Tribunal Administratif de Lille — Décision N° TA59-2109667

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 13 décembre 2021 et 28 avril 2023, la commune de Bruay-la-Buissière, représentée par Me Frölich, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision implicite du 6 décembre 2021 par laquelle le préfet du Pas-de-Calais a refusé d'abroger l'arrêté du 29 mars 2021 portant approbation du plan de prévention des risques d'inondation du bassin versant de la Lawe ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 7 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration faisait obligation au préfet d'abroger l'arrêté du 29 mars 2021 dès lors que ce dernier est illégal ;

- en effet, il est entaché d'une erreur de droit en ce que les éléments cartographiques qu'il contient sont insuffisamment précis alors que le plan de prévention des risques inondation constitue une servitude d'urbanisme opposable aux demandes d'autorisations de construire ;

- il est également constitutif d'une rupture d'égalité devant les charges publiques ;

- il est entaché d'une erreur d'appréciation en ce que le risque d'inondation, compte tenu de son origine, devait être inclus dans le plan de prévention des risques miniers ;

- l'arrêté méconnait par ailleurs les dispositions de l'article 4 de la Charte de l'environnement ;

- enfin, le préfet a commis une erreur d'appréciation en classant le quartier du Vieux-Bruay en bande de précaution.

Par des mémoires en défense enregistrés les 16 mars et 12 juin 2023, le préfet du Pas-de-Calais conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 2 mai 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 19 juin 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Charte de l'environnement ;

- le code de l'environnement ;

- le code minier ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Boileau,

- les conclusions de Mme Grard, rapporteure publique,

- les observations de Me Sellier, substituant Me Frölich, représentant la commune de Bruay-la-Buissière.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 7 novembre 2019, le préfet du Pas-de-Calais a prescrit l'établissement d'un plan de prévention des risques inondation (PPRI) couvrant notamment le territoire de la commune de Bruay-la-Buissière. Après une phase de consultation, le projet a été soumis à une enquête publique qui s'est déroulée du 28 septembre 2020 au 6 novembre 2020. Par un arrêté du 29 mars 2021, le préfet du Pas-de-Calais a approuvé ce PPRI. Par un courrier reçu le 6 octobre 2021, la commune de Bruay-la-Buissière a demandé au préfet du Pas-de-Calais d'abroger l'arrêté du 29 mars 2021. Par la présente requête, la commune conteste la décision implicite née du silence gardé par le préfet sur cette demande.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. () ".

3. En raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique. Cette contestation peut prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration précité.

4. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation.

5. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.

6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 562-1 du code de l'environnement : " I.- L'Etat élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations () II.- Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin : / 1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle, notamment afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où des constructions, ouvrages, aménagements ou exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles, pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ; / 2° De délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions telles que prévues au 1° ; () ".

7. La requérante soutient que le préfet n'aurait pas épuisé sa compétence en approuvant un document graphique délimitant de manière trop imprécise les parcelles incluses dans la bande de précaution instituée sur son territoire. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le plan de zonage a été élaboré à une échelle 1/5000ème, suffisamment précise pour distinguer les parcelles couvertes ou partiellement couvertes, alors même qu'aucune disposition législative ou réglementaire n'impose d'inclure en totalité les parcelles dans ou hors des zones identifiées comme étant à risque. Elle soutient de la même manière que la carte de l'inventaire des enjeux du territoire ne permettait pas, compte tenu de l'échelle retenue, de déterminer le nombre de logements et d'habitants concernés par les zones les plus sensibles. Toutefois, dès lors que cette carte ne fait pas partie des éléments opposable du PPRI, la requérante ne peut utilement se prévaloir de son insuffisance supposée. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 174-5 du code minier : " I.- L'Etat élabore et met en œuvre des plans de prévention des risques miniers, dans les conditions prévues par les articles L. 562-1 à L. 562-7 du code de l'environnement pour les plans de prévention des risques naturels prévisibles. Ces plans emportent les mêmes effets que les plans de prévention des risques naturels prévisibles. Toutefois, les dispositions de l'article L. 561-3 du même code ne leur sont pas applicables. () ".

9. La commune soutient que le préfet aurait dû couvrir les risques d'inondation auxquels son territoire se trouve exposé par leur inclusion dans le plan de prévention des risques miniers (PPRM) et non dans le PPRI. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'avis de la commission d'enquête, que les risques d'inondation, bien qu'influencés par le passé minier de la commune, résultent directement de la présence de la Lawe et des risques naturels induit par ce cours d'eau. Dès lors, c'est sans commettre d'erreur d'appréciation que le préfet du Pas-de-Calais a choisi de traiter le sujet des risques d'inondation en les incluant dans le PPRI.

