Tribunal Administratif de Nancy — Décision N° TA54-2200168

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 19 janvier 2022, M. B A demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération n° 64 du 6 décembre 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Nancy a approuvé la création de la " mission rayonnement " ;

2°) d'annuler la convention afférente conclue entre la commune de Nancy et la métropole du Grand Nancy relative à la mutualisation de la " mission rayonnement ".

Il soutient que :

En ce qui concerne la délibération du 6 décembre 2021 :

- la procédure définie par l'article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales n'a pas été respectée en ce que le projet de convention n'a pas été soumis à l'avis du comité technique et que la fiche d'impact présentée au comité technique ne comportait pas l'ensemble des informations prévues par cet article ; les membres de cette instance n'ont reçu qu'un " relevé de décisions " du comité technique du 22 novembre 2021 et le procès-verbal de cette réunion n'a pas été approuvé lors de la réunion suivante qui s'est tenue le 30 novembre 2021 en méconnaissance des dispositions de l'article 22 du décret du 30 mai 1985 ;

- le comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail n'a pas été consulté en méconnaissance de l'article 45 du décret du 10 juin 1985 ; la collectivité a ainsi également dérogé à l'" article 4121-1 " du code du travail ; le refus de convoquer cette instance démontre que la création de ce service mutualisé est guidée par la seule recherche d'économies ;

- la délibération ne fournit aucune précision sur les catégories d'agents municipaux transférés et n'aborde pas la question de leurs conditions de travail ;

- l'annexe 2 de la convention n'a pas été présentée au comité technique, la fiche d'impact n'a pas été soumise dans son intégralité au conseil municipal ni transmise au contrôle de légalité, la convention signée n'est pas datée ;

En ce qui concerne la convention afférente :

- elle ne traite pas des conditions de travail des agents transférés et ne pallie pas les insuffisances de la délibération quant à la mention des catégories hiérarchiques des agents municipaux transférés ;

- " les accords conclus " n'y sont pas annexés en méconnaissance des dispositions de l'article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales ;

- le visa figurant en page 1 relatif à l'avis émis par le comité technique le 22 novembre 2021 tend à faire croire faussement que la procédure prévue par l'article L. 5211-4-2 a été respectée.

Par un mémoire en défense enregistré le 14 février 2023, la commune de Nancy, représentée par Me Luisin, conclut :

- à titre principal, au non-lieu à statuer sur les conclusions de la requête ;

- à titre subsidiaire, au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- la délibération en date du 5 décembre 2022 élargissant le périmètre de la " mission rayonnement " et approuvant la convention constitutive modifiée en conséquence, se substitue implicitement mais nécessairement à la convention initiale ; la requête est ainsi devenue sans objet ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la fonction publique ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 85-565 du 30 mai 1985 ;

- le décret n° 85-603 du 10 juin 1985 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Grandjean, rapporteure,

- les conclusions de M. Gottlieb, rapporteur public,

- et les observations de Me Luisin, représentant la commune de Nancy.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 6 décembre 2021, le conseil municipal de la commune de Nancy a approuvé la création d'un service commun avec la métropole du Grand Nancy, la " mission rayonnement ", chargé de la communication institutionnelle et des relations internationales. Une convention a été signée entre ces deux collectivités pour préciser les modalités de mise en place de ce service. Par la requête susvisée, M. A, représentant du personnel au sein de la commune de Nancy, doit être regardé comme demandant l'annulation pour excès de pouvoir de la délibération du 6 décembre 2021 et comme contestant la validité de la convention afférente approuvée par la délibération du même jour.

Sur l'exception de non-lieu à statuer :

2. Par une délibération du 5 décembre 2022, le conseil municipal de la commune de Nancy a autorisé le maire à signer une nouvelle convention relative à la mission rayonnement compte tenu de l'ajout d'une nouvelle mission à celles initialement attribuées à ce service lors de sa création. Contrairement à ce que soutient la commune en défense, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette nouvelle délibération ait eu pour objet ou pour effet de se substituer à celle adoptée le 6 décembre 2021 ni de rapporter la première convention qui a pris effet au 1er janvier 2022. Dans ces conditions, l'exception de non-lieu soulevée par la commune de Nancy ne peut qu'être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 6 décembre 2021 :

