Tribunal Administratif de Nancy — Décision N° TA54-2202460

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 24 août 2022, M. B A, représenté par Me Boussoum, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 23 mars 2022 par laquelle la préfète de la zone de défense et de sécurité Est a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle, ainsi que la décision du 20 juin 2022 rejetant son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur de lui accorder la protection fonctionnelle ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les décisions attaquées sont insuffisamment motivées en méconnaissance de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration et de l'article 2.2 de la circulaire B8 n° 2158 du 5 mai 2008 relative à la protection fonctionnelle des agents publics de l'Etat ;

- elles sont entachées d'une erreur de fait et d'une erreur d'appréciation au regard de l'article L. 134-4 du code général de la fonction publique dès lors que les faits pour lesquels il est poursuivi pénalement ne présentent pas le caractère d'une faute personnelle détachable du service ; les faits qui lui sont reprochés ne sont pas matériellement établis et ont fait l'objet d'un jugement de relaxe rendu le 13 mai 2022 par le tribunal correctionnel de Nancy ;

- elles méconnaissent l'alinéa 11 du préambule de la Constitution de 1946, les articles 3 et 11 de la charte sociale européenne, les articles L. 134-1, L. 134-5 et L. 134-6 du code général de la fonction publique dès lors que l'imputation, de manière erronée, de ces faits, participe d'un acharnement à son encontre, lequel caractérise des risques psychosociaux, notamment de harcèlement moral ;

- la préfète de la zone de défense et de sécurité Est a commis un détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 octobre 2022, la préfète de la zone de défense et de sécurité Est conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

La clôture de l'instruction a été fixée au 23 avril 2024 par une ordonnance du 21 mars 2024.

La préfète de la zone de défense et de sécurité Est a été invitée, en application de l'article R. 613-1-1 du code de justice administrative, à produire des pièces en vue de compléter l'instruction, par un courrier du 18 juillet 2024.

La préfète de la zone de défense et de sécurité Est a produit le 8 août 2024 les pièces complémentaires sollicitées, qui ont été communiquées.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution, notamment son préambule ;

- la charte sociale européenne révisée, signée à Strasbourg le 3 mai 1996 ;

- le code général de la fonction publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Philis,

- et les conclusions de Mme Cabecas, rapporteure publique.

Les parties n'étaient ni présentes ni représentées.

Considérant ce qui suit :

1. M. A, affecté à la brigade anti-criminalité de nuit de la circonscription de sécurité publique de Nancy, a sollicité, le 8 mars 2022, le bénéfice de la protection fonctionnelle de l'Etat en raison de poursuites pénales dirigées à son encontre pour des faits de complicité d'atteinte au secret des correspondances émises par voie électronique commis le 13 octobre 2017 à Nancy. Par une décision du 23 mars 2022, la préfète de la zone de défense et de sécurité Est a refusé de faire droit à sa demande. Par une décision du 20 juin 2022, elle a rejeté le recours gracieux présenté par l'intéressé le 24 mai 2022. Par la présente requête, M. A demande au tribunal d'annuler ces décisions.

Sur les conclusions aux fins d'annulation et d'injonction :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; / () ". Aux termes de l'article L. 211-5 de ce code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. " Les décisions par lesquelles l'administration refuse le bénéfice de la protection fonctionnelle, prévue par les dispositions de l'article L. 134-1 du code général de la fonction publique, doivent être motivées.

3. La décision du 23 mars 2022 comporte l'ensemble des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de la décision portant rejet de son recours gracieux est, par ailleurs, inopérant dès lors que les vices propres d'une telle décision ne peuvent être utilement invoqués, l'exercice du recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation des décisions attaquées doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 134-11 du code général de la fonction publique : " Les fonctionnaires de la police nationale () bénéficient de la protection prévue par le présent chapitre dans les conditions précisées par l'article L. 113-1 du code de la sécurité intérieure. " Aux termes de l'article L. 134-4 de ce code : " Lorsque l'agent public fait l'objet de poursuites pénales à raison de faits qui n'ont pas le caractère d'une faute personnelle détachable de l'exercice de ses fonctions, la collectivité publique doit lui accorder sa protection. / () ". Aux termes de l'article R. 434-7 du code de la sécurité intérieure : " () / L'Etat accorde au policier () sa protection juridique en cas de poursuites judiciaires liées à des faits qui n'ont pas le caractère d'une faute personnelle. Il l'assiste et l'accompagne dans les démarches relatives à sa défense. "

5. Présentent le caractère d'une faute personnelle détachable des fonctions, des faits qui, commis dans l'exercice du service, révèlent des préoccupations d'ordre privé procédant d'un comportement incompatible avec les obligations qui s'imposent dans l'exercice de fonctions publiques ou qui, eu égard à leur nature et aux conditions dans lesquelles ils ont été commis, revêtent une particulière gravité. En revanche, ni la qualification retenue par le juge pénal, ni le caractère intentionnel des faits retenus contre l'intéressé, ne suffisent par eux-mêmes à regarder une faute comme étant détachable des fonctions et justifiant dès lors, que le bénéfice du droit à la protection fonctionnelle soit refusé au fonctionnaire qui en fait la demande.

