Tribunal Administratif de Nancy — Décision N° TA54-2302614

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 1er septembre 2023, 16 janvier et 26 février 2024, l'association Eglise chrétienne du centre, représentée par Me Coissard, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision de rejet du 31 mai 2023 opposée par le maire d'Ecrouves à sa demande de permis de construire, ensemble la décision du 5 juillet 2023 rejetant son recours gracieux.

2°) d'enjoindre au maire de la commune d'Ecrouves de délivrer le permis de construire sollicité dans un délai d'un mois à compter de la décision à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune d'Ecrouves une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- son recours est recevable ;

- le rejet est entaché d'illégalité en raison de la demande d'une pièce complémentaire qui n'est pas requise par l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme en cas de changement de destination d'un immeuble, en l'espèce l'analyse de compatibilité du projet avec une canalisation de transport dans une zone de danger du point de vue de la sécurité des personnes ; la demande de pièces complémentaires et de correction du formulaire CERFA du 18 avril 2023 était tardive ; les corrections demandées par le maire n'étaient pas nécessaires à l'instruction de la demande ;

- le motif supplémentaire, invoqué en réponse au recours gracieux, selon lequel, même complète, la demande pouvait faire l'objet d'un sursis à statuer ou d'un refus en raison de la non-compatibilité du projet avec le futur plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) est illégal en ce qu'il ne précise pas les dispositions méconnues du futur PLUi et ne démontre pas en quoi l'exécution en est compromise.

Par des mémoires en défense enregistrés les 23 octobre 2023 et 5 février 2024, la commune d'Ecrouves, représentée par Me Dartois, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de Mme A au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier,

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Grandjean ;

- les conclusions de M. Gottlieb, rapporteur public ;

- les observations de Me Coissard, représentant l'association Eglise chrétienne du centre ;

- et les observations de Me Dartois représentant la commune d'Ecrouves.

Considérant ce qui suit :

1. L'association Eglise chrétienne du centre a déposé, le 19 décembre 2022, une demande de permis de construire tendant à la transformation d'une ancienne discothèque, située 137 rue Sainte-Catherine à Ecrouves (Meurthe-et-Moselle), en lieu de culte. Par un courrier du 10 janvier 2023, réceptionné par la pétitionnaire le 11 janvier 2023, le maire de la commune d'Ecrouves a sollicité la communication de pièces complémentaires, à produire avant le 11 avril 2023. La pétitionnaire a adressé les documents demandés le 4 avril 2023, à l'exception de la modification d'une mention dans le formulaire Cerfa et de la demande d'analyse de compatibilité du projet avec la canalisation de transport dans une zone de danger pour la sécurité des personnes qu'elle estimait être non obligatoire. Après examen des pièces complémentaires produites, le 18 avril 2023, le maire de la commune a accordé à l'intéressée un délai supplémentaire pour produire les documents manquants. Le 31 mai 2023, après expiration du délai supplémentaire fixé au 5 mai 2023, le maire a procédé au classement sans suite de la demande, ce qui doit être regardé comme un refus de délivrer le permis de construire sollicité. L'association a formé un recours gracieux le 12 juin 2023, lequel a été rejeté par un courrier du 5 juillet suivant. Par la présente requête, l'association demande l'annulation de la décision du 31 mai 2023 rejetant sa demande de permis de construire, ensemble la décision rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'Etat. / () Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. () ". Aux termes de l'article L. 424-2 du même code : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. () ". Aux termes de l'article R. 423-19 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet ". Aux termes de l'article R. 423-23 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / () c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager ". Aux termes de l'article R. 423-28 du même code : " Le délai d'instruction prévu par le b et le c de l'article R. 423-23 est porté à : / () b) Cinq mois lorsqu'un permis de construire porte sur des travaux relatifs à un établissement recevant du public et soumis à l'autorisation prévue à l'article L. 122-3 du code de la construction et de l'habitation ou sur des travaux relatifs à un immeuble de grande hauteur et soumis à l'autorisation prévue à l'article L. 122-1 du même code ".

3. D'autre part, aux termes de l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". Aux termes de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-39 du même code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". Enfin, aux termes de l'article R. 423-41 du même code : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R. 423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R. 423-49 ".

4. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'un dossier de demande de permis de construire est incomplet, l'administration doit inviter le demandeur, dans un délai d'un mois à compter de son dépôt, à compléter sa demande dans un délai de trois mois en lui indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. Si le demandeur produit, dans ce délai de trois mois à compter de la réception du courrier l'invitant à compléter sa demande, l'ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme, le délai d'instruction commence à courir à la date à laquelle l'administration les reçoit et, si aucune décision n'est notifiée à l'issue du délai d'instruction, un permis de construire est tacitement accordé. A l'inverse, si le demandeur ne fait pas parvenir l'ensemble des pièces manquantes répondant aux exigences de ce livre IV dans le délai de trois mois, une décision tacite de rejet naît à l'expiration de ce délai. Lorsque l'administration estime, au vu des nouvelles pièces ainsi reçues dans ce délai de trois mois, que le dossier reste incomplet, elle peut inviter à nouveau le pétitionnaire à le compléter, cette demande étant toutefois sans incidence sur le cours du délai et la naissance d'une décision tacite de rejet si le pétitionnaire n'a pas régularisé son dossier dans ce délai de trois mois. Enfin, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.

5. Il ressort des pièces du dossier que, par courrier du 10 janvier 2023, réceptionné le 11 janvier 2023, le maire de la commune d'Ecrouves a informé l'association Eglise chrétienne du centre, que son dossier de demande de permis de construire était incomplet et comportait des incohérences. Il l'a invitée à produire, dans un délai de trois mois à compter de la réception du courrier, une analyse de compatibilité du projet avec une canalisation de transport dans une zone de danger et une attestation de réalisation d'une étude géotechnique, à corriger les incohérences du formulaire Cerfa de demande de permis de construire, enfin, à ajouter les cotes nécessaires afin d'apprécier l'accessibilité ainsi que des informations sur le plan de masse et la notice descriptive. Le 4 avril 2023, soit dans le délai de trois mois prévu par les dispositions précitées de l'article R. 423-29 du code de l'urbanisme, des pièces ont été communiquées. Estimant que le dossier n'était toujours pas complet à défaut pour l'association d'avoir modifié le formulaire de demande de permis de construire et d'avoir produit l'analyse de compatibilité du projet avec la canalisation de transports, le maire de la commune a, le 18 avril 2023, de nouveau mais en vain, invité l'association à produire ces pièces.

6. En premier lieu, aux termes de l'article R. 431-30 du code de l'urbanisme : " Lorsque les travaux projetés portent sur un établissement recevant du public, la demande est accompagnée des dossiers suivants, fournis en trois exemplaires : / a) Un dossier permettant de vérifier la conformité du projet avec les règles d'accessibilité aux personnes handicapées, comprenant les pièces mentionnées aux articles R. 111-19-18 et R. 111-19-19 du code de la construction et de l'habitation ; / b) Un dossier permettant de vérifier la conformité du projet avec les règles de sécurité, comprenant les pièces mentionnées à l'article R. 123-22 du même code ".

7. En l'espèce, le maire d'Ecrouves a sollicité, dans sa demande de pièces, les cotes sur le plan intérieur ainsi que des informations sur les accès aux estrades et leur mise en sécurité et a indiqué que les dimensions des portes ainsi que la largeur de passage étaient insuffisantes afin de permettre à la sous-commission d'accessibilité d'instruire le dossier. Au vu des dispositions précitées, au moins l'une des pièces demandées était exigible de sorte que le délai a été interrompu, pour une durée de trois mois, à compter de la demande de pièces réceptionnée le 11 janvier 2023.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 431-16 du code de l'urbanisme : " Le dossier joint à la demande de permis de construire comprend en outre, selon les cas : / k) Dans le cas d'un projet de construction ou extension d'un établissement recevant du public de plus de 100 personnes ou d'un immeuble de grande hauteur à proximité d'une canalisation de transport, dans la zone de dangers définie au premier tiret du b de l'article R. 555-30 du code de l'environnement , l'analyse de compatibilité du projet avec la canalisation du point de vue de la sécurité des personnes prévue à l'article R. 555-31 du même code ". Par ailleurs, aux termes de l'article R. 555-30 du code de l'environnement : " Le préfet de chaque département concerné institue par arrêté : / () b) En application du troisième alinéa de l'article L. 555-16, après avis de la commission départementale compétente en matière d'environnement et de risques sanitaires et technologiques, des servitudes d'utilité publiques : / - subordonnant, dans les zones d'effets létaux en cas de phénomène dangereux de référence majorant au sens de l'article R. 555-10-1, la délivrance d'un permis de construire relatif à un établissement recevant du public susceptible de recevoir plus de 100 personnes () et son ouverture à la fourniture d'une analyse de compatibilité ayant reçu l'avis favorable du transporteur ou, en cas d'avis défavorable du transporteur, l'avis favorable du préfet rendu au vu de l'expertise mentionnée au III de l'article R. 555-31 ; () ".