3. Aux termes de l'article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales : " En dehors des compétences transférées, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, une ou plusieurs de ses communes membres (), peuvent se doter de services communs, chargés de l'exercice de missions fonctionnelles ou opérationnelles, (). / Les effets de ces mises en commun sont réglés par convention après établissement d'une fiche d'impact décrivant notamment les effets sur l'organisation et les conditions de travail, la rémunération et les droits acquis pour les agents. La fiche d'impact est annexée à la convention. Les accords conclus sont annexés à la convention. La convention et ses annexes sont soumises à l'avis du ou des comités sociaux territoriaux compétents. () / Les services communs sont gérés par l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. À titre dérogatoire, un service commun peut être géré par la commune choisie par l'organe délibérant de l'établissement public. / Les fonctionnaires et agents non titulaires qui remplissent en totalité leurs fonctions dans un service ou une partie de service mis en commun sont transférés de plein droit à l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou à la commune chargée du service commun. Les fonctionnaires et agents non titulaires qui remplissent en partie leurs fonctions dans un service ou une partie de service mis en commun sont de plein droit mis à disposition, sans limitation de durée, à titre individuel, de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou de la commune chargé du service commun pour le temps de travail consacré au service commun. / La convention prévue au présent article détermine le nombre de fonctionnaires et d'agents non titulaires territoriaux transférés par les communes. / Lorsqu'ils exercent leurs fonctions dans le service commun, les agents sont placés sous l'autorité fonctionnelle du président de l'établissement public ou du maire de la commune gestionnaire. / () ".

En ce qui concerne la consultation du comité technique :

4. Aux termes de l'article 33 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " Les comités techniques sont consultés pour avis sur les questions relatives : / 1° À l'organisation et au fonctionnement des services ". Aux termes de l'article 28 du décret 30 mai 1985 relatif aux comités techniques des collectivités territoriales et de leurs établissements publics : " Toutes facilités doivent être données aux membres des comités pour exercer leurs fonctions. En outre, communication doit leur être donnée de toutes pièces et documents nécessaires à l'accomplissement de leurs fonctions au plus tard huit jours avant la date de la séance ".

5. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que les membres du comité technique ont été destinataires, en vue de la tenue d'une séance le 22 novembre 2021, d'une fiche d'impact et d'un projet d'organigramme. La fiche d'impact, prévue au deuxième alinéa précité de l'article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales, présentée au comité technique de la commune et jointe à la convention comporte quatre rubriques relatives respectivement à l'organisation et au fonctionnement de ce nouveau service, à la situation statutaire des agents concernés et à l'incidence du projet sur leurs rémunérations, au temps de travail et enfin, à l'action sociale au sein des deux entités territoriales. L'organigramme présenté faisait apparaître les quatre services nouvellement envisagés constituant la mission rayonnement et leur nouveau positionnement hiérarchique. Ainsi, quand bien même les membres du comité n'ont pas été destinataires du tableau récapitulatif des montants de masse salariale concernée par cette mutualisation, contrairement à ce que soutient le requérant, les informations apportées au comité technique concernant les conséquences fonctionnelles de la création de ce service mutualisé n'étaient pas insuffisantes.

6. En deuxième lieu, la circonstance que l'administration n'ait transmis que le 7 janvier 2022 un " relevé de décisions " du comité technique du 22 novembre 2021 ne retraçant pas les débats, et non le procès-verbal réglementaire qui n'a pas fait l'objet d'une approbation lors de la séance suivante en date du 30 novembre 2021 de cette instance, est sans incidence sur la légalité de la délibération attaquée.

7. En troisième lieu, si M. A soutient que les agents de la mission rayonnement doivent travailler sur deux sites distincts, il n'apporte aucun élément venant contredire l'affirmation du maire de la commune de Nancy selon laquelle la création de ce nouveau service ne devait pas conduire à modifier le lieu de travail de chacun des agents concernés.

8. En quatrième lieu, les circonstances, d'une part, que les agents concernés n'aient, à la date du recours engagé par M. A, pas reçu de nouvelles fiches de poste, d'autre part, que la localisation de l'assistante chargée de l'accueil téléphonique sur le site de la métropole aurait accru le travail des chargés de mission travaillant sur le site de la commune, ce qui n'est au demeurant nullement démontré, sont postérieures à l'adoption de la délibération en litige et relèvent des conditions de son exécution. Elles sont ainsi, sans incidence sur la légalité de la délibération attaquée.

9. En dernier lieu, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. L'information adéquate des membres du comité technique constitue en principe une garantie.