6. Par ailleurs, en principe, l'autorité de la chose jugée au pénal ne s'impose à l'administration comme au juge administratif qu'en ce qui concerne les constatations de fait que les juges répressifs ont retenues et qui sont le support nécessaire du dispositif d'un jugement devenu définitif, tandis que la même autorité ne saurait s'attacher aux motifs d'un jugement de relaxe tirés de ce que les faits reprochés ne sont pas établis ou de ce qu'un doute subsiste sur leur réalité. Une décision rendue en dernier ressort présente à cet égard un caractère définitif, même si elle peut encore faire l'objet d'un pourvoi en cassation ou est effectivement l'objet d'un tel pourvoi et si, par suite, elle n'est pas irrévocable.

7. Pour refuser d'accorder à M. A le bénéfice de la protection fonctionnelle, la préfète de la zone de défense et de sécurité Est s'est notamment fondée sur la circonstance que les faits d'atteinte à la vie privée, pour lesquels l'intéressé a fait l'objet de poursuites pénales, ont le caractère d'une faute personnelle détachable de l'exercice des fonctions.

8. En l'espèce, par un jugement du 13 mai 2022, devenu définitif, le tribunal correctionnel de Nancy a relaxé M. A des fins de poursuite pour les faits de complicité d'atteinte au secret des correspondances émises par voie électronique intervenus le 13 octobre 2017. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, notamment des conclusions de l'enquête administrative produites en défense, dont la teneur n'est pas contestée par M. A, que le 13 octobre 2017, ce dernier a diffusé dans un groupe de discussion sur un réseau social, où certains de ses collègues dénigraient un agent de la BAC en raison de ses origines, le code de déverrouillage du téléphone portable de cet agent stigmatisé. Faute pour M. A d'apporter des éléments de nature à remettre en cause la matérialité de ces faits, ces derniers doivent être tenus pour établis. Eu égard à leur nature et aux conditions dans lesquelles ils ont été commis, alors que les fonctionnaires de police sont, en particulier, astreints à une obligation d'exemplarité et de dignité, ces agissements procèdent d'un comportement incompatible avec les obligations déontologiques qui s'imposent aux fonctionnaires de police. Ces faits doivent dès lors être regardés comme constitutifs d'une faute personnelle détachable de l'exercice des fonctions. Dans ces conditions, la préfète n'a ni commis une erreur de fait, ni fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 134-4 du code général de la fonction publique en opposant ce motif pour rejeter sa demande de protection fonctionnelle. Par suite, les moyens doivent être écartés.

9. En troisième lieu, pour refuser d'accorder à M. A le bénéfice de la protection fonctionnelle, la préfète de la zone de défense et de sécurité Est a également considéré que l'intéressé n'était pas victime, lui-même, d'une situation de harcèlement moral et n'était pas exposé à des risques psycho-sociaux. M. A développe plusieurs moyens pour contester cette appréciation.

10. Aux termes de l'article 3 relatif au droit à la sécurité et à l'hygiène dans le travail de la charte sociale européenne révisée signée à Strasbourg le 3 mai 1996 : " En vue d'assurer l'exercice effectif du droit à la sécurité et à l'hygiène dans le travail, les Parties s'engagent, en consultation avec les organisations d'employeurs et de travailleurs : / 1. à définir, mettre en œuvre et réexaminer périodiquement une politique nationale cohérente en matière de sécurité, de santé des travailleurs et de milieu de travail. Cette politique aura pour objet primordial d'améliorer la sécurité et l'hygiène professionnelles et de prévenir les accidents et les atteintes à la santé qui résultent du travail, sont liés au travail ou surviennent au cours du travail, notamment en réduisant au minimum les causes des risques inhérents au milieu de travail ; / 2. à édicter des règlements de sécurité et d'hygiène ; / 3. à édicter des mesures de contrôle de l'application de ces règlements ; / 4. à promouvoir l'institution progressive des services de santé au travail pour tous les travailleurs, avec des fonctions essentiellement préventives et de conseil. " Aux termes de l'article 11 relatif au droit à la protection de la santé de la charte : " En vue d'assurer l'exercice effectif du droit à la protection de la santé, les Parties s'engagent à prendre, soit directement, soit en coopération avec les organisations publiques et privées, des mesures appropriées tendant notamment : / 1. à éliminer, dans la mesure du possible, les causes d'une santé déficiente ; / 2. à prévoir des services de consultation et d'éducation pour ce qui concerne l'amélioration de la santé et le développement du sens de la responsabilité individuelle en matière de santé ; 3. à prévenir, dans la mesure du possible, les maladies épidémiques, endémiques et autres, ainsi que les accidents. "

