Tribunal Administratif de Nancy — Décision N° TA54-2200824

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire enregistrés les 13 mars 2022 et 2 juillet 2023, M. B A demande au tribunal :

1°) d'annuler, d'une part, la décision implicite de rejet née le 19 septembre 2021 sur sa demande tendant à ce que le montant de son indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise soit maintenu à 1074 euros brut mensuel, d'autre part la décision du 14 janvier 2022 par laquelle le directeur départemental des territoires des Vosges a classé son poste de chef du bureau d'appui aux services et chargé de mission juridique en groupe 3 et a fixé le montant annuel de son indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise au titre de l'année 2021 à la somme de 11 005 euros ;

2°) d'enjoindre au directeur départemental des territoires des Vosges de prendre une nouvelle décision quant au classement de son poste et quant au montant de l'indemnité qui lui a été accordée au titre de l'année 2021, dans un délai de quinze jours suivant la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jours de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 200 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le signataire de la décision du 14 janvier 2022 portant notification individuelle indemnitaire est incompétent ;

- la décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration est insuffisamment motivée, dès lors qu'elle n'a pas répondu à sa demande tendant à la communication de ses motifs ;

- les décisions attaquées sont illégales par voie d'exception d'illégalité de la note de gestion du 3 août 2021, laquelle est entachée d'incompétence de son auteur ; l'administration ne justifie pas que les lignes directrices de la note de gestion du 3 août 2021 aient fait l'objet d'un accord du ministre de la fonction publique ; le classement des postes opéré en fonction du seul libellé des fonctions méconnaît l'article 2 du décret du 20 mai 2014 ; la création d'un montant maximum d'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise applicable aux " nouveaux entrants " méconnaît le principe d'égalité de traitement des agents publics.

- les décisions contestées ont été prises à l'issue d'une procédure irrégulière, dès lors que sa fiche de poste n'a ni été actualisée au regard de son classement en groupe 3, ni été portée à sa connaissance ; elle n'a pas davantage été validée et contrôlée par la direction régionale de l'environnement de l'aménagement et du logement, alors que son poste a été substantiellement modifié, en méconnaissance des prescriptions de la note de gestion du 3 août 2021 relative à la mise en œuvre du régime indemnitaire tenant en compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel ; les lignes directrices de gestion, prévues par l'article 18 de la loi du 11 janvier 1984, ne lui ont pas été communiquées ;

- elles sont entachées d'un défaut d'examen de sa situation ;

- le classement de son poste en groupe 3 est entaché d'une erreur de droit au regard de l'article 2 du décret du 20 mai 2014, l'administration n'ayant pas pris en compte l'ensemble des critères de classement de son poste ;

- le classement de son poste en groupe 3 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, compte tenu de la transversalité de ses fonctions et de l'ampleur des missions dévolues en qualité de chef du bureau d'appui et charge de mission juridique ;

- en refusant de maintenir le montant qui lui était alloué au titre de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise, l'administration a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- en tant qu'elles refusent de maintenir le montant de son indemnité au niveau qui était le sien, les décisions entraînent une rupture d'égalité de traitement entre les fonctionnaires ;

- elles ont été prises en méconnaissance de la promesse qui lui avait été faite par l'administration que son montant d'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise serait maintenu dans le cadre de son affectation par l'administration d'accueil ;

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 juillet 2022, la préfète des Vosges conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.

Par lettre du 15 mars 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions en annulation présentées par M. A dirigées contre la décision implicite de rejet du 19 septembre 2021, compte tenu de leur tardiveté.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ;

- le décret n° 2019-1265 du 29 novembre 2019 ;

- l'arrêté du 3 juin 2015 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Agnès Bourjol,

- les conclusions de Mme Laëtitia Cabecas, rapporteure publique,

- et les observations de M. A.

