Tribunal Administratif de Nancy — Décision N° TA54-2102923

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 9 octobre 2021, Mme A Henry, représentée par Me Guyon, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 16 septembre 2021 par laquelle le président du conseil départemental des Vosges l'a suspendue de ses fonctions sans traitement à compter du 17 septembre 2021 ;

2°) d'enjoindre sans délai au département des Vosges, à titre principal, de procéder à sa réintégration, en lui versant sa rémunération y compris de manière rétroactive dans tous ses éléments et accessoires, subsidiairement, de réexaminer sa situation et de procéder au versement de sa rémunération y compris de manière rétroactive, dans tous ses éléments et accessoires, sous une astreinte de 400 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge du département des Vosges une somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est recevable ;

- la décision attaquée est entachée d'un vice d'incompétence ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle méconnaît la procédure disciplinaire instituée par l'article 82 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ainsi que le principe des droits de la défense et les dispositions combinées des articles L. 122-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- elle constitue une sanction disciplinaire déguisée ;

- elle méconnaît l'article 81 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ;

- elle constitue une mesure de police administrative illégale ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article 30 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- elle est entachée d'une erreur de fait ;

- elle porte atteinte au principe de continuité du service public hospitalier ainsi qu'au principe d'égalité et constitue une discrimination ;

- elle méconnaît les articles 2, 5 et 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- elle méconnaît le droit à la santé, le droit au respect de l'intégrité physique, le droit au respect du corps humain, le principe de précaution, le droit au respect du secret médical, la liberté d'entreprendre et la liberté du commerce et de l'industrie.

Par un mémoire en défense enregistré le 6 avril 2022, le département des Vosges conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par Mme Henry ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;

- le règlement n° 2021/953 du 14 juin 2021 ;

- le code civil ;

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la santé publique ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- la loi n° 86-33 du 16 janvier 1986 ;

- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ;

- le décret n°2021-699 du 1er juin 2021 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Grandjean, rapporteure,

- les conclusions de M. Gottlieb, rapporteur public,

- et les observations de Me Risacher, substituant Me Guyon, représentant Mme Henry.

Considérant ce qui suit :

1. Mme Henry, assistante socio-éducative territoriale titulaire, exerce au sein du département des Vosges les fonctions de gestionnaire de cas complexes au sein du service Stratégie et parcours - MAIA Ouest relevant de la maison départementale de l'autonomie. Par une décision du 16 septembre 2021, le président du conseil départemental l'a suspendue de ses fonctions sans traitement à compter du 17 septembre 2021 jusqu'à la présentation d'un justificatif de vaccination, de contre-indication à la vaccination ou de rétablissement. Par la requête susvisée, Mme Henry demande au tribunal d'annuler cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : " I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / () k) Les établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés aux 2°, 3°, 5°, 6°, 7°, 9° et 12° du I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, () ; / 2° Les professionnels de santé mentionnés à la quatrième partie du code de la santé publique, lorsqu'ils ne relèvent pas du 1° du présent I ; / () ". Aux termes de l'article 13 de la même loi : " " I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : / 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. () ". Aux termes de l'article 14 de la même loi : " I. () / B. - À compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. / () III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. À défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l'agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit. / () ".

En ce qui concerne les moyens tirés de l'inconstitutionnalité de la loi du 5 août 2021 :

3. Il est soutenu que la décision attaquée porterait, en raison de la base légale sur laquelle elle se fonde, une atteinte au droit à la santé énoncé à l'article 11 du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, et aux principes à valeur constitutionnelle de continuité du service public, d'égalité, de respect de l'intégrité physique et du corps humain, de la liberté d'entreprendre, de précaution garanti par l'article 5 de la charte de l'environnement. Toutefois, en dehors des cas et conditions prévus par le chapitre II bis du titre II de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, relatif à la question prioritaire de constitutionnalité, il n'appartient pas au juge de l'excès de pouvoir de se prononcer sur de tels moyens relatifs à la constitutionnalité de dispositions législatives. Par suite, les moyens tirés de l'inconstitutionnalité de la loi du 5 août 2021 doivent être écartés.

