Tribunal Administratif de Nancy — Décision N° TA54-2300354

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 31 janvier 2023, la SCI HBM et la SARL Hargas, représentées par Me Maamouri, demandent au juge des référés :

1°) de suspendre l'exécution de la décision du 20 décembre 2022 par laquelle l'Etablissement public foncier du Grand Est a décidé de préempter un bien immobilier situé 35 rue de la Hache à Nancy ;

2°) de mettre à la charge de l'Etablissement public foncier du Grand Est une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- la condition d'urgence est remplie dès lors qu'elle est présumée, qu'elle fait obstacle à ce que la SCI HBM acquière le bien et réalise les travaux de rénovation projetés, fait obstacle, par voie de conséquence, à ce que la SARL Hargas bénéficie des travaux de rénovation promis par la SCI HBM et perdra la possibilité de louer ces biens aux personnes qui en ont réellement besoin, tandis qu'aucun intérêt général ne renverse cette présomption ;

- des moyens sont propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée dès lors que :

* la décision attaquée, qui ne précise ni le nom, ni le prénom de son auteur, ne satisfait pas aux exigences prévues à l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

* l'Etablissement public foncier du Grand Est n'a pu se voir déléguer du maire de Nancy aucune compétence en matière d'exercice du droit de préemption urbain, dès lors que celui-ci appartient à la Métropole du Grand Nancy en vertu de l'article L. 211-2 du code de l'urbanisme, que le directeur de l'établissement ne justifie d'aucune subdélégation, et que la compétence en matière de logements sociaux incombe également à la Métropole du Grand Nancy en vertu de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ;

* faute d'avoir notifié la décision de préemption à l'acquéreur évincé ainsi qu'à tous les vendeurs, l'Etablissement public foncier du Grand Est a renoncé à l'exercice de son droit de préemption ;

* l'Etablissement public foncier du Grand Est ne justifie ni de la réalité, ni du caractère réaliste du projet de construction de logements sociaux sur la parcelle préemptée ;

* la décision attaquée est entachée d'erreur d'appréciation dès lors que le projet ne présente pas un intérêt général suffisant, le bien préempté répondant précisément à l'objectif qu'elle prétend poursuivre actuellement alors que le projet de l'administration n'est pas juridiquement réalisable.

Par un mémoire en défense enregistré le 21 février 2023, l'Etablissement public foncier du Grand Est, représenté par Me Lang, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, en cas de suspension de l'exécution de la décision de préemption, à ce que les effets de cette suspension soit limités à la prise de possession et par conséquent, au droit d'user et de disposer du bien, permettant ainsi à l'Etablissement, conformément à l'article L. 213-14 du code de l'urbanisme, de payer le prix aux vendeurs et signer l'acte authentique afin de bénéficier du transfert de propriété, et en toute hypothèse, à la mise à la charge des sociétés requérantes d'une somme de 2 000 euros chacune sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- à titre principal, la requête en référé est irrecevable du fait de l'irrecevabilité de la requête en annulation de la décision de préemption, d'une part parce que la société HBM, qui n'est pas immatriculée, ne dispose pas de la capacité juridique et de la personnalité morale, d'autre part parce que la SARL Hargas ne justifie pas occuper les locaux en vertu d'un titre régulier ;

- à titre subsidiaire, la requête n'est pas fondée, la condition d'urgence, quoi que présumée, n'étant pas remplie au profit de la SCI HBM dès lors que celle-ci est dépourvue d'existence juridique, de sorte qu'aucune urgence ne peut être présumée à son bénéfice, qu'elle ne peut ainsi pas réaliser en urgence ses propres travaux et qu'elle ne produit aucun élément propre à établir l'existence de ses propres projets de rénovation, qu'elle ne peut entreprendre ces travaux en ne disposant que de 83,33 % de l'indivision, tandis que la SARL Hargas ne bénéficie d'aucune présomption d'urgence ;

- par ailleurs, il n'existe aucun moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée dès lors que :

* les dispositions de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration n'ont pas été méconnues, l'auteur de la décision attaquée demeurant identifiable ;

* le signataire de la décision attaquée est compétent dès lors que la compétence d'exercer le droit de préemption urbain a été déléguée par la Métropole du Grand Nancy aux communes qui la composent par une délibération du 9 février 1996 modifiée, que le conseil municipal de la commune de Nancy a délégué cette compétence à son maire par délibération du 13 juillet 2020 en l'autorisant à la subdéléguer, et que le maire de Nancy a délégué l'exercice de ce droit à l'EPFGE par décision du 7 novembre 2022, dont le conseil d'administration a lui-même délégué cette compétence à son directeur général par décision du 10 mars 2021 ;

