Tribunal Administratif de Clermont-Ferrand — Décision N° TA63-2002224

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 3 décembre 2020 et le 4 février 2021, des mémoires, enregistrés les 7 mars et 6 avril 2021, ces derniers n'ayant pas été communiqués, des mémoires, enregistrés le 7 mai 2021, le 7 septembre 2021, le 10 novembre 2021, le 18 janvier 2022 et le 22 janvier 2022, un mémoire enregistré le 14 décembre 2022 et non communiqué, et un mémoire récapitulatif produit en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, enregistré le 14 avril 2023, M. A B demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 16 mars 2020 par lequel le maire de la commune d'Aurillac a rejeté sa demande de permis de construire pour la construction d'un garage de 50 m² sur une parcelle cadastrée 14 C 99 située 111 avenue Aristide Briand à Aurillac, ensemble la décision du 25 septembre 2020 par laquelle la même autorité a rejeté son recours gracieux ;

2°) d'annuler la décision du 17 juillet 2020 par lequel le maire de la commune d'Aurillac lui a délivré un certificat d'urbanisme négatif pour la construction d'un garage sur les parcelles cadastrées 14 C 99 et 14 AP 131 situées 111 avenue Aristide Briand à Aurillac, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux reçu le 6 août 2020 ;

3°) d'enjoindre à la commune d'Aurillac de lui délivrer le permis de construire ainsi que le certificat d'urbanisme opérationnel sollicités ;

4°) de mettre à la charge de la commune d'Aurillac la somme de 320 euros au titre des dépens.

Il soutient que :

- son recours contre le certificat d'urbanisme négatif du 17 juillet 2020 est recevable dès lors qu'il a introduit un recours gracieux prorogeant le délai de recours contentieux ;

- le refus de permis de construire ainsi que le certificat d'urbanisme contestés sont insuffisamment motivés ;

- la commune d'Aurillac a dénaturé l'avis de l'architecte des bâtiments de France lequel avait donné un accord sans réserve le 2 mars 2020 ;

- le maire ne pouvait prendre de certificat d'urbanisme opérationnel négatif dès lors qu'il avait donné un avis favorable sur son projet les 10 et 28 octobre 2019 ;

- les décisions attaquées méconnaissent l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme ; en effet, le projet en cause ne compromet pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site ;

- les décisions attaquées méconnaissent l'article I-1 du règlement de la zone N du plan local d'urbanisme ; en effet, le garage projeté est une annexe à leur habitation, situé à moins de 30 mètres celle-ci et son emprise au sol est inférieure à 50 m² ; il correspond ainsi aux annexes d'habitations existantes pouvant être construites en zone N ;

- les décisions attaquées méconnaissent le 1c et le 2d du PADD et le POA qui préconisent de permettre les aménagements facilitant le maintien des personnes âgées dans leur domicile ; or le projet de garage répond à cet objectif ;

- les décisions attaquées sont entachées d'une erreur de droit et d'un détournement de pouvoir ; en effet, l'objectif de la commune est en réalité d'obtenir un droit de passage sur cette parcelle afin d'y réaliser un chemin piétonnier menant à l'ancienne route nationale et à la crête du Puy-de-Courny ;

- les décisions attaquées méconnaissent la règlementation concernant les Sites Patrimoniaux Remarquables (SPR) qui autorise les constructions d'annexe à l'habitation principale sans que les habitations principales aient également à être situées dans la zone d'espaces ouverts ou prairies ;

- le plan local d'urbanisme intercommunal est illégal en ce qu'il a classé la parcelle en cause en zone N alors qu'elle n'est pas concernée par la trame verte et bleue ; l'absence de réponse à ses demandes de modification du PLU, à la différence d'autres demandes présentées par d'autres habitants, démontre une rupture dans l'égalité de traitement des habitants d'une même commune.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 27 avril 2021 et le 17 janvier 2022, la commune d'Aurillac, représentée la SELARL Themis XXI, Me Tazzioli, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de M. B la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, outre les entiers dépens.

