Tribunal Administratif de Nancy — Décision N° TA54-2202255

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 13 juillet 2022 au greffe du tribunal administratif de Strasbourg, transmise par une ordonnance du 18 juillet 2022 de la présidente de la 4ème chambre du tribunal administratif de Strasbourg au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, attribuée par le président de la Section du Contentieux, par ordonnance du 27 juillet 2022, au tribunal administratif de Nancy, M. B A demande au tribunal, par ladite requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 8 août 2022, 5 août 2023, 15 juillet 2024 :

1°) d'annuler la décision du 4 juillet 2022 du préfet du Bas-Rhin en tant qu'il a refusé de le faire bénéficier du régime indemnitaire applicable aux agents titulaires et de lui verser une indemnité de fin de contrat ;

2°) de condamner l'Etat, à titre principal, sur le terrain de la responsabilité pour faute en raison de l'illégalité du refus de faire droit à sa demande de revalorisation indemnitaire et du non-paiement de l'indemnité de fin de contrat, à lui verser la somme de 14 000 euros en réparation des préjudices financier et moral subis et la somme de 2 000 euros résultant du non-paiement de l'indemnité de fin de contrat ;

3°) à titre subsidiaire, de prononcer la même condamnation sur le terrain de la responsabilité sans faute du fait de la charge anormale résultant de la décision du 4 juillet 2022 ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat les entiers dépens et les frais d'instance sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable ;

- en refusant de le faire bénéficier du régime indemnitaire des agents titulaires, l'administration a commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat ;

- la décision du 4 juillet 2022 a été signée par une autorité incompétente ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d'une erreur de droit au regard des dispositions du décret du 20 mai 2014 instituant le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat, qui est applicable aux agents non titulaires ;

- l'administration a méconnu le principe d'égalité de traitement garanti par la clause 4 de l'accord-cadre sur le travail à durée déterminée annexé à la directive 1999/70/CE du Conseil du 28 juin 1999 et par la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne ;

- le refus litigieux révèle une discrimination au sens de l'article 21 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;

- il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le refus de lui accorder une indemnité de fin de contrat est entaché d'une erreur de droit liée à la méconnaissance de l'article L. 554-3 du code général de la fonction publique et de l'article 45-1-1 du décret du 17 janvier 1986 ;

- en raison de l'illégalité fautive de la décision refusant de le faire bénéficier du régime indemnitaire des agents titulaires de l'Etat, il a subi un préjudice financier lié à la privation du complément indemnitaire, qu'il chiffre à 12 000 euros ;

- en raison de l'illégalité fautive de la décision refusant de lui accorder une indemnité de fin de contrat, son préjudice doit être évalué à 2 000 euros ;

- son préjudice matériel résulte également d'un détournement de la législation relative à l'engagement des agents contractuels ;

- la précarité de sa situation est à l'origine d'un préjudice moral justifiant l'allocation d'une somme de 2 000 euros.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 5 juillet 2023 et 16 juillet 2024, la préfète du Bas-Rhin conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir, à titre principal, que la requête est irrecevable et, à titre subsidiaire, que les moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.

Par un mémoire, enregistré le 19 juillet 2024 et qui n'a pas été communiqué, M. A conclut aux mêmes fins que précédemment, par les mêmes moyens. Il déclare en outre, renoncer aux conclusions tendant à la condamnation de l'Etat sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;

- la directive 1999/70/CE du Conseil de l'Union européenne du 28 juin 1999 ;

- le code général de la fonction publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

- le décret n° 86-83 du 17 janvier 1986 ;

- le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Bourjol,

- les conclusions de Mme Cabecas, rapporteure publique,

- et les observations de M. A.

Des notes en délibéré, présentées par M. A, ont été enregistrées les 14 et 15 novembre 2024, et n'ont pas été communiquées.

Considérant ce qui suit :

1. M. B A a été recruté par le préfet du Bas-Rhin pour exercer les fonctions de rédacteur au sein du pôle juridique et contentieux du 1er juillet 2021 au 30 décembre 2021 sous couvert d'un contrat à durée déterminée, reconduit par un avenant le 31 décembre 2021, puis par un contrat en date du 19 mai 2022, couvrant la période du 1er juillet au 31 août 2022. Par un courriel du 30 juin 2022, M. A a sollicité le bénéfice du régime indemnitaire applicable aux agents titulaires de catégorie A, l'octroi d'une rémunération correspondant à l'indice majoré 390, ainsi que le versement d'une indemnité de fin de contrat. Par sa requête, M. A doit être regardé comme demandant au tribunal de condamner l'Etat, à titre principal, sur le fondement de la responsabilité pour faute et à titre subsidiaire, sur le fondement de la responsabilité sans faute pour rupture d'égalité devant les charges publiques, et à l'indemniser des préjudices résultant du refus opposé par le préfet de le faire bénéficier du régime indemnitaire applicable aux agents titulaires, du non-versement de l'indemnité de fin de contrat et du préjudice moral qui en découle, en lui versant la somme totale de 16 000 euros.