* contrairement à ce qu'affirment les sociétés requérantes, la commune de Nancy est titulaire du droit de préemption dans les zones U et Au du PLU sur les emplacements réservés à leur bénéfice, la Métropole ne l'exerçant que sur les emplacements réservés à son bénéfice ;

* le moyen tiré de l'absence de notification de la décision de préemption aux vendeurs et à l'acquéreur évincé manque en fait, même si cette signification n'a pu aboutir à l'égard de la SCI HBM du fait de l'absence d'adresse connue, tandis qu'elle a été faite aux vendeurs à l'adresse du notaire, ainsi que cela était demandé dans la déclaration d'intention d'aliéner ;

* la décision de préemption détaille précisément le but poursuivi par la préemption, de sorte que l'obligation formelle de motivation est satisfaite, tandis que le projet s'inscrit dans le cadre des besoins en logements sociaux exprimés dans le plan local de l'habitat métropolitain et d'une convention foncière de partenariat nouant un partenariat avec des bailleurs sociaux ;

* le moyen tiré de l'impossibilité de mettre en œuvre le projet ayant donné lieu à préemption au regard de la situation d'indivision du bien est inopérant, et, en tout état de cause, non fondé eu égard à la possibilité de mettre en œuvre une procédure de partage judiciaire ;

* la circonstance que les biens en litige soient actuellement loués à des fins sociales ne fait pas obstacle à l'intérêt général du projet ;

- dans l'hypothèse où la juridiction entrerait en voie de suspension, il convient de limiter les effets de la suspension à la prise de possession et au droit d'user et de disposer du bien.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la requête à fin d'annulation enregistrée le 31 janvier 2023 sous le n° 2300362.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Di Candia, vice-président, en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative pour statuer en matière de référés.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 22 février 2023 à 10h00 :

- le rapport de M. Di Candia, juge des référés ;

- les observations de Me Maamouri, représentant les sociétés requérantes, qui précise que :

* la société Hargas loue le bien en vertu d'un bail commercial faisant l'objet d'une tacite reconduction depuis 2006 et développe une activité de location de chambres au profit de mineurs isolés en vertu de contrats passés avec le département et la CAF, et elle dispose d'un intérêt à agir dès lors que ses chances de voir réaliser les travaux dans les chambres qu'elle loue ne sont sérieuses que dans la perspective de voir la société HBM devenir acquéreure,

* la société HBM existait, de fait, dès l'introduction de la requête et est immatriculée depuis le 1er février 2023, et son urgence tient par ailleurs au fait que la date de signature de l'acquisition projetée était fixée début mars 2023,

* la chaîne des délégations est rompue, la métropole déléguant aux communes sans les autoriser à subdéléguer aux maires,

* la défense ne produit aucun élément permettant de rattacher la réalité du projet au secteur dans lequel se situe la parcelle en litige.

- et les observations de Me Lang, pour l'Etablissement public foncier du Grand-Est, qui maintient les fins de non-recevoir opposées en défense à l'égard des deux sociétés, en ajoutant que la SARL Hargas n'a pas d'intérêt suffisamment direct à contester la décision attaquée, qui précise que la présomption d'urgence ne peut jouer faute pour la société HBM d'être immatriculée, que la société ne disposera d'aucune perspective de réaliser les travaux qu'elle souhaite entreprendre en raison de la même minorité de blocage que celle qu'elle oppose à la Métropole au sein de l'indivision.

La clôture de l'instruction a été différée au 23 février 2023 à 15h00.

L'Etablissement public foncier du Grand-Est a communiqué des pièces le 23 février 2023 à 13h12.

La SCI HBM et la SARL Hargas ont produit un mémoire complémentaire le 23 février 2023 à 14h50.

Enfin, le 23 février 2023, postérieurement à la clôture d'instruction, la SCI HBM et la SARL Hargas ont produit de nouvelles pièces, qui n'ont pas été communiquées.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C I, M. J I, Mme E D, M. B D, M. F D, M. A D, Mme G D et M. H D sont propriétaires indivis de 83,33 % d'un bien situé 35 rue de la Hache à Nancy et donné à bail commercial à la SARL Hargas depuis 2006. Ils ont souhaité céder leurs quotes-parts dans cet ensemble immobilier détenu en indivision. A cet effet, une déclaration d'intention d'aliéner a été établie et reçue en mairie de Nancy le 30 septembre 2022. Par une décision du 20 décembre 2022, le directeur général de l'Etablissement public foncier du Grand-Est (EPFGE) a décidé, par délégation du maire de Nancy, d'exercer le droit de préemption. La SCI HBM, qui projetait d'acquérir le bien, et la SARL Hargas demandent la suspension de l'exécution de cette décision.