Elle soutient que :

- les conclusions dirigées contre le refus de permis de construire du 16 mars 2020 et contre le rejet du recours gracieux sont tardives ;

- les conclusions dirigées contre le certificat d'urbanisme du 17 juillet 2020 sont tardives ;

- les conclusions à fin d'injonction dirigées contre la communauté d'agglomération du Bassin d'Aurillac sont irrecevables dès lors que la communauté d'agglomération n'est pas partie à la cause ;

- les conclusions indemnitaires sont irrecevables dès lors qu'elles ne relèvent pas du contentieux de l'excès de pouvoir ;

- aucun des moyens du requérant n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Jaffré, rapporteure ;

- les conclusions de Mme Luyckx, rapporteure publique ;

- et les observations de M. B et de Me Tazzioli, représentant la commune d'Aurillac.

Considérant ce qui suit :

1. M. B, propriétaire des parcelles cadastrées 14 C 99 et 14 AP 131 situées 111 avenue Aristide Briand à Aurillac, a présenté une demande de permis de construire pour la construction d'un garage de 50 m² sur sa parcelle cadastrée 14 C 99. Par un arrêté du 16 mars 2020, le maire de la commune d'Aurillac a rejeté sa demande. Le 17 juillet 2020, le maire de la commune d'Aurillac a délivré un certificat d'urbanisme négatif pour le même projet. Les deux recours gracieux présentés par M. B contre chacune de ces décisions ont été rejetés par le maire de la commune d'Aurillac respectivement par une décision expresse du 25 septembre 2020 et une décision implicite du 6 octobre 2020. Par la présente requête, dont les conclusions et moyens ont été récapitulés dans un mémoire récapitulatif, conformément à l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, le requérant demande au tribunal l'annulation de l'ensemble de ces décisions.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 16 mars 2020 portant refus de permis de construire :

2. En premier lieu, l'arrêté du 16 mars 2020 fait référence aux articles L. 151-12 du code d'urbanisme et à l'article 1.1 du règlement de la zone N du plan local d'urbanisme intercommunal. La décision décrit le projet et mentionne qu'en raison de la localisation en zone U de l'habitation dont le projet de construction serait l'annexe, ce projet ne peut être autorisé. Ainsi, l'arrêté en litige comporte les éléments de droit et de fait qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation doit être écarté.

3. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 425-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est situé dans les abords des monuments historiques, le permis de construire, le permis d'aménager, le permis de démolir ou la décision prise sur la déclaration préalable tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 621-32 du code du patrimoine si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, le cas échéant assorti de prescriptions motivées, ou son avis pour les projets mentionnés à l'article L. 632-2-1 du code du patrimoine. ". Si la délivrance d'une autorisation de construction dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable est soumise à un avis de l'architecte des Bâtiments de France, cet avis n'est pas un avis conforme.

4. Il ressort des pièces du dossier que l'architecte des bâtiments de France a émis, le 2 mars 2020, un avis favorable sans réserve. Si l'arrêté litigieux portant refus de permis de construire du 16 mars 2020 vise un " avis favorable avec réserve ", il ne ressort pas des motifs de l'arrêté litigieux que l'autorité municipale aurait fondé sa décision sur des réserves émises par l'architecte des bâtiments de France. Ainsi, la mention dans l'arrêté attaqué de l'existence de réserves assortissant l'avis de l'architecte des bâtiments de France constitue une simple erreur matérielle et n'a eu aucune incidence sur l'arrêté édicté. Par ailleurs, et en tout état de cause, cet avis n'étant pas un avis conforme, la circonstance qu'il aurait été favorable au projet n'a pas d'incidence sur la légalité de la décision attaquée.

