la trame verte et bleue du territoire du Grand Couronné par le biais des outils mis à disposition dans le PLUi ", notamment composés " de secteurs de nature ordinaire tels que les prairies alluviales, les massifs forestiers, et les plans d'eau de tailles variées ".

5. Il ressort des pièces du dossier et notamment de la réponse apportée par les auteurs du plan local d'urbanisme litigieux à la demande de la société Novacarb tendant à ce que les parcelles cadastrées nos AE1, AE2 et AE3 soient classées en zone Ns et As du règlement, au sein desquelles sont autorisées les installations, occupations et utilisations du sol ainsi que les bâtiments techniques à condition qu'ils soient liés aux activités d'exploitation saline, que ces derniers ont entendu maintenir le classement de ces parcelles en zone N et Aa du plan local d'urbanisme dans le but de faire " prévaloir les préoccupations de protection environnementale et paysagère notamment à travers la réalisation d'une étude et la définition de protections paysagères autour des villages ".

6. En premier lieu, s'il ressort des pièces du dossier que les parcelles litigieuses sont situées dans le périmètre de la concession de mines de sels dite de " Lenoncourt " et qu'elles sont destinées à accueillir, à compter de 2048, l'exploitation des pistes K et L du " panneau est " de cette concession, il est toutefois constant qu'elles présentaient, à la date d'adoption du plan local d'urbanisme contesté, un caractère naturel ou agricole. Si la société Novacarb soutient que les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas tenu compte de l'implantation, au sud-est de la parcelle cadastrée AE2, de deux piézomètres destinés à assurer la surveillance des eaux souterraines de la concession, il ne ressort pas des pièces du dossier que les dispositions du règlement de la zone A du plan local d'urbanisme, qui autorisent les occupations du sol " liés à des raisons sanitaires et de sécurité publique ", feraient obstacle à l'implantation de ces équipements. Par ailleurs, si la société Novacarb soutient que les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas tenu compte de l'implantation, sur la parcelle cadastrée AE2, d'un forage d'exploration destiné à vérifier l'épaisseur et la profondeur du gisement de sel dans la partie sud du panneau est, dans l'optique d'exploitation des pistes K et L, il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que ces travaux, par leurs caractéristiques, devraient faire l'objet d'une autorisation d'urbanisme particulière et qu'en conséquence le classement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme serait susceptible de faire obstacle à la réalisation de ces travaux.

7. En deuxième lieu, la société Novacarb soutient que les auteurs du plan local d'urbanisme litigieux n'ont pas tenu compte de l'exploitation des pistes K et L de la concession de mines de sels, en majeure partie situées sur les parcelles cadastrées nos AE1, AE2 et AE3. Toutefois, il ressort des pièces du dossier qu'à la date d'approbation du plan local d'urbanisme litigieux, ces pistes ne faisaient l'objet d'aucune exploitation par la société Novacarb ni d'aucune autorisation d'exploiter et que cette exploitation n'est envisagée qu'à compter de 2048, soit à un horizon temporel nettement supérieur à celui retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme pour définir le parti d'aménagement et fixer en conséquence le zonage des parcelles en cause, lesquelles présentaient, ainsi qu'il a été dit, à la date d'approbation du plan, un caractère agricole ou naturel.

8. En troisième lieu, si la société Novacarb fait valoir que le classement litigieux méconnaît l'objectif du PADD tendant à la mise en valeur du patrimoine salin, il ressort tant du PADD que du rapport de présentation que cet objectif tend à la préservation des éléments historiques et paysagers résultant de l'activité salifère du secteur, tels que les chevalements de Lenoncourt et de Varangéville protégés au titre de monuments historiques et les effondrements d'Haraucourt. Par ailleurs, si la société Novacarb soutient que le classement en cause méconnaît l'objectif du PADD visant au " maintien et au développement des activités économiques ", il résulte de ce qui a été dit au point qui précède que ce classement concerne uniquement les pistes K et L de la concession n'ayant vocation à être exploitées qu'à compter de 2048. Eu égard aux caractéristiques actuelles des parcelles en cause et à leurs perspectives d'exploitation, un tel classement, qui est justifié par le parti d'urbanisme tendant à la préservation des éléments constitutifs de la trame verte et bleue du territoire et ne préjuge en rien des options d'urbanisation qui pourront être arrêtées à l'occasion d'une révision ultérieure du plan local d'urbanisme, ne méconnaît pas le parti d'urbanisme retenu par les auteurs de ce plan.

9. Il résulte de ce qui précède que le classement des parcelles cadastrées nos AE1, AE2 et AE3 en zones N et Aa ne procède d'aucune erreur manifeste d'appréciation.