10. En quatrième lieu, aux termes de l'article 4 de la Charte de l'environnement : " Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi ". Aux termes de l'article L. 155-3 du code minier : " L'explorateur ou l'exploitant, ou toute personne assurant ou ayant assuré la conduite effective d'opérations d'exploration ou d'exploitation des substances du sous-sol ou de ses usages ou, à défaut, le titulaire du titre minier est responsable des dommages, y compris des dommages sanitaires et environnementaux, ayant pour cause déterminante l'activité d'exploration ou d'exploitation dès lors qu'elle est régie par le présent code. () Dans les mêmes conditions et sous les mêmes limites que celles posées aux premier, deuxième et troisième alinéas, en cas de défaillance ou de disparition du responsable, l'Etat est garant de la réparation des dommages causés par ces activités. () L'Etat est subrogé dans les droits de la victime à l'encontre du responsable. () ".

11. Si la commune soutient que le choix de traiter la prévention des risques d'inondation par le PPRI plutôt que par le PPRM entraîne un transfert de responsabilité mettant à sa charge le coût des travaux nécessaires à la prévention de ces risques, le PPRI ne saurait avoir pour effet de priver l'article L. 155-3 précité, prévoyant la garantie de l'Etat en matière de responsabilité en lien avec les opérations d'exploitation minières, de ses effets en faveur des victimes de dommages causés par de telles exploitations. Si le PPRI conduit à imposer la réalisation de diagnostics de vulnérabilité et de divers aménagements, il n'est pas établi que le classement du risque d'inondation au PPRM aurait conduit à des obligations moindres. Par suite, la commune n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 29 mars 2021 induirait une rupture d'égalité devant les charges publiques et méconnaitrait l'article 4 de la Charte de l'environnement.

12. En dernier lieu, l'article R. 562-11-4 du code de l'environnement dispose que : " I.- L'aléa de référence est qualifié et représenté de manière cartographique, selon au maximum quatre niveaux : " faible ", " modéré ", " fort " et " très fort ", en fonction de la hauteur d'eau ainsi que de la dynamique liée à la combinaison de la vitesse d'écoulement de l'eau et de la vitesse de montée des eaux. () Toutefois, les bandes de précaution à l'arrière des systèmes d'endiguement sont classées en zone d'aléa de référence très fort. La largeur de cette bande de précaution est égale à cent fois la différence entre la hauteur d'eau maximale qui serait atteinte à l'amont de l'ouvrage du fait de la survenance de l'aléa de référence et le terrain naturel immédiatement derrière lui. Cette largeur peut être adaptée sur la base d'éléments techniques de l'ouvrage fournis par son propriétaire ou son gestionnaire ; elle ne peut toutefois pas être inférieure à une largeur définie par arrêté du ministre chargé de la prévention des risques majeurs. () ".

13. Il résulte des dispositions du code de l'environnement citées au point 6 que les plans de prévention des risques naturels prévisibles ont pour objet de définir des zones exposées à des risques naturels à l'intérieur desquelles s'appliquent les interdictions, prescriptions et mesures de prévention, protection et sauvegarde qu'ils définissent. Le classement de terrains par un plan de prévention des risques en application du 1° du II de l'article L. 562-1 du code de l'environnement a pour objet de déterminer, en fonction de la nature et de l'intensité du risque auquel ces terrains sont exposés, les interdictions et prescriptions nécessaires, à titre préventif, notamment pour ne pas aggraver le risque pour les vies humaines. Lorsque les terrains sont situés derrière un ouvrage de protection, il appartient à l'autorité compétente de prendre en compte non seulement la protection qu'un tel ouvrage est susceptible d'apporter, eu égard notamment à ses caractéristiques et aux garanties données quant à son entretien, mais aussi le risque spécifique que la présence même de l'ouvrage est susceptible de créer, en cas de sinistre d'une ampleur supérieure à celle pour laquelle il a été dimensionné ou en cas de rupture, dans la mesure où la survenance de tels accidents n'est pas dénuée de toute probabilité. Le juge de l'excès de pouvoir exerce un contrôle restreint sur le périmètre et la délimitation des zones d'un plan de prévention des risques.

14. Il ressort des pièces du dossier que le préfet du Pas-de-Calais a défini la bande de précaution en prenant en compte le risque de rupture ou de surversement liée à la présence d'une digue traversant la commune de Bruay-la-Buissière. Contrairement à ce que soutient la commune, il n'a pas, en tenant compte de la présence de cette digue et du risque qu'elle faisait courir par elle-même aux habitations, entaché son arrêté d'une erreur manifeste d'appréciation.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulations présentées par la commune de Bruay-la-Buissière doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la commune de Bruay-la-Buissière au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Bruay-la-Buissière est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Bruay-la-Buissière et au ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques

Copie en sera adressée au préfet du Pas-de-Calais.

Délibéré après l'audience du 26 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Leguin, présidente,

M. Perrin, premier conseiller,

M. Boileau, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 décembre 2024.

Le rapporteur,

signé

C. BOILEAU

La présidente,

signé

A-M. LEGUIN La greffière,

signé

S. SING

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,