10. Ainsi que le fait valoir M. A, le rapport présenté au comité technique ne comportait pas le projet de convention à signer entre la commune de Nancy et la métropole du Grand Nancy. La circonstance que fait valoir la commune de Nancy que la convention ait été présentée au comité technique qui s'est tenu le 13 septembre 2022 pour émettre un avis sur l'extension des activités de la " mission rayonnement " et du transfert au sein de ce service d'un agent communal supplémentaire prenant effet à compter du 1er janvier 2023 est sans incidence sur la procédure suivie préalablement à l'adoption de la délibération en litige du 6 décembre 2021. Toutefois, en l'espèce et eu égard aux éléments d'information dont ils ont disposé lors de la tenue du comité technique du 22 novembre 2021, les membres de ce comité ont disposé des éléments, en particulier de la fiche d'impact et du projet d'organigramme du service mutualisé, qui leur ont permis d'exprimer utilement leur avis sur l'ensemble des questions relatives aux conditions de travail des agents concernés par la création de la " mission rayonnement ". Par suite, ils n'ont été privés d'aucune garantie. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier, au vu notamment du contenu de la convention dont la signature a été autorisée par la délibération en litige, que la circonstance que le projet de convention ne figurait pas parmi les documents transmis aux membres du comité technique ait été, dans les circonstances de l'espèce, susceptible d'exercer une influence sur le sens de l'avis rendu et, par suite, sur l'adoption de la délibération attaquée.

En ce qui concerne l'absence de consultation du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail :

11. En premier lieu, aux termes de l'article 45 du décret du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu'à la médecine professionnelle et préventive dans la fonction publique territoriale : " Le comité [d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail] est consulté : / 1° Sur les projets d'aménagement importants modifiant les conditions de santé et de sécurité ou les conditions de travail et, notamment, avant toute transformation importante des postes de travail découlant de la modification de l'outillage, d'un changement de produit ou de l'organisation du travail ; / 2° Sur les projets importants d'introduction de nouvelles technologies et lors de l'introduction de ces nouvelles technologies, lorsqu'elles sont susceptibles d'avoir des conséquences sur la santé et la sécurité des agents ".

12. Il ne ressort pas des pièces du dossier que, bien que les conditions de travail des quinze agents concernés, notamment les liens hiérarchiques et les services destinataires de leurs activités, soient modifiées à l'occasion de la mutualisation des services dont ils relèvent, ces modifications relèveraient de projets d'aménagements importants nécessitant la consultation de cette instance. Par suite, le moyen tiré de ce vice de procédure ne peut qu'être écarté.

13. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 4121-1 du code du travail applicable à la fonction publique par l'effet de l'article L. 811-1 du code général de la fonction publique : " L'employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. / Ces mesures comprennent : / 1° Des actions de prévention des risques professionnels, y compris ceux mentionnés à l'article L. 4161-1 ; / 2° Des actions d'information et de formation ; / 3° La mise en place d'une organisation et de moyens adaptés. / L'employeur veille à l'adaptation de ces mesures pour tenir compte du changement des circonstances et tendre à l'amélioration des situations existantes ".

14. L'absence de présentation du projet de création de la " mission rayonnement " au du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, dont il vient au demeurant d'être dit qu'il ne relevait pas de cette instance, n'est pas susceptible de contrevenir aux objectifs des dispositions précitées de l'article L. 4121-1 du code du travail.

15. En troisième lieu, l'absence de convocation du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail en vue de lui présenter le projet de mutualisation de services au sein de la " mission rayonnement " ne saurait révéler, ainsi que le soutient le requérant, que le seul objectif poursuivi est la recherche d'économies. En tout état de cause, la rationalisation des moyens de la commune de Nancy et de la métropole du Grand Nancy par la mutualisation de leurs services ressources ne saurait être regardée comme un détournement de pouvoir.

En ce qui concerne les autres moyens :

16. En premier lieu, il ne résulte pas des dispositions citées au point 3 ci-dessus de l'article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales que la délibération présentant aux élus le projet de mutualisation d'un service devrait mentionner les catégories hiérarchiques des agents transférés ou la description précise de leurs conditions de travail. Par suite, ce moyen doit être écarté.

17. En second lieu, M. A soutient que les documents transmis à la préfecture de Meurthe-et-Moselle au titre du contrôle de légalité ne comportaient pas la fiche d'impact correspondant à l'annexe 1 de la convention. Si cette omission est susceptible d'avoir une incidence sur le caractère exécutoire de la délibération, elle n'en a aucune sur sa légalité. Par suite, le moyen doit, en tout état de cause, être écarté.

Sur les conclusions contestant la validité de la convention relative à la " mission rayonnement " :

18. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l'excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d'un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Cette action devant le juge du contrat est également ouverte aux membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné ainsi qu'au représentant de l'État dans le département dans l'exercice du contrôle de légalité. Les requérants peuvent éventuellement assortir leur recours de conclusions indemnitaires ainsi que d'une demande tendant, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, à la suspension de l'exécution du contrat. Ce recours doit être exercé, y compris si le contrat contesté est relatif à des travaux publics, dans un délai de deux mois à compter de l'accomplissement des mesures de publicité appropriées, notamment au moyen d'un avis mentionnant à la fois la conclusion du contrat et les modalités de sa consultation dans le respect des secrets protégés par la loi. La légalité du choix du cocontractant, de la délibération autorisant la conclusion du contrat et de la décision de le signer, ne peut être contestée qu'à l'occasion du recours ainsi défini.

