Tribunal Administratif de Nancy — Décision N° TA54-2102963

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête enregistrée le 17 décembre 2020 sous le n° 2003260 et un mémoire enregistré le 25 juin 2024, l'association " Réduisons le CO² ", représentée par Me Laveissière, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 28 juillet 2020 par laquelle le ministre de la transition écologique lui a infligé une pénalité de 9 823 620 euros, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux du 21 septembre 2020 ;

2°) de la décharger de l'obligation de payer la somme de 9 823 620 euros ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision du 28 juillet 2020 a été prise par une autorité incompétente ;

- la décision est entachée d'une erreur de fait et d'une erreur de droit, en méconnaissance de l'article L. 221-4 du code de l'énergie, le montant de la pénalité étant calculé de façon erronée sur un montant de certificats d'économies d'énergie qui ne tient pas compte des six décisions implicites d'acceptation prises sur les demandes en date des 20 novembre, 17 et 21 décembre 2014, 5 février, 28 mars et 5 juin 2015 ;

- la décision a été prise en méconnaissance de la chose jugée par l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy du 1er octobre 2020, l'arrêt du Conseil d'Etat en date du 12 décembre 2022 et l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy en date du 6 juin 2024.

Par un courrier en date du 2 juin 2022, la ministre de la transition écologique a été mise en demeure de produire une défense, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative.

Par des ordonnances en date des 6 juin et 5 juillet 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 22 juillet 2024.

Connaissance prise des pièces produites par le ministre en charge de l'énergie le 5 septembre 2024 en application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative.

II. Par une requête enregistrée le 12 octobre 2021 sous le n° 2102963 et un mémoire enregistré le 25 juin 2024, l'association " Réduisons le CO² ", représentée par Me Laveissière, demande au tribunal :

1°) d'annuler le titre de perception du 8 décembre 2020 mettant à sa charge le paiement d'une somme de 9 823 620 euros, ensemble la décision implicite de rejet de son recours préalable du 8 février 2021 ;

2°) de la décharger de l'obligation de payer la somme de 9 823 620 euros ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le titre de perception est irrégulier du fait de l'absence de signature de son auteur en méconnaissance de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- il est insuffisamment motivé ;

- la créance est prescrite ;

- la créance n'est pas fondée, la décision du 28 juillet 2020 étant entachée d'une erreur de fait et d'une erreur de droit, en méconnaissance de l'article L. 221-4 du code de l'énergie, le montant de la pénalité étant calculé de façon erronée sur un montant de certificats d'économies d'énergie qui ne tient pas compte des six décisions implicites d'acceptation prises sur les demandes en date des 20 novembre, 17 et 21 décembre 2014, 5 février, 28 mars et 5 juin 2015 ; le montant de la pénalité méconnait la chose jugée par l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy du 1er octobre 2020, l'arrêt du Conseil d'Etat en date du 12 décembre 2022 et l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy en date du 6 juin 2024 ;

- le titre de perception est illégal du fait de l'illégalité de la décision du 28 juillet 2020 entachée d'une incompétence de son auteur.

Par un mémoire enregistré le 27 octobre 2021, le directeur départemental des finances publiques de l'Essonne présente des conclusions en défense tendant à être mis hors de cause.

Par un courrier en date du 19 septembre 2022, la ministre de la transition écologique a été mise en demeure de produire une défense, en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative.

Par des ordonnances en date des 6 juin et 5 juillet 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 22 juillet 2024.

Connaissance prise des pièces produites par le ministre en charge de l'énergie le 5 septembre 2024 en application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'énergie ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 ;

- la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- le décret n° 2010-1663 du 29 décembre 2010 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Milin-Rance, rapporteure,

- les conclusions de M. Gottlieb, rapporteur public,

- et les observations de Me Roncin, substituant Me Laveissière, représentant l'association " Réduisons le CO² ".