Une note en délibéré a été enregistrée pour M. A le 24 mars 2024 et n'a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. M. B A, issu du corps des délégués aux permis de conduire et à la sécurité routière du ministère de l'intérieur, exerçait les fonctions de chef de bureau éducation routière au sein de la direction départementale des territoires (DDT) des Vosges, avant d'être détaché, en qualité d'attaché d'administration de l'État, au sein de la même direction, sur un poste de chef du bureau d'appui aux services et chargé de mission juridique à compter du 1er février 2021. Le 15 juillet 2021, M. A a adressé une demande tendant au maintien de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) au montant qui lui était alloué dans le cadre de ses précédentes fonctions, au titre de l'année 2021. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par l'administration le 19 septembre 2021. Le 27 septembre 2021, M. A a demandé à la ministre de la transition écologique la communication des motifs de cette décision. Par la présente requête, M. A demande au tribunal, d'une part, l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur sa demande de maintien du montant de l'IFSE qu'il percevait sur son précédent poste, d'autre part l'annulation de la décision du 14 janvier 2022 par laquelle le directeur départemental des territoires des Vosges lui a notifié, au titre de l'année 2021, le montant annuel de son IFSE de 11 005 euros et le classement de son poste de chef du bureau d'appui aux services et chargé de mission juridique en groupe 3 du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP).

Sur la recevabilité des conclusions en annulation de la décision implicite de rejet :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 112-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les dispositions de la présente sous-section ne sont pas applicables aux relations entre l'administration et ses agents ". Cette sous-section comprend l'article L. 112-3, aux termes duquel : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception () ", ainsi que l'article L. 112-6, aux termes duquel : " Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation. / Le défaut de délivrance d'un accusé de réception n'emporte pas l'inopposabilité des délais de recours à l'encontre de l'auteur de la demande lorsqu'une décision expresse lui a été régulièrement notifiée avant l'expiration du délai au terme duquel est susceptible de naître une décision implicite ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 231-4 du même code : " Par dérogation à l'article L. 231-1, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : / () 5° Dans les relations entre l'administration et ses agents ". Aux termes de l'article R. 421-2 du même code : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours. () ".

4. Il résulte des dispositions rappelées aux points 2 et 3 du présent jugement qu'en cas de naissance d'une décision implicite de rejet du fait du silence gardé par l'administration pendant la période de deux mois suivant la réception d'une demande, le délai de deux mois pour se pourvoir contre une telle décision implicite court dès sa naissance à l'encontre d'un agent public, alors même que l'administration n'a pas accusé réception de la demande de cet agent, les dispositions des articles L. 112-3 et L. 112-6 du code des relations entre le public et l'administration n'étant pas applicables aux agents publics. Ce n'est qu'au cas où, dans le délai de deux mois ainsi décompté, l'auteur de la demande adressée à l'administration reçoit notification d'une décision expresse de rejet qu'il dispose alors, à compter de cette notification, d'un nouveau délai pour la contester.

5. Le silence gardé par l'administration sur la demande de M. A du 15 juillet 2021 tendant au maintien du montant de l'IFSE qu'il percevait sur son précédent poste a fait naître une décision implicite de rejet le 19 septembre 2021, laquelle ne pouvait être contestée que jusqu'au 20 novembre 2021. Par suite, ses conclusions à fin d'annulation, enregistrées le 13 mars 2022, étaient tardives et, ainsi qu'en ont été informées les parties, irrecevables.

