Tribunal Administratif de Nancy — Décision N° TA54-2201074

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 6 avril 2022 et des mémoires enregistrés les 24 octobre 2022 et 28 février 2023 qui n'a pas été communiqué, M. et Mme A et B C, représentés par Me Cholez, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d'annuler la décision implicite du 17 mars 2022 par laquelle le maire de la commune de Bayon a refusé d'abroger les dispositions illégales du plan local d'urbanisme en ce qu'elles imposent un emplacement réservé sur leurs parcelles cadastrées section AL n°105 et n°230 et qu'elles classent leurs parcelles AL n°230 et n°231 en zone 2AU ;

2°) d'enjoindre à la commune de Bayon d'abroger lesdites dispositions dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Bayon le remboursement des dépens et le paiement d'une somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la décision contestée méconnait les dispositions de l'article L.243-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- le maintien du classement des parcelles AL 105 et AL 230 en emplacement réservé est entaché d'erreurs de droit en ce que la détermination de ces emplacements est imprécise et que la décision méconnaît le principe d'égalité devant les charges publiques ;

- le maintien du classement des parcelles AL 105 et AL 230 en emplacement réservé est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- le maintien du classement des parcelles AL 105 et AL 230 en emplacement réservé est entaché d'un détournement de pouvoir ;

- la création d'un accès sur leur parcelle méconnait les principes et orientations dégagés par les documents d'urbanisme ;

- le classement des parcelles AL 230 et AL 231 en zone 2AU est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation au vu des partis pris d'aménagement et orientations d'urbanisation de la commune.

Par des mémoires en défense enregistrés les 5 septembre 2022 et 31 décembre 2022, la commune de Bayon, représentée par Me Tadic conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. et Mme C la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'expropriation ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Milin-Rance, rapporteure,

- les conclusions de M. Gottlieb, rapporteur public,

- les observations de Me Cholez, représentant M. et Mme C,

- et les observations de Me Tadic, représentant la commune de Bayon.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme C sont propriétaires des parcelles section AL n°105, 230 et 231 situées sur le territoire de la commune de Bayon. Le plan local d'urbanisme de la commune, approuvé le 2 mars 2015, classe en partie les parcelles AL n°230 et n°231 en zone 2AU et instaure un emplacement réservé sur les parcelles AL n°105 et n°130. Par un courrier réceptionné par la commune de Bayon le 17 janvier 2022, les requérants sollicitent l'abrogation de ces dispositions ayant classé leurs parcelles en emplacement réservé et en zone 2AU. Cette demande a fait l'objet d'un rejet implicite qu'ils entendent contester par la présente requête.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision de rejet implicite :

2. Aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. L'administration est tenue d'abroger expressément un acte non réglementaire non créateur de droits devenu illégal ou sans objet en raison de circonstances de droit ou de fait postérieures à son édiction, sauf à ce que l'illégalité ait cessé ".

3. D'une part, l'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal, est tenue en application des dispositions de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration d'y déférer, soit que ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date. D'autre part, lorsque le tribunal est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.

En ce qui concerne la création d'un emplacement réservé :

4. En premier lieu, l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme prévoit que : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; () ". Aux termes de l'article R. 151-48 du même code : " Dans les zones U, AU, A et N, le ou les documents graphiques du règlement font, en outre, apparaître, s'il y a lieu : () / 2° Les emplacements réservés aux voies publiques délimités en application du 1° de l'article L. 151-41, en précisant leur destination et les collectivités, services et organismes publics bénéficiaires ; () ".

5. Il résulte de ces dispositions que les auteurs d'un plan local d'urbanisme peuvent réserver certains emplacements à des voies et ouvrages publiques, sans que cette délimitation soit subordonnée à la condition que les équipements envisagés présentent un caractère d'utilité publique. L'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé, sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur la décision de créer un emplacement réservé, et sur le caractère réel de l'intention de la commune. Il ne lui appartient toutefois pas d'apprécier l'opportunité de la délimitation de cet emplacement.

6. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, que l'annexe 06-3 du plan local d'urbanisme, approuvé par délibération du 2 mars 2015, prévoit un emplacement n° 4 correspondant à la " création d'un accès, avenue de Virecourt (secteur Tuilerie) ", pour une superficie de 699,3 m², identifié sur une photographie satellitaire. Cet emplacement réservé est reproduit sur les documents graphiques établis à l'échelle 1/5000 et 1/2000 faisant apparaître les parcelles cadastrales et le zonage de la commune. D'autre part, l'annexe 04 du plan local d'urbanisme prévoit une orientation d'aménagement et de programmation portant sur la création d'un secteur n°1 " Bords Hauts de Moselle " matérialisé sur une photographie satellitaire, afin d'épaissir la bande urbaine le long de l'avenue de Virecourt par la construction de 20 logements par hectare. Il est prévu que l'aménagement du secteur puisse être réalisé par tranches successives, que les dessertes se raccordent aux réseaux existants et que les tranches soient reliées entre elles par des cheminements doux.

7. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, en prévoyant cet emplacement réservé, dont la description et la matérialisation graphique est suffisamment précise pour en permettre la localisation, le tracé et la nature, la commune de Bayon justifie de son intention de créer un accès sur les parcelles cadastrées AL n°105 et AL n°230, conformément à l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n° 1, sans qu'il lui soit nécessaire de faire état d'un projet précisément défini. Au vu des choix d'urbanisation retenus par l'OAP, la création d'un emplacement réservé en vue de desservir la future zone d'urbanisation est compatible avec les orientations du plan local d'urbanisme tendant à favoriser la réduction du linéaire de voieries et la limitation de l'imperméabilisation des sols ainsi que l'orientation du plan d'aménagement et de développement durables tendant à renforcer les liaisons et cheminements doux. Si l'OAP prévoit un calendrier prévisionnel par tranches entre 2014 et 2026, la circonstance que ce calendrier n'ait pas été tenu ne permet pas de regarder le projet comme ayant été abandonné par la commune. Les requérants ne peuvent utilement invoquer l'existence de tracés alternatifs pour desservir la future zone d'urbanisation. Et il ne ressort pas des pièces du dossier que l'emplacement réservé n° 4 aurait pour objet ou pour effet de les priver de leur droit d'accès à leur propriété, en particulier à leur garage. Par suite, le moyen tiré de ce qu'en refusant d'abroger les dispositions litigieuses du plan local d'urbanisme, le maire de la commune de Bayon aurait commis une erreur de droit ou une erreur manifeste d'appréciation doit en tout état de cause être écarté.

8. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 152-2 du code de l'urbanisme : " Le propriétaire d'un terrain bâti ou non bâti réservé par un plan local d'urbanisme en application de l'article L. 151-41 peut, dès que ce plan est opposable aux tiers, et même si une décision de sursis à statuer qui lui a été opposée est en cours de validité, exiger de la collectivité ou du service public au bénéfice duquel le terrain a été réservé qu'il soit procédé à son acquisition dans les conditions et délais mentionnés aux articles L. 230-1 et suivants. Lorsqu'une servitude mentionnée à l'article L. 151-41 est instituée, les propriétaires des terrains concernés peuvent mettre en demeure la commune de procéder à l'acquisition de leur terrain, dans les conditions et délais prévus aux articles L. 230-1 et suivants " et aux termes de l'article L. 230-1 du même code : " Les droits de délaissement prévus par les articles L. 152-2, L. 311-2 ou L. 424-1, s'exercent dans les conditions prévues par le présent titre (). ". D'autre part, aux termes de l'article L. 1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique " L'expropriation, en tout ou partie, d'immeubles ou de droits réels immobiliers ne peut être prononcée qu'à la condition qu'elle réponde à une utilité publique préalablement et formellement constatée à la suite d'une enquête et qu'il ait été procédé, contradictoirement, à la détermination des parcelles à exproprier ainsi qu'à la recherche des propriétaires, des titulaires de droits réels et des autres personnes intéressées. Elle donne lieu à une juste et préalable indemnité ".