Considérant ce qui suit :

1. L'association " Réduisons le CO² " regroupe des fournisseurs d'énergie assujettis à l'obligation d'économies d'énergie prévue par l'article L. 221-1 du code de l'énergie. Par un arrêté du 3 juillet 2015, le ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie a fixé à cette association une économie d'énergie de 759 824 469 kWh cumac, pour la période du 1er janvier 2011 au 31 décembre 2014. Un plan d'action d'économies d'énergie (PAEE) a été agréé le 18 juin 2014. L'association a déposé auprès du pôle national des certificats d'économie d'énergie une première série de quatre demandes de certificats d'économie d'énergie (CEE) référencées 0748OB/16163, 0748OB/16508, 0748OB/1705 et 0748OB/17267, puis une seconde série de neuf demandes de CEE référencées 0748OB/17635, 0748OB/17822, 0748OB/18158, 0748OB/18570, 0748OB/18815, 0748OB/19101, 0748OB/19374, 0748OB/19761 et 0748OB/20317. Les quatre demandes de la première série ont fait l'objet d'une décision de rejet en date du 6 avril 2016 au motif qu'elles n'étaient pas recevables à défaut d'être accompagnées de l'ensemble des pièces justificatives requises par arrêté du ministre en charge de l'énergie en date du 29 décembre 2010. Les neuf demandes de la seconde série ont fait l'objet d'une décision expresse de rejet le 17 janvier 2018.

2. L'association ayant introduit une requête aux fins d'annulation des décisions du ministre en charge de l'énergie sur les deux séries de demandes de certificats d'énergie, ses conclusions ont été rejetées par un jugement n° 1602898 du 19 juin 2018 du tribunal administratif de Nancy. Par un arrêt n° 18NC02283 du 1er octobre 2020, la cour administrative d'appel de Nancy a annulé ce jugement en tant qu'il a rejeté comme irrecevables les demandes tendant à l'annulation des décisions portant sur la première série de demandes de certificats d'économie d'énergie, puis a rejeté ces mêmes demandes, ainsi que le surplus des conclusions d'appel présentées contre les décisions portant sur les neuf demandes de la seconde série. Par une décision du 12 décembre 2022, le Conseil d'Etat a annulé l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy en tant qu'il a statué, d'une part, sur les décisions du ministre en charge de l'énergie portant sur six des neuf demandes de certificats d'économies d'énergie de la seconde série, déposées postérieurement au 12 novembre 2014 et, d'autre part, sur la décision du 17 janvier 2018 en tant qu'elle rejette ces six demandes, et a renvoyé l'affaire dans cette mesure à la cour. Par un arrêt du 6 juin 2024, la cour administrative d'appel a annulé les décisions du ministre en charge de l'énergie portant sur les six demandes de certificats d'économies d'énergie déposées postérieurement au 12 novembre 2014 et a enjoint au ministre de délivrer les six certificats d'économie d'énergie sollicités.

3. Par un courrier en date du 7 septembre 2015, le ministre en charge de l'énergie a mis en demeure l'association " Réduisons le CO² " de respecter ses obligations d'économie d'énergie. Par un courrier en date du 12 juillet 2016, l'association a été informée de ce que, compte tenu de manquements à l'article L. 221-2 du code de l'énergie constatés, le ministre en charge de l'énergie envisageait de prononcer une pénalité d'un montant de 130 198 160 euros sur le fondement de l'article 8 du décret du 29 décembre 2010 alors en vigueur. A la suite d'une rencontre entre les services administratifs et les représentants de l'association, le ministre a informé l'association " Réduisons le CO² ", par courrier du 23 août 2019, qu'il envisageait de ramener le montant de la pénalité à 9 823 620 euros pour tenir compte de l'évolution de la réglementation. Par une décision en date du 28 juillet 2020, le ministre en charge de l'énergie a prononcé à l'encontre de l'association " Réduisons le CO² " une pénalité de 9 823 620 euros sur le fondement des articles L. 221-4 et R. 222-2 du code de l'énergie. L'association a présenté un recours gracieux le 21 septembre 2020 qui a fait l'objet d'une décision implicite de rejet. Par une première requête enregistrée sous le n° 2003260, elle demande l'annulation de la décision du 28 juillet 2020 et du rejet implicite de son recours gracieux. Par un titre de perception en date du 8 décembre 2020, l'association a été assujettie au paiement de la somme de 9 823 620 euros. Ses recours présentés le 8 février 2021 auprès du comptable public et du ministre de la transition écologique ont fait l'objet de décisions implicites de rejet. Par une seconde requête enregistrée sous le n° 2102963, elle demande l'annulation du titre de perception et de la décision implicite de rejet du ministre, ainsi que la décharge de l'obligation de payer la somme de 9 823 620 euros. Les requêtes n° 2003260 et n° 2102963 portant sur des questions connexes, il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la décision du 28 juillet 2020 :