9. Par un arrêté du 14 décembre 2017, le préfet de Meurthe-et-Moselle a institué une servitude d'utilité publique prenant en compte la maîtrise des risques autour des canalisations de transport d'hydrocarbures. Il n'est pas contesté que le projet est situé à une distance d'environ 65 mètres de la servitude. Toutefois, les travaux projetés, visant à transformer une ancienne discothèque en lieu de culte, consistent en la réalisation de quelques aménagements intérieurs, la condamnation d'une porte donnant accès à une structure indépendante accueillant une micro-crèche ainsi qu'en la rénovation de la façade notamment par une reprise des enduits. Dans ces conditions, le projet ne peut être regardé comme prévoyant la construction d'un établissement recevant du public ou son extension au sens des dispositions précitées. Nonobstant le changement de destination d'un établissement recevant du public relevant précédemment de la catégorie " commerce " vers la catégorie " service public ou d'intérêt collectif ", l'analyse de compatibilité du projet avec la canalisation de transports dans une zone de danger n'était, par suite, pas exigible.

10. En troisième lieu, aux termes l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme : " La demande de permis de construire précise : / () e) La destination des constructions, par référence aux différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ; () ".

11. Dès lors que le pétitionnaire produit les pièces et éléments complémentaires réclamés à bon droit par l'administration, le délai d'instruction commence à courir à compter de la réception de celles-ci lorsque le dossier est complet. Toutefois, la circonstance que les pièces produites en réponse à cette demande seraient insuffisantes, imprécises ou comporteraient des inexactitudes n'a pas d'incidence sur la satisfaction de la demande de pièces si ces omissions, inexactitudes ou insuffisances ne sont pas de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

12. Il ressort des pièces du dossier que, par le premier courrier du 11 janvier 2023, le maire a informé la pétitionnaire du caractère incomplet du dossier et lui a demandé de modifier le formulaire Cerfa, notamment le tableau du cadre 5.5, estimant que la mention selon laquelle la discothèque relevait de la destination de " service public ou d'intérêt collectif " n'était pas appropriée et répondait davantage à la destination de " commerce ". Par un second courriel en date du 18 avril 2023, il a été indiqué à la pétitionnaire que son dossier demeurait incomplet en raison, outre l'absence de production de l'analyse de compatibilité dont il a été précédemment dit qu'elle n'était pas exigible en l'espèce, du caractère erroné des surfaces, existantes, supprimées ou à créer, mentionnées dans le cadre 5.5 du formulaire Cerfa selon la destination de la discothèque et du lieu de culte. Or, la demande de permis de construire portait sur la transformation d'une discothèque en lieu de culte et le tableau 5.5 du formulaire Cerfa relatif aux destinations et surfaces des constructions comportait les surfaces existantes et créées, y compris par changement de destination, ainsi que la surface totale du bâtiment après travaux. Le service chargé de l'instruction de la demande de permis, par un courriel du 18 avril 2023, a réitéré sa demande portant sur la nécessité de compléter, à la bonne ligne, les surfaces supprimées et crées par changement de destination. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier, eu égard notamment à la nature du projet et aux autres indications portées dans ce tableau, que ces inexactitudes auraient empêché le service instructeur d'apprécier la consistance du projet et sa conformité à la réglementation applicable dès la réception, le 4 avril 2023, des pièces initialement sollicitées. Dans ces conditions, l'inexactitude figurant dans le tableau 5.5 du formulaire Cerfa n'était pas de nature à fausser l'appréciation du service instructeur et ne pouvait justifier une nouvelle demande de production de pièces.