19. Le représentant de l'État dans le département et les membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, peuvent invoquer tout moyen à l'appui du recours ainsi défini. Les autres tiers ne peuvent invoquer que des vices en rapport direct avec l'intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d'une gravité telle que le juge devrait les relever d'office.

20. Saisi par un tiers, dans les conditions définies ci-dessus, de conclusions contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses, il appartient au juge du contrat, après avoir vérifié que l'auteur du recours autre que le représentant de l'État dans le département ou qu'un membre de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné se prévaut d'un intérêt susceptible d'être lésé de façon suffisamment directe et certaine et que les irrégularités qu'il critique sont de celles qu'il peut utilement invoquer, lorsqu'il constate l'existence de vices entachant la validité du contrat, d'en apprécier l'importance et les conséquences. Ainsi, il lui revient, après avoir pris en considération la nature de ces vices, soit de décider que la poursuite de l'exécution du contrat est possible, soit d'inviter les parties à prendre des mesures de régularisation dans un délai qu'il fixe, sauf à résilier ou résoudre le contrat. En présence d'irrégularités qui ne peuvent être couvertes par une mesure de régularisation et qui ne permettent pas la poursuite de l'exécution du contrat, il lui revient de prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, soit la résiliation du contrat, soit, si le contrat a un contenu illicite ou s'il se trouve affecté d'un vice de consentement ou de tout autre vice d'une particulière gravité que le juge doit ainsi relever d'office, l'annulation totale ou partielle de celui-ci. Il peut enfin, s'il en est saisi, faire droit, y compris lorsqu'il invite les parties à prendre des mesures de régularisation, à des conclusions tendant à l'indemnisation du préjudice découlant de l'atteinte à des droits lésés.

21. En premier lieu, la convention prévue par l'article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales a pour seul objet de régler les effets de la mise en commun de la " mission rayonnement ". Par suite, M. A n'est pas fondé à soutenir qu'elle est illégale faute d'avoir précisé les catégories hiérarchiques des agents concernés ou détaillé leurs conditions de travail, alors au demeurant qu'elle précise l'autorité gestionnaire, le détenteur du pouvoir d'instruction et de contrôle, la distinction entre l'autorité fonctionnelle et l'autorité hiérarchique ainsi que les modalités de saisine des services qui composent la " mission rayonnement ".

22. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction que seules la commune de Nancy et la métropole du Grand Nancy sont parties à la convention en litige. Ainsi, contrairement à ce que soutient M. A, aucun accord distinct exercé par les agents concernés, qui sont placés dans une situation légale et réglementaire, n'avait à être annexé à la convention en application des dispositions précitées de l'article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales. Le moyen doit, par suite, être écarté.

23. En troisième lieu, M. A remet en cause la mention de l'avis émis par le comité technique dans les visas de la convention. Toutefois, une éventuelle erreur dans les visas n'est pas susceptible de remettre en cause la validité de la convention. Au demeurant, contrairement à ce que soutient le requérant, le visa de l'avis du comité technique n'atteste en rien de la régularité de la consultation de cette instance. Par ailleurs, le requérant ne peut remettre en cause ce visa dès lors que l'avis du comité technique a effectivement été recueilli le 22 novembre 2021.

24. En dernier lieu, dès lors qu'aucun vice n'entache la licéité du contenu de la convention et que celle-ci n'est pas affectée d'un vice du consentement, M. A n'est pas fondé à demander à ce qu'il soit tiré les conséquences de l'annulation de la délibération sur la convention elle-même.

25. Il résulte de tout ce qui précède, que les conclusions de M. A dirigées contre la délibération du 6 décembre 2021 et, en tout état de cause, la convention ayant pour objet la mutualisation de la " mission rayonnement " entre la commune de Nancy et la métropole du Grand Nancy doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er :La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune de Nancy.

Copie en sera adressée, pour information, à la métropole du Grand Nancy.

Délibéré après l'audience du 21 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Coudert, président,

Mme Milin-Rance, première conseillère,

Mme Grandjean, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juin 2024.

La rapporteure,

G. Grandjean Le président,

B. Coudert

La greffière,

A. Mathieu

La République mande et ordonne à la préfète de Meurthe-et-Moselle en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.