4. En premier lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : / 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale ()/ Cette délégation s'exerce sous l'autorité du ou des ministres et secrétaires d'Etat dont relèvent les agents, ainsi que, le cas échéant, de leur supérieur hiérarchique immédiat. / Le changement de ministre ou de secrétaire d'Etat ne met pas fin à cette délégation () ".

5. La décision contestée a été signée, au nom de la ministre de la transition écologique, par M. B A, nommé directeur général de l'énergie et du climat par arrêté du président de la République en date du 19 décembre 2012, publié au Journal officiel de la République française le 21 décembre suivant. Par suite, l'association requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision du 28 juillet 2020 serait entachée d'incompétence.

6. En deuxième lieu, en l'absence d'identité de cause et d'objet, l'association requérante ne peut en tout état de cause pas utilement se prévaloir de l'autorité de la chose jugée par l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy du 1er octobre 2020, l'arrêt du Conseil d'Etat en date du 12 décembre 2022 et l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nancy en date du 6 juin 2024.

7. En revanche, aux termes de l'article L. 221-4 du code de l'énergie : " Les personnes qui ne respectent pas les prescriptions de la mise en demeure dans le délai imparti sont tenues de se libérer par un versement au Trésor public. Ce versement est calculé sur la base d'une pénalité maximale de 0,02 euro par kilowattheure. Les titres de recettes sont émis par l'autorité administrative et sont recouvrés comme en matière de créances étrangères à l'impôt et au domaine. Une pénalité de 10 % du montant dû est infligée pour chaque semestre de retard ". Aux termes de l'article 1er du décret du 29 décembre 2010 relatif aux obligations d'économie d'énergie dans le cadre du dispositif des certificats d'économie d'énergie alors en vigueur : " Les dispositions du présent décret définissent les modalités de fixation des obligations d'économies d'énergie mentionnées au VI de l'article 14 de la loi du 13 juillet 2005 susvisée pour la période comprise entre le 1er janvier 2011 et le 31 décembre 2014 ". Aux termes de l'article 8 de ce décret : " () Si le montant des certificats d'économies d'énergie enregistrés sur le compte est insuffisant pour satisfaire aux obligations d'économies d'énergie notifiées à son titulaire, le ministre chargé de l'énergie met celui-ci en demeure de satisfaire à son obligation dans un délai de deux mois, en acquérant des certificats d'économies d'énergie dans les conditions prévues à l'article 14 de la loi du 13 juillet 2005 susvisée. Le ministre chargé de l'énergie fixe le montant du versement libératoire qu'il devra acquitter auprès du Trésor public si ces prescriptions ne sont pas remplies. Ce montant est proportionnel à la part de l'obligation non couverte par des certificats d'économies d'énergie, calculé sur la base de la pénalité fixée au IV de l'article 14 de la loi du 13 juillet 2005 susvisée. Le recouvrement est effectué au profit du Trésor public comme en matière de créances de l'Etat étrangères à l'impôt et aux domaines ". Enfin, l'article R. 222-2 du code de l'énergie, dans sa rédaction issue du décret n° 2017-690 du 2 mai 2017 applicable le 20 juillet 2020, dispose que : " La pénalité prévue à l'article L. 221-4 est fixée à 0,015 € par kilowattheure d'énergie finale cumulée actualisée (kWh cumac) pour les obligations définies aux articles R. 221-4 et R. 221-4-1 ".