13. Il résulte de tout ce qui précède que le dossier doit être regardé comme complet le 4 avril 2023, date de réception des pièces demandées le 11 janvier 2023, et le délai d'instruction a, par suite, couru à compter de cette date sans qu'y fasse obstacle la seconde demande de pièces complémentaires indiquant à nouveau que plusieurs des éléments initialement demandés étaient manquants ou erronés. Par suite, la requérante est fondée à soutenir que la décision du 31 mai 2023 de classement sans suite de la demande qui a pour effet de refuser le permis de construire sollicité est entachée d'illégalité.

14. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est susceptible, en l'état du dossier, de justifier l'annulation de l'arrêté attaqué.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

15. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ".

16. Lorsque l'exécution d'un jugement ou d'un arrêt implique normalement, eu égard aux motifs de ce jugement ou de cet arrêt, une mesure dans un sens déterminé, il appartient au juge administratif, saisi de conclusions sur le fondement des dispositions précitées ou d'office, de se prononcer sur la nécessité de prendre une telle mesure, en tenant compte, le cas échéant après une mesure d'instruction, de la situation de droit et de fait existant à la date de sa décision. Si, au vu de cette situation de droit et de fait, il apparaît toujours que l'exécution du jugement ou de l'arrêt implique nécessairement une mesure d'exécution, il incombe au juge de la prescrire à l'autorité compétente.

17. Aux termes de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper [] régies par le présent code a fait l'objet d'une annulation juridictionnelle, la demande d'autorisation [] confirmée par l'intéressé ne peut faire l'objet d'un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la date d'intervention de la décision annulée sous réserve que l'annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande [] soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l'annulation au pétitionnaire ". Lorsqu'une juridiction, à la suite de l'annulation d'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol, fait droit à des conclusions aux fins d'injonction sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, ces conclusions du requérant doivent être regardées comme confirmant sa demande initiale. Par suite, la condition posée par l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme imposant que la demande ou la déclaration soit confirmée dans les six mois suivant la notification de l'annulation au pétitionnaire doit être regardée comme remplie lorsque la juridiction enjoint à l'autorité administrative de délivrer l'autorisation d'urbanisme sollicitée.

18. Aux termes de l'article L. 424-3 du même code : " Lorsque la décision rejette la demande [] elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet [] notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 [] ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 600-4-1 du même code : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ".

19. Il résulte de ce qui précède que, lorsque le juge annule un refus d'autorisation après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ou même d'office, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 citées au point 17 du présent jugement demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

20. Le présent jugement annule le refus de permis de construire opposé à l'association Eglise chrétienne du centre le 31 mai 2023, après avoir censuré le motif que l'autorité compétente a énoncé dans sa décision. Il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée interdisent de prescrire la délivrance du permis de construire pour un motif que l'administration n'a pas relevé ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y ferait obstacle. Dès lors, il y a lieu d'enjoindre au maire de la commune d'Ecrouves de délivrer à l'association Eglise chrétienne du centre le permis de construire sollicité le 19 décembre 2022 dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais d'instance :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'association Eglise chrétienne du centre, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune d'Ecrouves demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune d'Ecrouves une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l'association Eglise chrétienne du centre et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er :La décision du 31 mai 2023 du maire de la commune d'Ecrouves refusant de délivrer un permis de construire à l'association Eglise chrétienne du centre ainsi que la décision du 5 juillet 2023 rejetant son recours gracieux sont annulées.

Article 2 :Il est enjoint au maire de la commune d'Ecrouves de délivrer le permis de construire sollicité par l'association Eglise chrétienne du centre dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 :La commune d'Ecrouves versera à l'association Eglise chrétienne du centre, la somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 :Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 :Les conclusions de la commune d'Ecrouves présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 :Le présent jugement sera notifié à l'association Eglise chrétienne du centre et à la commune d'Ecrouves.

Délibéré après l'audience publique du 19 novembre 2024 à laquelle siégeaient :

M. Coudert, président,

Mme Milin-Rance, première conseillère,

Mme Grandjean, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 décembre 2024.

La rapporteure,

G. Grandjean Le président,

B. Coudert

La greffière,

I. Varlet

La République mande et ordonne à la préfète de Meurthe-et-Moselle en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2302614