Sur les vices propres de la décision ayant lié le contentieux :

2. La décision du préfet a eu pour seul effet de lier le contentieux à l'égard de l'objet de la demande de M. A qui, en formulant les conclusions susmentionnées, a donné à l'ensemble de sa requête le caractère d'un recours de plein contentieux. Au regard de l'objet d'une telle demande, qui conduit le juge à se prononcer sur le droit de l'intéressé à percevoir la somme qu'il réclame, les vices propres dont serait, le cas échéant, entachée la décision qui a lié le contentieux sont sans incidence sur la solution du litige. Par suite, les moyens tirés de l'incompétence du signataire de la décision attaquée et de sa motivation insuffisante doivent être écartés comme inopérants.

Sur la responsabilité de l'Etat :

En ce qui concerne la responsabilité pour faute :

S'agissant du refus fautif du bénéfice du régime indemnitaire applicable aux agents titulaires de l'Etat :

3. Aux termes des dispositions de l'article L. 713-1 du code général de la fonction publique : " La rémunération des agents contractuels est fixée par l'autorité compétente en tenant compte des fonctions exercées, de la qualification requise pour leur exercice et de l'expérience de ces agents. Elle peut tenir compte de leurs résultats professionnels et des résultats collectifs du service et évoluer au sein de l'administration, de la collectivité ou de l'établissement qui les emploie. ". Aux termes de l'article L. 713-2 du même code : " Les modalités d'application du présent chapitre sont déterminées par décret. ". Aux termes de l'article 1-3 du décret du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l'Etat : " Le montant de la rémunération est fixé par l'autorité administrative, en prenant en compte, notamment, les fonctions occupées, la qualification requise pour leur exercice, la qualification détenue par l'agent ainsi que son expérience. "

4. Aux termes des dispositions de l'article 1er du décret du 20 mai 2014 portant création d'un régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel dans la fonction publique de l'Etat : " Les fonctionnaires relevant de la loi du 11 janvier 1984 susvisée peuvent bénéficier, d'une part, d'une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise et, d'autre part, d'un complément indemnitaire annuel lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir, dans les conditions fixées par le présent décret. () ".

5. Il résulte de l'instruction que M. A a été recruté par le préfet du Bas-Rhin en qualité de rédacteur au sein du pôle juridique et contentieux de la préfecture au titre de l'article 6 sexies de la loi du 11 janvier 1984, alors en vigueur, pour faire face à un accroissement temporaire d'activité, et qu'il était chargé, à ce titre, de rédiger les mémoires en défense, le suivi du contentieux des étrangers, en fonction des besoins du service. L'article 3 de son contrat d'engagement a fixé sa rémunération sur la base de l'indice 400 en prévoyant la perception, le cas échéant, de l'indemnité de résidence et du supplément familial.

6. En premier lieu, M. A soutient qu'eu égard à ses qualifications universitaires, à son expérience professionnelle, à la spécificité des fonctions qui lui ont été confiées depuis son recrutement en juillet 2021, et aux sujétions de son poste, qu'il dit être les mêmes que celles exercées par un attaché d'administration de l'Etat, son régime indemnitaire aurait dû être équivalent à celui d'un agent titulaire, de catégorie A, prévu par l'article 1er du décret du 20 mai 2014 cité au point 4 du présent jugement.

7. Aux termes de la clause 4 de l'accord-cadre sur le travail à durée déterminée annexé à la directive 1999/70/CE du Conseil du 28 juin 1999 : " 1. Pour ce qui concerne les conditions d'emploi, les travailleurs à durée déterminée ne sont pas traités d'une manière moins favorable que les travailleurs à durée indéterminée comparables au seul motif qu'ils travaillent à durée déterminée, à moins qu'un traitement différent soit justifié par des raisons objectives ".

8. Cette clause, dans l'interprétation qu'en retient la Cour de justice de l'Union européenne, s'oppose aux inégalités de traitement dans les conditions d'emploi entre travailleurs à durée déterminée et travailleurs à durée indéterminée, sauf à ce que ces inégalités soient justifiées par des raisons objectives, qui requièrent que l'inégalité de traitement se fonde sur des éléments précis et concrets, pouvant résulter, notamment, de la nature particulière des tâches pour l'accomplissement desquelles des contrats à durée déterminée ont été conclus et des caractéristiques inhérentes à celles-ci ou, le cas échéant, de la poursuite d'un objectif légitime de politique sociale d'un État membre.