Sur les fins de non-recevoir opposées par l'Etablissement public foncier du Grand-Est :

2. D'une part, si à la d'enregistrement de la requête, la SCI HBM n'était pas encore définitivement constituée, il ressort des documents produits par les sociétés requérantes que celle-ci a été immatriculée le 1er février 2023. D'autre part, il ressort des pièces du dossier, notamment de la déclaration d'intention d'aliéner, que la SCI HBM était désignée comme le bénéficiaire de la vente d'un bien situé au numéro 35 rue de la Hache à Nancy appartenant pour partie aux membres d'une indivision, ce qui lui donne la qualité d'acquéreur évincé par la décision de préemption du 20 décembre 2022. Dès lors, nonobstant la circonstance qu'elle était encore en cours de constitution à la date d'introduction de sa requête, la SCI HBM doit être regardée comme disposant de la capacité à agir en justice en vue de contester la décision de préemption ayant pour effet de l'évincer de l'acquisition pour laquelle elle est en voie de constitution.

3. En revanche, la SARL Hargas, en se bornant à faire valoir qu'elle est titulaire d'un bail commercial depuis le 17 mai 2006 et qu'elle y exploite un hôtel à vocation d'hébergement social, n'établit ni qu'elle ne pourra bénéficier de travaux de rénovation comparables à ceux qu'envisage la SCI HBM, ni même que la SCI HBM, qui ne détiendra pas la totalité du bien en indivision, pourra effectivement entreprendre ces travaux. Par suite, la SARL Hargas ne justifie pas d'un intérêt suffisamment direct pour demander la suspension de l'exécution de la décision du 20 décembre 2022 par laquelle l'EPFGE a décidé de préempter le bien immobilier en litige. Dès lors, il y a seulement lieu d'accueillir la fin de non-recevoir opposée en défense en tant que la requête émane de la SARL Hargas et de la rejeter dans cette mesure.

Sur l'urgence :

4. Eu égard à l'objet d'une décision de préemption et à ses effets pour l'acquéreur évincé, la condition d'urgence doit en principe être regardée comme remplie lorsque celui-ci demande la suspension d'une telle décision. Il peut toutefois en aller autrement dans le cas où le titulaire du droit de préemption justifie de circonstances particulières, tenant par exemple à l'intérêt s'attachant à la réalisation rapide du projet qui a donné lieu à l'exercice du droit de préemption. Il appartient au juge des référés de procéder à une appréciation globale de l'ensemble des circonstances de l'espèce qui lui est soumise.

5. En l'espèce, la suspension de la décision de préemption en litige est demandée, notamment par la SCI HBM, en sa qualité d'acquéreur évincé. L'EPFGE ne justifie d'aucune circonstance particulière s'attachant à la réalisation rapide du projet ayant donné lieu à l'exercice du droit de préemption et ne fait état d'aucune circonstance propre à établir qu'il ne pourra respecter le délai prévu par l'article L. 213-14 du code de l'urbanisme. Il ne résulte par ailleurs pas de l'instruction que les propriétaires indivis du bien auraient renoncé à l'aliénation de leurs quotes-parts de celui-ci. La circonstance que la SCI HBM était en voie de constitution n'est pas de nature à faire échec à la présomption d'urgence ci-dessus décrite. Par ailleurs, cette présomption s'attache au fait que l'acquéreur évincé risque de perdre sa qualité de bénéficiaire du transfert de propriété, sans que celui-ci n'ait à justifier de la réalité des projets envisagés sur le bien en litige. Dès lors, la condition d'urgence posée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie.

Sur le doute sérieux quant à la légalité de la décision :

6. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / () / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. () ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 300-1 du même code : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ". Il résulte de ces dispositions que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d'une part, justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption.

7. Il ressort des pièces du dossier que la décision litigieuse est motivée par la volonté d'acquérir ce bien en vue de permettre la réalisation, par l'un des bailleurs sociaux intéressés, d'un programme de construction de logements sociaux en vue de répondre à l'objectif de production de logements sociaux fixé tant par le 6ème programme local de l'habitat actualisé en 2017 que par la convention de partenariat et d'action foncière déterminant le programme pluriannuel d'intervention 2020-2024. Si l'EPFGE fait ainsi apparaître la nature du projet d'action ou d'opération d'aménagement poursuivi, il n'apporte aucun élément de nature à établir que la convention de partenariat et d'action foncière qu'il produit inclut le secteur du bien préempté dans le périmètre opérationnel de ce projet. Dans ces conditions, la réalité, à la date de la décision de préemption, du projet d'action ou d'opération d'aménagement l'ayant justifiée ne peut être regardée comme établie pour cette parcelle. Ainsi, en l'état de l'instruction, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l'urbanisme, faute pour l'Etablissement public foncier du Grand Est de justifier de la réalité d'un projet suffisamment précis apparaît de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision du 20 décembre 2022.

8. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est susceptible de fonder la suspension de la décision attaquée.

Sur la portée de la suspension prononcée :

9. D'une part, lorsqu'il est saisi d'un recours pour excès de pouvoir contre une décision de préemption, le tribunal administratif doit appeler dans l'instance la personne publique qui a exercé le droit de préemption ainsi que, sauf à ce que l'un ou l'autre soit lui-même l'auteur du recours, l'acquéreur évincé et le vendeur du bien préempté. Il en va de même lorsque le juge des référés de ce tribunal est saisi d'une demande de suspension de l'exécution d'une telle décision. Le défaut d'une telle communication n'affecte toutefois pas la régularité du jugement, le vendeur pouvant saisir le juge des référés ayant ordonné la suspension de l'exécution de la décision de préemption d'une demande tendant à ce qu'il modifie les mesures qu'il a ordonnées ou y mette fin, dans les conditions prévues par l'article L. 521-4 du code de justice administrative.

10. Dès lors, il y a lieu de se prononcer sur la portée de la suspension prononcée en tenant compte des seuls intérêts en présence dans le cadre de la présente instance.

11. D'autre part, lorsque le juge des référés prend une mesure de suspension de l'exécution d'une décision de préemption avant l'intervention du transfert de propriété, comme en l'espèce, faute que soient remplies les deux conditions mentionnées par l'article L. 213-14 du code de l'urbanisme, cette suspension a en principe pour effet de faire obstacle au transfert de propriété du bien préempté au bénéfice de cette collectivité et à la prise de possession du bien. Toutefois, le juge des référés, qui doit prendre en considération les incidences de la suspension pour l'ensemble des personnes intéressées, tout en préservant les intérêts du futur propriétaire, quel qu'il soit, peut notamment suspendre la décision de préemption en tant seulement qu'elle permet à la collectivité publique de disposer du bien et d'en user dans des conditions qui rendraient difficilement réversible la décision de préemption, en précisant alors que son ordonnance ne fait pas obstacle à la signature de l'acte authentique et au paiement du prix d'acquisition, ou au contraire la suspendre en tant qu'elle fait obstacle à la vente au bénéfice de l'acquéreur initial, à ses risques et périls et, le cas échéant, sous les mêmes réserves relatives à la disposition et à l'usage du bien.

12. L'EPFGE demande au juge des référés, dans l'hypothèse où il devait suspendre la décision de préemption, de limiter les effets de cette suspension en faisant obstacle à ce qu'il puisse disposer du bien et en user dans des conditions telles que cela rendrait difficilement réversible la décision de préemption. Toutefois, le moyen de nature à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision retenu dans la présente ordonnance affecte la réalité du projet au sein du secteur dans lequel se trouve la parcelle en litige, et, par voie de conséquence, l'intérêt de l'administration à voir moduler les effets de la suspension. Par suite, il y a lieu de suspendre dans tous ses effets la décision attaquée par laquelle l'EPFGE a exercé le droit de préemption urbain sur le bien situé 35 rue de la Hache à Nancy jusqu'à l'intervention du jugement au fond.

Sur les frais d'instance :

13. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'EPFGE le versement à la SCI HBM d'une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les dispositions de l'article L. 761-1 font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de l'EPFGE présentées au même titre.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête est rejetée en tant qu'elle émane de la SARL Hargas.

Article 2 : L'exécution de la décision du 20 décembre 2022 par laquelle l'Etablissement public foncier du Grand-Est a exercé le droit de préemption sur un bien immobilier situé 35 rue de la Hache à Nancy est suspendue jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur sa légalité.

Article 3 : L'Etablissement public foncier du Grand-Est versera à la SCI HBM la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées au même titre par l'Etablissement public foncier du Grand-Est sont rejetées.

Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée à la SARL Hargas, à la SCI HBM et à l'Etablissement public foncier du Grand-Est.

Fait à Nancy, le 27 février 2023.

Le juge des référés

O. Di Candia

La République mande et ordonne au préfet de Meurthe-et-Moselle, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.