Sur les conclusions en annulation de la décision du 14 janvier 2022 :

6. Aux termes de l'article 1er du décret du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat : " Les fonctionnaires relevant de la loi du 11 janvier 1984 susvisée peuvent bénéficier, d'une part, d'une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise () ". Aux termes de l'article 2 de ce décret : " Le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est fixé selon le niveau de responsabilité et d'expertise requis dans l'exercice des fonctions. Les fonctions occupées par les fonctionnaires d'un même corps ou statut d'emploi sont réparties au sein de différents groupes au regard des critères professionnels suivants : / 1° Fonctions d'encadrement, de coordination, de pilotage ou de conception ; / 2° Technicité, expertise, expérience ou qualification nécessaire à l'exercice des fonctions ; / 3° Sujétions particulières ou degré d'exposition du poste au regard de son environnement professionnel. Le nombre de groupes de fonctions est fixé pour chaque corps ou statut d'emploi par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé. Ce même arrêté fixe les montants minimaux par grade et statut d'emplois, les montants maximaux afférents à chaque groupe de fonctions et les montants maximaux applicables aux agents logés par nécessité de service (). " () ". Aux termes de l'article 3 de ce décret : " Le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise fait l'objet d'un réexamen :/ 1° En cas de changement de fonctions ; () ".

7. Les dispositions précitées du décret du 20 mai 2014 et celles de l'arrêté du 3 juin 2015 pris pour l'application au corps interministériel des attachés d'administration de l'Etat dudit décret ne déterminent pas le montant minimal de l'IFSE par groupe de fonctions, la répartition exacte des fonctions entre les différents groupes, ou les modalités précises du réexamen du montant de l'IFSE en cas de changement de fonctions.

8. Par ailleurs, dans le cas où un texte prévoit l'attribution d'un avantage sans avoir défini l'ensemble des conditions permettant de déterminer à qui l'attribuer parmi ceux qui sont en droit d'y prétendre ou de fixer le montant à leur attribuer individuellement, l'autorité compétente peut, qu'elle dispose ou non en la matière du pouvoir réglementaire, encadrer l'action de l'administration, dans le but d'en assurer la cohérence, en déterminant, par la voie de lignes directrices, sans édicter aucune condition nouvelle, des critères permettant de mettre en œuvre le texte en cause, sous réserve de motifs d'intérêt général conduisant à y déroger et de l'appréciation particulière de chaque situation. Dans ce cas, la personne en droit de prétendre à l'avantage en cause peut se prévaloir, devant le juge administratif, de telles lignes directrices si elles ont été publiées. En l'espèce, l'action de l'administration est encadrée par la note de gestion du 3 août 2021 relative à la mise en œuvre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel. Dans le paragraphe 1.A de sa partie II, cette note prévoit que " Sur la base de la hiérarchisation des critères professionnels de l'IFSE, () l'indentification de fonctions communes par types de postes permet d'opérer un classement de ces fonctions aux sein des groupes de fonctions. / Ce classement est défini en annexe 4.3 pour chaque corps ou emploi concerné, au sein d'une grille de fonctions. Ces grilles distinguent les postes occupés () dans les services déconcentrés. / Le classement d'un poste dans un groupe doit être opéré à partir des grilles de fonctions. ". L'annexe 4.3 à laquelle renvoient ces dispositions rattache les chefs de bureau appartenant au corps des attachés d'administration en services déconcentrés au groupe de fonctions 3.

9. Aux termes de l'article 18 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, dans sa rédaction applicable au litige issue de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, dans sa rédaction applicable au litige, depuis lors codifié aux articles L. 413-1 à L. 413-5 du code général de la fonction publique : " L'autorité compétente édicte des lignes directrices de gestion, après avis du comité social d'administration. Les lignes directrices de gestion déterminent la stratégie pluriannuelle de pilotage des ressources humaines dans chaque administration et établissement public, notamment en matière de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Les lignes directrices de gestion fixent () dans chaque administration et établissement public, les orientations générales en matière de promotion et de valorisation des parcours, sans préjudice du pouvoir d'appréciation de cette autorité en fonction des situations individuelles, des circonstances ou d'un motif d'intérêt général. () ".