9. Toutefois, la différence de traitement entre les attachés d'administration de l'Etat, dont le régime indemnitaire est prévu par l'article 1er du décret du 20 mai 2014 précité, et les agents contractuels de l'Etat, dont la rémunération est fixée par les dispositions du décret du 17 janvier 1986, n'est pas fonction de la durée déterminée ou indéterminée de la relation de travail. En particulier, en vertu des dispositions de l'article L. 713-1 du code général de la fonction publique citées au point 3, la responsabilité ou la technicité spécifiques des fonctions exercées par les agents contractuels a vocation à être prise en compte dans le cadre de la rémunération fixée contractuellement, pour chaque agent, par l'autorité administrative, ce qui n'est pas le cas du traitement indiciaire des fonctionnaires. Dans ces conditions, la différence de traitement entre agents contractuels et agents titulaires qui peut résulter de l'octroi du complément indemnitaire annuel lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir et de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise liée au niveau de responsabilité et d'expertise requis dans l'exercice des fonctions, prévues par l'article 1er du décret du 20 mai 2014, est sans lien avec les conditions d'emploi à durée déterminée ou indéterminée des agents concernés.

10. Au surplus, la différence de traitement entre agents contractuels et agents titulaires résulte des caractéristiques inhérentes à la carrière des fonctionnaires et au principe de leur recrutement pour occuper des emplois publics permanents, lequel poursuit un objectif légitime. Par suite, M. A ne saurait utilement se prévaloir de la clause ainsi mise en œuvre par cette directive, telle qu'interprétée par la Cour de justice de l'Union européenne, pour critiquer le refus d'indemnisation contesté.

11. En deuxième lieu, aux termes de l'article 21 de la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne : " 1. Est interdite, toute discrimination fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les convictions, les opinions politiques ou toute autre opinion, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle. 2. Dans le domaine d'application du traité instituant la Communauté européenne et du traité sur l'Union européenne, et sans préjudice des dispositions particulières desdits traités, toute discrimination fondée sur la nationalité est interdite ".

12. Contrairement à ce que soutient M. A, le principe de non-discrimination tel que garanti par les dispositions citées au point précédent, eu égard à sa nature et à son objet défini par celles-ci, ne saurait être utilement invoqué pour critiquer la différence de traitement entre fonctionnaires et agents contractuels quant aux modalités de leurs rémunérations prévues par les dispositions citées au point 3, dont le fondement ne relève pas des catégories visées par ces dispositions du droit de l'Union européenne.

13. En troisième lieu, les fonctionnaires et les agents contractuels étant placés dans des situations différentes, notamment pour ce qui concerne la détermination des éléments de leur rémunération, les fonctions, l'expérience et les résultats des agents contractuels ayant vocation à être prises en compte dans le cadre de leur rémunération fixée contractuellement, l'administration pouvait légalement refuser à M. A le bénéfice du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel, réservé aux seuls agents titulaires de l'Etat. Par suite, le préfet n'ayant pas fait une inexacte application des dispositions des articles 3-1 du décret du 17 janvier 1986 et L. 713-1 du code général de la fonction publique citées au point 3 du présent jugement, le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté.

14. En quatrième lieu, d'une part, il ne résulte pas de l'instruction et notamment de la nature des tâches dévolues au requérant que le préfet aurait commis une erreur manifeste d'appréciation en refusant de lui verser un complément indemnitaire à sa rémunération fixée par son premier contrat à l'indice majoré 400, étant précisé qu'il n'est pas démontré que cette rémunération en tout état de cause serait inférieure au traitement des agents titulaires relevant de la catégorie A. D'autre part, M. A n'établit pas, par les pièces qu'il produit, présenter des caractéristiques imposant une rémunération supérieure, en particulier en terme d'expérience. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.

15. En cinquième et dernier lieu, le moyen tiré de ce que le recrutement de M. A sur le fondement de l'ancien article 6 sexies de la loi du 11 janvier 1984 serait constitutif d'un détournement de la loi, eu égard à la durée totale de son engagement révélant un besoin permanent, est sans incidence sur la légalité du refus d'indemnisation en litige.

16. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner les fins de non-recevoir opposées en défense, qu'en l'absence d'illégalité de la décision lui refusant le bénéfice du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel, M. A n'est pas fondé à demander la condamnation de l'Etat pour faute sur ce fondement.