En ce qui concerne l'inconventionnalité de la loi du 5 août 2021 :

4. La requérante soutient que la décision contestée méconnaîtrait les articles 2, 5 et 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales en ce qu'elle porterait atteinte au droit à la vie, à la liberté, au respect de la vie privée et familiale, ensuite, qu'elle constituerait une discrimination au sens de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et de l'article 1er du protocole n° 12 à ladite convention et de l'article 36 du règlement n° 2021/953 du 14 juin 2021 du Parlement et du Conseil et, enfin, qu'elle serait contraire à la liberté d'entreprendre prévue à l'article 16 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Il ressort de ses écritures qu'elle entend en fait remettre ainsi en cause le respect, par la loi du 5 août 2021, des stipulations et dispositions précitées.

5. En premier lieu, aux termes de l'article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Le droit de toute personne à la vie est protégé par la loi. La mort ne peut être infligée à quiconque intentionnellement, sauf en exécution d'une sentence capitale prononcée par un tribunal au cas où le délit est puni de cette peine par la loi ".

6. D'une part, les vaccins contre la covid-19 administrés en France ont fait l'objet d'une autorisation conditionnelle de mise sur le marché de l'Agence européenne du médicament qui procède à un contrôle strict des vaccins afin de garantir que ces derniers répondent aux normes européennes en matière de sécurité, d'efficacité et de qualité et soient fabriqués et contrôlés dans des installations agréées et certifiées. Contrairement à ce qui est soutenu, les vaccins ne sauraient dès lors être regardés comme en phase expérimentale. D'autre part, si la requérante fait valoir que la limitation des possibilités de contre-indications individuelles porterait une atteinte potentielle à ce droit, compte tenu des risques révélés par les données de pharmacovigilance, de tels éléments ne sont pas de nature à caractériser un danger de cette nature. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance des stipulations de l'article 2 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté.

7. En deuxième lieu, ne saurait être utilement invoquée la méconnaissance de l'article 5 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui consacre le droit à la liberté et à la sureté et n'est pas applicable au présent litige. Par suite, le moyen doit être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / 2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui ".

9. Le droit à l'intégrité physique fait partie du droit au respect de la vie privée au sens de ces stipulations, telles que la Cour européenne des droits de l'homme les interprète. Une vaccination obligatoire constitue une ingérence dans ce droit, qui peut être admise si elle remplit les conditions du paragraphe 2 de l'article 8 et, notamment, si elle est justifiée par des considérations de santé publique et proportionnée à l'objectif poursuivi. Il doit ainsi exister un rapport suffisamment favorable entre, d'une part, la contrainte et le risque présentés par la vaccination pour chaque personne vaccinée et, d'autre part, le bénéfice qui en est attendu tant pour cet individu que pour la collectivité dans son entier, y compris ceux de ses membres qui ne peuvent être vaccinés en raison d'une contre-indication médicale, compte tenu à la fois de la gravité de la maladie, de son caractère plus ou moins contagieux, de l'efficacité du vaccin et des risques ou effets indésirables qu'il peut présenter.

10. D'une part, l'article 12 de la loi du 5 août 2021 a défini le champ de l'obligation de vaccination contre la covid-19 en retenant, notamment, un critère géographique pour y inclure les personnes exerçant leur activité dans un certain nombre d'établissements, principalement les établissements de santé et des établissements sociaux et médico-sociaux, ainsi qu'un critère professionnel pour y inclure les professionnels de santé afin, à la fois, de protéger les personnes accueillies par ces établissements qui présentent une vulnérabilité particulière au virus de la covid-19 et d'éviter la propagation du virus par les professionnels de santé dans l'exercice de leur activité qui, par nature, peut les conduire à soigner des personnes vulnérables ou ayant de telles personnes dans leur entourage. Il s'ensuit que, eu égard à l'objectif de santé publique poursuivi et alors même qu'aucune dérogation personnelle à l'obligation de vaccination n'est prévue en dehors des cas de contre-indication, l'obligation vaccinale pesant sur le personnel exerçant dans ces secteurs, qui ne saurait être regardée comme incohérente et disproportionnée au regard de l'objectif de santé publique poursuivi, ne méconnaît pas le droit à l'intégrité physique garanti par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

11. D'autre part, l'article 13 de la même loi prévoit que l'obligation de vaccination ne s'applique pas aux personnes qui présentent un certificat médical de contre-indication ainsi que, pendant la durée de sa validité, aux personnes disposant d'un certificat de rétablissement. Le champ de cette obligation apparaît ainsi cohérent et proportionné au regard de l'objectif de santé publique poursuivi alors même que l'obligation ne concerne pas l'ensemble de la population mais seulement les professionnels qui se trouvent dans une situation qui les expose particulièrement au virus et au risque de le transmettre aux personnes les plus vulnérables à ce virus.