En ce qui concerne l'emplacement réservé n° 9 :

10. Aux termes de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

11. Il ressort du plan local d'urbanisme dans sa version approuvée par la délibération contestée qu'il prévoit l'instauration d'un emplacement réservé n° 9 d'une superficie de 5 611 mètres carrés situé à Lenoncourt et destiné à la création d'une " liaison piétonne " qui ne figurait pas dans la liste des emplacements réservés du plan local d'urbanisme dans sa version arrêtée par la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes Seille et Grand Couronné du 16 octobre 2019 et soumise à l'enquête publique. La communauté de communes fait valoir en défense que cet emplacement réservé existait déjà dans le plan local d'urbanisme de la commune de Lenoncourt approuvé le 7 décembre 2016, qu'au stade de l'arrêt du plan local d'urbanisme, le n° 9 a par erreur été donné à deux emplacements réservés différents, l'un correspondant au chemin piétonnier et l'autre à un espace naturel sensible, et que cette erreur matérielle a été rectifiée à la suite de l'enquête publique. Toutefois, en admettant même qu'un emplacement réservé destiné à la création d'une liaison piétonne existait dans le plan local d'urbanisme de la commune, ce qui n'est pas au demeurant établi par les pièces versées à l'instance, il ressort des pièces du dossier et en particulier des documents du plan local d'urbanisme soumis à enquête publique, d'une part, que l'emplacement réservé n° 9 y figurant comportait comme destination " ENS " pour une superficie de 255 319 mètres carrés et, d'autre part, qu'aucun emplacement réservé d'une superficie de 5 611 mètres carrés destiné à la création d'une " liaison piétonne " ne figurait dans la liste des emplacements réservés. Par ailleurs, et en admettant même qu'il ait eu pour objet de rectifier une erreur matérielle, l'ajout, à l'issue de l'enquête publique, de l'emplacement réservé n° 9 destiné à la création d'une liaison piétonne d'une surface de 5 611 mètres carrés ne résulte pas des réserves du commissaire enquêteur, des observations du public ni des avis émis par les collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. Par suite, cette modification qui ne procède pas de l'enquête publique a privé le public de la garantie de pouvoir s'exprimer sur son contenu au cours de l'enquête publique. Par suite, la société Novacarb est fondée à soutenir que les dispositions de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme ont été méconnues.

En ce qui concerne l'emplacement réservé n° 8 :

12. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / () / 3° Des emplacements réservés aux espaces verts à créer ou à modifier ou aux espaces nécessaires aux continuités écologiques ; / () ". Aux termes de l'article R. 151-43 du même code : " Afin de contribuer à la qualité du cadre de vie, assurer un équilibre entre les espaces construits et les espaces libres et répondre aux enjeux environnementaux, le règlement peut : / () / 3° Fixer, en application du 3° de l'article L. 151-41 les emplacements réservés aux espaces verts ainsi qu'aux espaces nécessaires aux continuités écologiques, en précisant leur destination et les collectivités, services et organismes publics bénéficiaires ; / () ". Ces dispositions ont pour objet de permettre aux auteurs d'un document d'urbanisme de réserver certains emplacements à des voies et ouvrages publics, à des installations d'intérêt général ou à des espaces verts, le propriétaire concerné bénéficiant en contrepartie de cette servitude d'un droit de délaissement lui permettant d'exiger de la collectivité publique au bénéfice de laquelle le terrain a été réservé qu'elle procède à son acquisition, faute de quoi les limitations au droit à construire et la réserve ne sont plus opposables. S'il est généralement recouru à ce dispositif pour fixer la destination future des terrains en cause, aucune disposition ne fait obstacle à ce qu'il soit utilisé pour fixer une destination qui correspond déjà à l'usage actuel du terrain concerné, le propriétaire restant libre de l'utilisation de son terrain sous réserve qu'elle n'ait pas pour effet de rendre ce dernier incompatible avec la destination prévue par la réservation.

13. Il résulte de ces dispositions que l'emplacement réservé n° 8 institué dans le cadre d'un projet de valorisations des abords de l'étang du Tauru situé à Lenoncourt pouvait comporter comme destination " Etangs ", sans méconnaître les dispositions de l'article R. 151-43 du code de l'urbanisme. Par suite, ce moyen doit être écarté.

14. En second lieu, l'appréciation à laquelle se livrent les auteurs d'un plan local d'urbanisme lorsqu'ils décident de créer des emplacements réservés ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ou si elle procède d'un détournement de pouvoir. En outre, l'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Enfin, il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du choix de la localisation d'un emplacement réservé par rapport à d'autres localisations possibles.