8. Pour calculer le montant du prélèvement libératoire dû par l'association " Réduisons le CO² " en application des dispositions précitées, le ministre en charge de l'énergie a retenu un montant de certificats d'économies d'énergie " hors précarité énergétique " de 104 916 426 kWh cumac délivrés au titre de la deuxième période du dispositif, après avoir refusé 14 dossiers présentés au titre de la période comprise entre le 1er janvier 2011 et le 31 décembre 2014. Toutefois, ainsi qu'il a été exposé au point 2 du présent jugement, par un arrêt du 6 juin 2024, la cour administrative d'appel de Nancy a annulé les décisions de rejet opposées aux demandes correspondant aux nos 0748OB/18570, 0748OB/18815, 0748OB/19101, 0748OB/19374, 0748OB/19761 et 0748OB/20317, déposées respectivement les 20 novembre 2014, 17 décembre 2014, 21 décembre 2014, 5 février 2015, 26 mars 2015 et 5 juin 2015, qui ont fait l'objet de décisions tacites d'acceptation deux mois après réception des demandes. Il en résulte que l'association requérante est fondée à soutenir qu'en ne comptabilisant pas ces six dossiers ayant été acceptés, le ministre en charge de l'énergie s'est fondé sur un nombre erroné de certificats d'économies d'énergie pour calculer le montant du prélèvement libératoire mis à sa charge.

9. Par suite, l'association " Réduisons le CO² " est fondée à demander l'annulation de la décision du 28 juillet 2020 en tant qu'elle met à sa charge un montant erroné de prélèvement libératoire, et, dans cette même mesure, de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

En ce qui concerne le titre de perception du 8 décembre 2020 :

10. En premier lieu, aux termes de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci () ". Le V de l'article 55 de la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 prévoit que pour l'application de ces dispositions " aux titres de perception délivrés par l'Etat en application de l'article L. 252 A du livre des procédures fiscales, afférents aux créances de l'Etat ou à celles qu'il est chargé de recouvrer pour le compte de tiers, la signature figure sur un état revêtu de la formule exécutoire, produit en cas de contestation ".

11. Il résulte de ces dispositions, d'une part, que le titre de perception individuel délivré par l'Etat doit mentionner les nom, prénom et qualité de l'auteur de cette décision, et d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier, en cas de contestation, que l'état revêtu de la formule exécutoire comporte la signature de cet auteur. Ces dispositions n'imposent pas de faire figurer sur cet état les nom, prénom et qualité du signataire. Les nom, prénom et qualité de la personne ayant signé l'état revêtu de la formule exécutoire doivent, en revanche, être mentionnés sur le titre de perception, de même que sur l'ampliation adressée au redevable.

12. En l'espèce, si le titre de perception contesté ne comprend que les nom, prénom et qualité de son auteur, sans la signature de celui-ci, l'administration produit en défense l'état récapitulatif 33299 en date du 8 décembre 2020 sur lequel est apposée la signature de l'ordonnateur. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration doit être écarté.

13. En deuxième lieu, le titre de perception contesté fait référence à la décision du 28 juillet 2020 par laquelle la ministre de la transition écologique a mis à la charge de l'association requérante le versement libératoire prévu à l'article L. 221-4 du code de l'énergie. Cette décision, qui avait été précédemment notifiée à l'association requérante, comporte une indication suffisante des bases de liquidation de la créance en litige. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation du titre de perception doit être écarté.

14. En troisième lieu, le prélèvement libératoire mis à la charge de l'association requérante sur le fondement de l'article L. 221-4 du code de l'énergie ne constituant pas une sanction prévue à l'article L. 222-2 du même code, l'association requérante ne peut utilement invoquer la prescription prévue par les dispositions de l'article L. 222-5 du code de l'énergie.