12. Enfin, à la lecture du III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, la période de suspension, à laquelle il est loisible à l'agent de mettre fin, n'est pas indéfinie et le préjudice financier en résultant n'est pas, à lui seul, suffisamment grave pour caractériser une méconnaissance de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

13. Ainsi, contrairement à ce qui est soutenu dans la requête, l'obligation vaccinale imposée par la loi n'a pas porté d'atteinte disproportionnée au droit de la requérante à mener une vie privée et familiale garanti par l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, pas plus, en tout état de cause, que la décision attaquée.

14. En quatrième lieu, le principe de non-discrimination édicté par l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne concerne que la jouissance des droits et libertés reconnus par la convention et ses protocoles additionnels. Dès lors, il appartient au requérant qui se prévaut de la violation de ce principe d'invoquer devant le juge administratif le droit ou la liberté dont la jouissance est affectée par la discrimination alléguée. Si la requérante soutient que la vaccination obligatoire viole ainsi le principe d'égalité de traitement garanti par les stipulations de l'article 1er du protocole n° 12 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, elle ne peut utilement s'en prévaloir, ledit protocole n'ayant été ni signé ni ratifié par la France. Mme Henry ne peut non plus soutenir, en se bornant à faire valoir qu'une discrimination est instituée entre les personnels vaccinés et non vaccinés, que les dispositions de la loi du 5 août 2021 créent une discrimination prohibée par le considérant 36 du règlement du Parlement européen et du Conseil n° 2021/953 du 14 juin 2021 relatif à un cadre pour la délivrance, la vérification et l'acceptation de certificats covid-19 interopérables de vaccination, de test et de rétablissement afin de faciliter la libre circulation pendant la pandémie de covid-19.

15. En dernier lieu, si Mme Henry soutient que l'obligation vaccinale porte une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre, garantie par l'article 16 de la charte des droits fondamentaux de l'Union Européenne, il résulte de ce qui a été dit au point 10 que le législateur a opéré une conciliation équilibrée entre, d'une part, le droit pour chacun d'obtenir un emploi et les libertés d'entreprendre et du commerce et de l'industrie, et, d'autre part, l'objectif de valeur constitutionnelle de protection de la santé. Par suite, le moyen doit, en tout état de cause, être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la contrariété de la loi du 5 août 2021 à d'autres normes de même nature :

16. Si Mme Henry invoque la contrariété de la décision en litige aux articles 16-1 et 16-3 du code civil, à l'article L. 110-1 du code de l'environnement et à l'article L. 1111-4 du code de la santé publique, il ressort de ses écritures qu'elle conteste, en réalité, l'obligation vaccinale dans son principe, prévue par les dispositions de la loi du 5 août 2021. Ainsi, Mme Henry ne peut invoquer la contrariété de cette loi aux articles précités qui n'ont pas un rang supérieur dans la hiérarchie des normes, dès lors qu'il n'appartient pas au juge administratif de contrôler la cohérence des dispositions législatives entre elles ni de se prononcer sur l'opportunité de leur contenu.

En ce qui concerne les autres moyens de la requête :

17. En premier lieu, la décision attaquée est signée par M. C B, directeur des ressources humaines du département des Vosges, auquel le président du conseil départemental des Vosges établit avoir, par un arrêté du 1er juillet 2021, délégué sa signature pour signer les décisions affectant la situation statutaire des agents de la collectivité. En outre, il résulte des dispositions mêmes du III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 citées au point 2 du présent jugement que l'autorité administrative était compétente pour prononcer également l'interruption du versement de la rémunération d'un agent faisant l'objet d'une mesure de suspension. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision attaquée doit être écarté.

18. En deuxième lieu, Mme Henry soutient que la décision du 16 septembre 2021 par laquelle le président du conseil départemental des Vosges l'a suspendue de ses fonctions sans traitement, jusqu'à la production d'un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination, constituerait une sanction disciplinaire et serait irrégulière dès lors qu'elle n'a pas bénéficié des garanties de la procédure disciplinaire ni de la procédure contradictoire en méconnaissance du principe constitutionnel des droits de la défense et des articles L. 122-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle invoque également la méconnaissance des articles 81 et 82 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière.