15. Il ressort des pièces du dossier que l'instauration de l'emplacement réservé no 8, destiné à la valorisation de l'étang du Tauru et de ses abords, est cohérente avec les objectifs du PADD tendant au développement " des cheminements piétons profitant du cadre remarquable induit par le réseau hydrographique " et à " la préservation des éléments constitutifs de la trame verte et bleue " et en particulier des " plans d'eaux de tailles variées ". Par suite, la société Novacarb n'est pas fondée à soutenir que l'emplacement réservé litigieux ne répondrait pas aux objectifs du PADD.

16. Par ailleurs, ni la circonstance que cet emplacement réservé n'aurait pas été mentionné au cours de la concertation ayant précédé l'arrêt du plan local d'urbanisme, ni celle que sa justification serait apparue au cours de l'enquête publique, ne sont de nature à remettre en cause l'intention de la commune de Lenoncourt de réaliser ce projet de valorisation de l'étang du Tauru de sorte que la création de l'emplacement réservé contesté serait dépourvue de toute utilité.

17. La société Novacarb soutient en outre que l'institution de cet emplacement réservé au cœur de la concession d'exploitation de mines de sels est incompatible avec l'exploitation saline et en particulier que cet emplacement est situé à moins de 100 mètres d'installations et d'infrastructures en cours d'exploitation posant des problèmes de sécurité pour le public. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que les parcelles concernées, bien que situées dans le périmètre de la concession et à proximité de la piste E en cours d'exploitation, feraient elles-mêmes l'objet d'une activité d'extraction du sel ni qu'elles seraient susceptibles de faire l'objet d'une telle activité. En outre, il ressort des écritures mêmes de la société Novacarb que l'exploitation de la piste E est prévue jusqu'en 2025 et il ne ressort pas des pièces du dossier que les mesures de suivi auxquelles sera astreinte la société requérante en vue de gérer les risques miniers résiduels feraient obstacle à la réalisation du projet litigieu.

18. La société requérante fait également valoir que l'étang du Tauru est au cœur de sa stratégie de compensation environnementale, destinée à compenser la disparition des espaces naturels liés à l'exploitation de la concession, et que ce site comporte plusieurs espèces d'oiseaux nicheuses, dont certaines sont considérées comme patrimoniales. Toutefois, l'institution de l'emplacement réservé litigieux n'a pas pour effet, par elle-même, d'interdire à la société requérante de poursuivre la mise en œuvre des mesures de compensation dans cette zone. La société Novacarb se prévaut également d'une note sur la sensibilité de l'étang du Tauru réalisée par l'association en charge des mesures de gestion et de suivi écologique de la zone. Toutefois, si cette note indique que l'augmentation de la fréquentation humaine sur l'étang et ses abords aura " de toute évidence une incidence négative sur la richesse écologique du site ", elle précise qu'en " l'absence d'informations sur le projet d'ouverture au public de l'étang Tauru, notamment sur les aménagements prévus, le niveau de fréquentation projeté, les activités proposées ou attendues, il apparaît difficile de se prononcer précisément sur les impacts de ce projet sur la faune et la flore ".

19. Ainsi, et eu égard à l'objet d'un emplacement réservé, qui ne définit ni la consistance ni les modalités d'exécution d'éventuels travaux d'aménagement, la réalisation du projet de valorisation de l'étang du Tauru n'apparaît pas nécessairement incompatible avec l'exploitation saline de la concession, ni avec la stratégie de compensation mise en œuvre par la société Novacarb sur ce secteur.

20. Il résulte de ce qui précède que l'institution de l'emplacement réservé no 8 n'est entaché d'aucune erreur manifeste d'appréciation.

21. Il résulte de tout ce qui précède que la société Novacarb est seulement fondée à demander l'annulation de la délibération du 21 janvier 2021 en tant qu'elle institue l'emplacement réservé n° 9 sur le territoire de la commune de Lenoncourt, ensemble, dans cette même mesure, la décision du 17 mai 2021 portant rejet de son recours gracieux.

Sur l'application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme :

22. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme.

Sur les frais liés au litige :

23. Compte tenu de l'annulation partielle prononcée, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la société Novacarb au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La délibération du 21 janvier 2021 de la communauté de communes Seille et Grand Couronné approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal du secteur Grand Couronné est annulée en tant qu'elle institue l'emplacement réservé n° 9 sur le territoire de la commune de Lenoncourt, ensemble la décision du 17 mai 2021 en tant qu'elle rejette, dans cette mesure, le recours gracieux de la société Novacarb.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Novacarb et à la communauté de communes Seille et Grand Couronné.

Délibéré après l'audience du 9 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Coudert, président,

Mme Grandjean, première conseillère,

M. Gottlieb, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mars 2023.

Le rapporteur,

R. A Le président,

B. Coudert

La greffière,

I. Varlet

La République mande et ordonne au préfet de Meurthe-et-Moselle en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.