S'agissant du refus fautif du bénéfice d'une indemnité de fin de contrat :

17. D'une part, aux termes des dispositions de l'article 7 ter de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, devenu l'article L. 554-3 du code général de la fonction publique : " Les agents contractuels bénéficiant de contrats conclus en application de la section 1 du chapitre II du titre III du livre III relative aux contrats conclus pour pourvoir des emplois de nature permanente ou de contrats conclus pour faire face à un accroissement temporaire d'activité () peuvent percevoir une indemnité de fin de contrat lorsque ces contrats, le cas échéant renouvelés, sont d'une durée inférieure ou égale à un an et lorsque la rémunération brute globale prévue dans ces contrats est inférieure à un plafond. ". Aux termes des dispositions de l'article 45-1-1 du décret du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions générales applicables aux agents contractuels de l'Etat, dans sa rédaction alors en vigueur : " I.- L'indemnité de fin de contrat prévue à l'article L. 554-3 du code général de la fonction publique n'est due que lorsque le contrat est exécuté jusqu'à son terme. Elle n'est pas due si l'agent refuse la conclusion d'un contrat de travail à durée indéterminée pour occuper le même emploi ou un emploi similaire auprès du même employeur, assorti d'une rémunération au moins équivalente. / Le montant de rémunération brute globale au-delà duquel cette indemnité n'est pas attribuée est fixé à deux fois le montant brut du salaire minimum interprofessionnel de croissance applicable sur le territoire d'affectation et déterminé dans les conditions prévues à l'article L. 3231-7 du code du travail. / II.- Le montant de l'indemnité de fin de contrat est fixé à 10 % de la rémunération brute globale perçue par l'agent au titre de son contrat et, le cas échéant, de ses renouvellements. / L'indemnité est versée au plus tard un mois après le terme du contrat. ".

18. D'autre part, conformément aux dispositions du IV de l'article 23 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, le bénéfice des dispositions de l'article 7 ter de la loi du 11 janvier 1984 précitée est réservé " aux contrats conclus à compter du 1er janvier 2021 ". Il résulte de ces dispositions que la durée totale des contrats conclus ouvrant droit au bénéfice de l'indemnité de fin de contrat doivent s'entendre de celle des contrats conclus à compter du 1er janvier 2021, date d'entrée en vigueur des dispositions de l'article 7 ter de la loi du 11 janvier 1984.

19. M. A a été recruté par le préfet du Bas-Rhin à compter du 1er juillet 2021, par contrat à durée déterminée pour une durée initiale de six mois, reconduit respectivement par un avenant et par un contrat, du 1er janvier 2022 au 31 août 2022. Alors même qu'il n'est pas contesté que M. A a exécuté son contrat de travail jusqu'à son terme et qu'à l'issue de ce dernier, l'administration ne lui a présenté aucune proposition de contrat de travail à durée indéterminée pour le même emploi ou un emploi similaire, la durée cumulée des contrats de travail s'élevant à quatorze mois, soit une durée supérieure à un an, le requérant ne pouvait pas bénéficier de cette indemnité.

20. Il résulte de ce qui précède et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, qu'en l'absence d'illégalité de la décision lui refusant le bénéfice d'une indemnité de fin de contrat, M. A n'est pas fondé à demander la condamnation de l'Etat pour faute sur ce fondement.

21. Par voie de conséquence, les conclusions tendant au paiement de la somme de 2 000 euros correspondant à cette indemnité et de la somme de 2 000 euros au titre du préjudice moral résultant de la précarité de sa situation qui n'est, au demeurant, pas imputable au refus de lui verser cette indemnité, ne peuvent, dès lors, qu'être rejetées.

En ce qui concerne la responsabilité sans faute :

22. La responsabilité de la puissance publique peut se trouver engagée, même sans faute, sur le fondement du principe d'égalité des citoyens devant les charges publiques, lorsqu'une mesure légalement prise a pour effet d'entraîner, au détriment d'une personne physique ou morale, un préjudice grave et spécial qui ne peut être regardé comme une charge lui incombant normalement.

23. Le requérant se prévaut, à titre subsidiaire, dans le dernier état de ses écritures, de ce que les préjudices subis résultant du refus contesté sont susceptible d'engager la responsabilité sans faute de l'Etat. Toutefois, le requérant n'établit ni même n'allègue que les préjudices qu'il estime avoir subis présenteraient un caractère anormal et spécial. Dès lors, les conclusions tenant à l'indemnisation des préjudices subis par M. A, présentées sur le terrain de la responsabilité sans faute pour rupture d'égalité devant les charges publiques doivent être rejetées.

Sur les conclusions relatives aux dépens :

24. La présente instance n'a donné lieu à aucun frais susceptible d'être qualifié de dépens, au sens de l'article R. 761-1 du code de justice administrative. Par suite, les conclusions présentées à ce titre par M. A doivent, en tout état de cause, être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et au ministre de l'intérieur.

Copie en sera adressée pour information à la préfète du Bas-Rhin.

Délibéré après l'audience publique du 14 novembre 2024 à laquelle siégeaient :

Mme Samson-Dye, présidente,

Mme Bourjol, première conseillère,

M. Bastian, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2024.

La rapporteure,

A. Bourjol

La présidente,

A. Samson-Dye

.

Le greffier,

P. Lepage,

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

No 2202255