9. Il résulte des dispositions précitées que la création d'un emplacement réservé ouvre au propriétaire la possibilité de choisir entre l'exercice de son droit de délaissement dans les conditions prévues par l'article L. 152-2 du code de l'urbanisme pour exiger de la commune l'acquisition des parcelles concernées, et la faculté de conserver ses parcelles grevées d'une servitude et exposées à une procédure d'expropriation en cas de réalisation du projet. Les requérants ne démontrent pas qu'ils ne pourraient bénéficier des garanties propres à ces deux procédures. Par suite, alors même que le projet " Bords Hauts de Moselle " prévoit sept accès, les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'en prévoyant un seul emplacement réservé, le maire de la commune a méconnu le principe d'égalité devant les charges publiques et commis une erreur manifeste d'appréciation.

10. En dernier lieu, le moyen tiré de ce que la décision contestée serait entachée d'un détournement de pouvoir n'est pas assorti des précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé.

En ce qui concerne le classement des parcelles AL 230 et AL 231 en zone 2AU :

11. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. () ". L'article R. 151-18 du code de l'urbanisme dispose que : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. " et l'article R. 151-20 du même code dispose que : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation ". Enfin, aux termes de l'article R. 153-1 dudit code : " Le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou le maire conduit la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme ".

12. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation ne peut être censurée par le juge de l'excès de pouvoir qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

13. Aux termes de l'article 2AU 2 du plan local d'urbanisme de la commune de Bayon : " Occupations et utilisations du sol admises sous conditions : 2.1 Les équipements d'infrastructures, les constructions liées à la réalisation et à l'exploitation de ces équipements, les équipements publics et les ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement des services publics ou concourant aux missions des services publics, à condition d'être compatibles avec un futur aménagement de la zone ". Aux termes du rapport de présentation du plan local d'urbanisme : " Les zones 2AU sont non équipées et destinées à l'urbanisation future. Pour permettre, après réalisation des infrastructures et ouvrages techniques nécessaires, une utilisation optimale des terrains, ces zones doivent être protégées. Elles ne pourront être ouvertes à l'urbanisation qu'après une procédure de révision ou de modification du document d'urbanisme ".

14. Les requérants soutiennent que le classement des parcelles AL 230 et 231 en zone 2AU serait en contradiction avec l'objectif de densification de la bande urbaine le long de l'avenue de Virecourt retenu par l'OAP n°1. Toutefois, alors que l'objectif d'urbanisation retenu pour ce secteur par le plan d'aménagement et de développement durable vise une croissance modérée et réfléchie afin de maintenir la capacité des équipements existants et assurer leur fonctionnement à long terme, la réalisation du projet " Bords Hauts de Moselle ", est envisagée de façon progressive pour maitriser les constructions dans le temps au fur et à mesure de l'avancée des projets. Le calendrier prévisionnel ne revêtant qu'un caractère indicatif, la circonstance qu'à la date de la décision contestée la zone ne soit pas ouverte à une urbanisation immédiate ne fait pas en elle-même obstacle à la réalisation de l'aménagement projeté. Par suite, M. et Mme C ne sont pas fondés à soutenir que le maintien des parcelles cadastrées section AL n°230 et 231 en zone 2AU serait entaché d'une erreur de droit ou d'une erreur manifeste d'appréciation.

15. Il résulte de tout ce qui précède qu'en refusant d'abroger les dispositions litigieuses du plan local d'urbanisme, le maire de la commune de Bayon n'a pas méconnu l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration. Dans ces conditions les conclusions à fin d'annulation présentées par M. et Mme C ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte :

16. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction sous astreinte présentées par M. et Mme C ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais d'instance :

17. D'une part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bayon, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que sollicitent M. et Mme C au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

18. D'autre part, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. et Mme C le versement à commune de Bayon d'une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. et Mme C est rejetée.

Article 2 : M. et Mme C verseront à la commune de Bayon la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions présentées par la commune de Bayon au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme C et à la commune de Bayon.

Délibéré après l'audience publique du 19 novembre 2024 à laquelle siégeaient :

M. Coudert, président,

Mme Milin-Rance, première conseillère,

Mme Grandjean, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 décembre 2024.

La rapporteure,

F. Milin-Rance Le président,

B. Coudert

La greffière,

I. Varlet

La République mande et ordonne à la préfète de Meurthe-et-Moselle en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2201074