19. Lorsque l'autorité investie du pouvoir de nomination prononce la suspension d'un agent public en application de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, la décision litigieuse doit s'analyser comme une mesure prise dans l'intérêt du service et de la politique sanitaire, destinée à lutter contre la propagation de l'épidémie de la covid-19 dans un objectif de maîtrise de la situation sanitaire, et n'a pas vocation à sanctionner un éventuel manquement ou agissement fautif commis par cet agent mais se borne à constater que l'agent ne remplit plus les conditions légales pour exercer son activité.

20. D'une part, la requérante étant fonctionnaire territoriale au sein du département des Vosges, la loi du 9 janvier 1986 ne lui est pas applicable. En tout état de cause, eu égard à ce qui vient d'être dit au point précédent, elle ne peut pas non plus utilement soutenir que la décision doit être regardée comme une sanction disciplinaire déguisée méconnaissant les dispositions de l'article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

21. D'autre part, la décision de suspension attaquée n'a pas non plus le caractère d'une sanction administrative qui eût imposé qu'elle soit motivée en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration et nécessité le respect des garanties procédurales attachées à la procédure disciplinaire ou aux droits de la défense et n'a pas davantage la nature d'une mesure prise en considération de la personne qui eût justifié le respect d'une procédure contradictoire préalable. Les moyens tirés du défaut de motivation et de la privation de telles garanties procédurales sont, par suite, sans incidence sur la légalité de la décision contestée et doivent être écartés.

22. En troisième lieu, en prononçant la mesure contestée sur le fondement de la loi du 5 août 2021, le président du conseil départemental des Vosges n'a pas fait application de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de cet article doit, par suite, être écarté comme inopérant.

23. En quatrième lieu, il ressort des dispositions de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 qu'il appartient à l'agent public, soumis à l'obligation vaccinale, de présenter à son employeur les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. Contrairement à ce qui est soutenu dans la requête, il n'incombait donc pas à l'administration de procéder à la réalisation de formalités, telle que la production d'un rapport, avant de prendre sa décision de suspension de fonctions. Dans ces conditions, l'absence de production par l'intéressée des justificatifs requis suffisait à l'administration pour constater l'impossibilité d'exercer dans laquelle se plaçait ainsi l'agent et prononcer légalement à son encontre une mesure de suspension.

24. En cinquième lieu, si Mme Henry soutient que l'intervention de la décision en litige révèle nécessairement un échange d'informations protégées par le secret médical, les dispositions de l'article 13 de la loi du 5 août 2021 attribuent aux employeurs le pouvoir de contrôler le respect de l'obligation vaccinale prévue au I de l'article 12 de cette même loi par les personnes placées sous leur responsabilité. Ainsi, le département des Vosges, employeur de la requérante, pouvait contrôler le respect par celle-ci de son obligation vaccinale, sans méconnaître le secret médical. Le moyen doit, par suite, être écarté.

25. En dernier lieu, dès lors qu'en suspendant Mme Henry, le président du conseil départemental des Vosges s'est borné à tirer, après avoir apprécié les conditions de la satisfaction, par l'intéressée, des obligations légales prévues par la loi du 5 août 2021 , les conséquences de ces dispositions législatives, le moyen tiré de ce que la mesure contestée, en admettant qu'elle constitue une mesure de police administrative, ne serait ni nécessaire ni proportionnée ne peut, en tout état de cause, qu'être écarté.

26. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de Mme Henry tendant à l'annulation de la décision du 16 septembre 2021 doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

27. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation, n'appelle aucune mesure d'exécution. Il s'ensuit que les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte ne peuvent qu'être également rejetées.

Sur les frais de l'instance :

28. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département des Vosges, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie tenue aux dépens ou la partie perdante, la somme demandée par Mme Henry au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er :La requête de Mme Henry est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme A Henry et au département des Vosges.

Délibéré après l'audience du 23 janvier 2024, à laquelle siégeaient :

M. Coudert, président,

Mme Milin-Rance, première conseillère,

Mme Grandjean, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 février 2024.

La rapporteure,

G. Grandjean Le président,

B. Coudert

La greffière,

I. Varlet

La République mande et ordonne à la préfète des Vosges en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.