11. Les stipulations précitées au point précédent laissent une marge d'appréciation aux Etats parties à ces conventions internationales et requièrent l'intervention d'actes complémentaires pour produire des effets à l'égard des particuliers. Elles sont, par suite, dépourvues d'effet direct. Dès lors, le requérant ne peut utilement les invoquer à l'appui de ses conclusions.

12. Par ailleurs, le requérant qui soutient être exposé à des risques psycho-sociaux et être victime de harcèlement moral pour bénéficier de la protection fonctionnelle ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance de l'article L. 134-6 du code général de la fonction publique aux termes duquel : " Lorsqu'elle est informée, par quelque moyen que ce soit, de l'existence d'un risque manifeste d'atteinte grave à l'intégrité physique de l'agent public, la collectivité publique prend, sans délai et à titre conservatoire, les mesures d'urgence de nature à faire cesser ce risque et à prévenir la réalisation ou l'aggravation des dommages directement causés par ces faits. / () ".

13. En outre, aux termes de l'article L. 134-5 du code général de la fonction publique : " La collectivité publique est tenue de protéger l'agent public contre les atteintes volontaires à l'intégrité de sa personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. / () ". Aux termes de l'article L. 133-2 du même code : " Aucun agent public ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel. "

14. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l'existence d'un tel harcèlement. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'agent auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. En revanche, la nature même des agissements en cause exclut, lorsque l'existence d'un harcèlement moral est établie, qu'il puisse être tenu compte du comportement de l'agent qui en a été victime pour atténuer les conséquences dommageables qui en ont résulté pour lui. Le préjudice résultant de ces agissements pour l'agent victime doit alors être intégralement réparé.

15. En l'espèce, si M. A se prévaut d'une situation de harcèlement qui serait révélée par l'imputation diffamatoire des faits qui lui sont reprochés, dans le cadre des poursuites pénales engagées à son encontre, il n'apporte aucun élément factuel susceptible de faire présumer un tel harcèlement moral. Faute d'établir la matérialité des faits de harcèlement moral et des risques psycho-sociaux auxquels il serait exposé, c'est à bon droit que la préfète de la zone de défense et de sécurité Est a refusé de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle sur le fondement de l'article L. 134-5 du code général de la fonction publique. Par suite, le moyen doit être écarté.

16. Pour les mêmes motifs que ceux exposés au point précédent, à supposer le moyen recevable, M. A n'est pas fondé à soutenir que les décisions litigieuses méconnaissent les garanties découlant du onzième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, s'agissant de la protection de la santé.

17. Aux termes de l'article L. 134-1 du code général de la fonction publique : " L'agent public ou, le cas échéant, l'ancien agent public bénéficie, à raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire, dans les conditions prévues au présent chapitre. "

18. Le requérant soutient qu'il peut prétendre à la protection visée par les dispositions précitées au point précédent dès lors que les faits qui lui sont reprochés lui ont été imputés de façon diffamatoire. Toutefois, ainsi qu'il a été dit au point 8, l'intéressé a diffusé dans un fil de discussion le code de déverrouillage du téléphone portable d'un agent dont il ne pouvait pas ignorer qu'il faisait, par ailleurs, l'objet d'un dénigrement de la part des membres de ce groupe. Dans ces conditions, M. A ne saurait soutenir qu'il est l'objet d'accusations diffamatoires à cet égard. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 134-1 du code général de la fonction publique doit être écarté.

19. En dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.

20. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. A doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, celles à fin d'injonction.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à M. A la somme que celui-ci réclame au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur.

Copie en sera adressée, pour information, à la préfète de la zone de défense et de sécurité Est.

Délibéré après l'audience publique du 19 juin 2025 à laquelle siégeaient :

Mme Samson-Dye, présidente,

M. Bastian, conseiller,

Mme Philis, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 juillet 2025.

La rapporteure,

L. Philis

La présidente,

A. Samson-Dye

La greffière,

L. Bourger

La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.