15. En revanche, il résulte de ce qui a été précédemment exposé que l'association " Réduisons le CO² " est fondée à soutenir que le montant du prélèvement libératoire mis à sa charge par titre exécutoire du 8 décembre 2020, est erroné en tant qu'il ne prend pas en compte le montant des six demandes de certificats d'économies d'énergie ayant donné lieu à des accords tacites pour la période du 1er janvier 2011 au 31 décembre 2014.

16. Il résulte de l'instruction, et en particulier des pièces produites par le ministre en charge de l'énergie et communiquées à l'association requérante le 5 septembre 2024 que, par décision du 15 juillet 2024 du chef du pôle national des certificats d'économies d'énergie, prises en exécution de l'arrêt de la cour administrative d'appel du 6 juin 2024, les dossiers nos 0748OB/18570, 0748OB/18815, 0748OB/19101, 0748OB/19374, 0748OB/19761 et 0748OB/20317 ont donné lieu à la délivrance de certificats d'énergie pour des volumes respectifs de 32 746 729 kWh Cumac, 21 312 655 kWh Cumac, 54 350 076 kWh Cumac, 53 660 473 kWh Cumac, 50 310 395 kWh Cumac et 50 319 955 kWh Cumac, soit un total de 262 700 283 kWh Cumac s'ajoutant au volume d'économies d'énergie précédemment détenu par la requérante. L'association requérante détenant ainsi, au titre du plan d'action d'économies d'énergie agréé le 18 juin 2014, un volume de 367 616 709 kWh cumac " hors précarité énergétique ", qui demeure inférieur à l'obligation d'économies d'énergie fixé à un volume de 759 824 469 kWh Cumac pour la période du 1er janvier 2011 au 31 décembre 2014, le montant de la pénalité libératoire s'établit ainsi à un montant de 5 883 116 euros au lieu du montant de 9 823 620 euros mis à la charge de la requérante par le titre exécutoire contesté.

17. Par suite, l'association " Réduisons le CO² " est seulement fondée à demander l'annulation du titre de perception du 8 décembre 2020 en tant que la somme mise à sa charge excède le montant de 5 883 116 euros, ensemble, dans cette même mesure, la décision implicite de rejet de son recours préalable.

Sur les conclusions à fin de décharge :

18. Il résulte de ce qui précède que l'association " Réduisons le CO² " est seulement fondée à demander la décharge de l'obligation de payer la somme correspondant à la différence entre la somme de 9 823 620 euros et la somme de 5 883 116 euros, soit un montant de 3 940 504 euros.

Sur les frais du litige :

19. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre une somme globale de 2 000 euros à la charge de l'Etat au titre des frais exposés par l'association " Réduisons le CO² " et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 28 juillet 2020 est annulée en tant qu'elle met à la charge de l'association " Réduisons le CO² " un prélèvement libératoire excédant la somme de 5 883 116 euros, ensemble, dans cette même mesure, la décision portant rejet de son recours gracieux.

Article 2 : Le titre de perception du 8 décembre 2020 est annulé en tant qu'il met à la charge de l'association " Réduisons le CO² " un prélèvement libératoire excédant la somme de 5 883 116 euros, ensemble, dans cette même mesure, la décision implicite de rejet de son recours préalable.

Article 3 : L'association " Réduisons le CO² " est déchargée de l'obligation de payer la somme de 3 940 504 (trois millions neuf cent quarante mille cinq cent quatre) euros.

Article 4 : L'Etat versera à l'association " Réduisons le CO² " une somme globale de 2 000 (deux mille) euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions des requêtes de l'association " Réduisons le CO² " est rejeté.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à l'association " Réduisons le CO² " et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera transmise, pour information, au directeur départemental des finances publiques de l'Essonne.

Délibéré après l'audience du 10 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Coudert, président,

Mme Milin-Rance, première conseillère,

Mme Grandjean, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er octobre 2024.

La rapporteure,

F. Milin-Rance

Le président,

B. Coudert

La greffière,

A. Mathieu

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Nos 2003260,