10. Aux termes du I de l'article 2 du décret du 29 novembre 2019 relatif aux lignes directrices de gestion et à l'évolution des attributions des commissions administratives paritaires : " Les lignes directrices de gestion sont établies par le ministre pour le département ministériel dont il est chargé. / Elles peuvent comporter des orientations qui sont propres à certains services, ensemble de services, missions, ensemble de corps ou types d'emplois. / Tout projet de lignes directrices de gestion relevant du présent I est transmis pour accord au ministre chargé de la fonction publique (direction générale de l'administration et de la fonction publique) avant saisine du comité social ministériel. A défaut de réponse formalisée dans un délai d'un mois à compter de la réception du projet, un accord est réputé avoir été donné ". Aux termes de l'article 3 du même décret : " Les lignes directrices de gestion sont établies pour une durée pluriannuelle qui ne peut excéder cinq années. Elles peuvent faire l'objet, en tout ou partie, d'une révision en cours de période selon la même procédure ". Aux termes du premier alinéa de son article 4 : " Le comité social d'administration ministériel est consulté sur les projets de lignes directrices de gestion mentionnées au I de l'article 2 ainsi que sur leur révision ". Aux termes de son article 39 : " I. - Jusqu'au renouvellement général des instances de la fonction publique et par dérogation à l'article 4, les lignes directrices de gestion doivent avoir été soumises pour avis, avant leur adoption ou leur révision, au comité technique ministériel pour celles prévues au I de l'article 2 et, pour celles prévues aux II, III et IV du même article, respectivement au comité technique de réseau, au comité technique de proximité et au comité technique d'établissement public. () ".

11. Il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet de lignes directrices de gestion ministérielles relatives à la mise en œuvre du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel pour les agents du ministère de la transition écologique, du ministère de la cohésion du territoire et des relations avec les collectivités territoriales et du ministère de la mer du 3 août 2021, qui a trait à la valorisation des parcours professionnels, ait été transmis pour accord au ministre chargé de la fonction publique préalablement à leur édiction. L'inobservation de cette formalité exigée par les dispositions de l'article 2 du décret du 29 novembre 2019, qui a pour effet d'affecter la compétence de leur auteur, constitue une irrégularité de nature à entacher d'illégalité les lignes directrices de gestion ministérielles contenues dans la note de gestion du 3 août 2021.

12. Le moyen, soulevé par la voie de l'exception, tiré de l'illégalité de ces lignes directrices, en application desquelles a été prise la décision attaquée du 14 janvier 2022, doit être accueilli.

13. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens soulevés par le requérant, que M. A est seulement fondé à demander l'annulation de la décision du 14 janvier 2022 par laquelle le directeur départemental des territoires des Vosges lui a notifié, au titre de l'année 2021, le montant annuel de son IFSE de 11 005 euros et le classement de son poste de chef du bureau d'appui aux services et chargé de mission juridique en groupe 3 du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP).

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

14. Le présent jugement, qui annule la décision du 14 janvier 2022, implique que le directeur départemental des territoires des Vosges réexamine la situation de M. A au regard du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat dans le délai de quinze jours suivant la notification du jugement à intervenir, sans qu'il soit besoin de prononcer une astreinte.

Sur les frais de l'instance :

15. Il ne ressort pas des pièces du dossier que M. A, qui n'est pas représenté par un avocat, aurait exposé des frais pour la présente instance. Par suite, les conclusions qu'il présente sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 14 janvier 2022 par laquelle le directeur départemental des territoires des Vosges a notifié à M. A, au titre de l'année 2021, le montant annuel de son IFSE et le classement de son poste en groupe 3 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au directeur départemental des territoires des Vosges de réexaminer la situation de M. A au regard du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat dans le délai de quinze jours suivant la notification du jugement à intervenir.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. A est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Copie en sera adressée pour information à la préfète des Vosges.

Délibéré après l'audience publique du 21 mars 2024 à laquelle siégeaient :

M. Di Candia, président,

Mme Bourjol, première conseillère,

M. Bastian, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 avril 2024.

La rapporteure,

A. BourjolLe président,

O. Di Candia

La greffière,

L. Bourger

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

No 2200824