5. En troisième lieu, d'une part, si un permis de construire ne constitue pas un acte d'application de la réglementation d'urbanisme en vigueur et si, par suite, un requérant demandant son annulation ne saurait utilement se borner à soutenir, pour l'obtenir, qu'il a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal, mais doit faire valoir, en outre, que ce permis méconnaît les dispositions d'urbanisme pertinentes remises en vigueur en application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, cette règle ne s'applique pas au refus de permis de construire, lorsqu'il trouve son fondement dans un document d'urbanisme. Dans ce cas, l'annulation ou l'illégalité de ce document d'urbanisme entraîne l'annulation du refus de permis de construire pris sur son fondement, sauf pour le juge à procéder à une substitution de base légale ou de motifs dans les conditions de droit commun.

6. D'autre part, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

7. Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ".

8. M. B soutient que la parcelle cadastrée 14 C 99, devenue C428, a été classée à tort en zone naturelle par le plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes du Bassin d'Aurillac adopté le 17 décembre 2019, en vigueur à la date des décisions attaquées, dès lors qu'elle est aménagée depuis de nombreuses années en jardin d'agrément planté de plantes et d'arbres d'essences exotiques. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle devant être le terrain d'assiette du projet de M. B, d'une contenance de 9ha 40ca et classée en zone naturelle au plan local d'urbanisme, est située en bordure d'une zone urbanisée où se situe la maison d'habitation du requérant et s'ouvre sur ses trois autres cotés sur une vaste zone en état naturel non construite. Dans ces conditions, eu égard à la configuration des lieux, cette parcelle peut être regardée comme constitutive de terres à caractère naturel au sens des dispositions précitées de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme. Par suite M. B n'est pas fondé à soutenir, par la voie de l'exception, que le classement de sa parcelle en zone N au plan local d'urbanisme procéderait d'une erreur manifeste d'appréciation.

9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme : " Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières et en dehors des secteurs mentionnés à l'article L. 151-13, les bâtiments d'habitation existants peuvent faire l'objet d'extensions ou d'annexes, dès lors que ces extensions ou annexes ne compromettent pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. () ". Aux termes de l'article I.1 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté d'agglomération du bassin d'Aurillac adopté le 17 décembre 2019, applicable aux zones naturelles : " () Sont autorisées sous conditions décrites ci-dessous : () Les annexes aux habitations existantes d'une emprise au sol inférieure à 50 m² et les piscines. Elles devront être implantées dans un rayon de 30 mètres maximum en tout point de la construction principale à usage d'habitation et leur implantation ne devra pas compromettre l'activité agricole ou la qualité paysagère du site. () ". Le règlement concernant les Sites Patrimoniaux Remarquables (SPR) d'Aurillac prévoit pour le secteur PN dans lequel est situé le projet des prescriptions interdisant les constructions dans ce secteur à l'exception notamment " des extensions limitées au bâti existant ainsi que les bâtiments annexes d'une emprise inférieure à 50 m² implantés dans un rayon de 35 m autour de la construction principale ".

10. Il résulte des dispositions de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme qui fixe le cadre dans lequel s'applique l'article I.1. du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté d'agglomération du bassin d'Aurillac et le règlement des SPR d'Aurillac que les bâtiments annexes dont la construction est autorisée en zone naturelle ne peuvent être que les annexes d'habitations elles-mêmes situées en zone naturelle. Par suite, le maire de la commune d'Aurillac a fait une exacte application des textes précités en refusant de délivrer à M. B un permis de construire au motif que la maison principale de celui-ci était située en zone urbaine et qu'ainsi, le projet projeté ne pouvait être regardé comme une extension ou une annexe d'une habitation située en zone naturelle. Dès lors, les moyens tirés de la méconnaissance de l'article L. 151-12 du code de l'urbanisme, de l'article I.1. du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté d'agglomération du bassin d'Aurillac et des prescriptions du règlement des SPR d'Aurillac doivent être écartés.

11. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3.

Il est compatible avec les documents énumérés à l'article L. 131-4 (). ". Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : ()/ 4° Les programmes locaux de l'habitat prévus à l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation. () ". Aux termes de l'article L. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme comprend : () / 2° Un projet d'aménagement et de développement durables ; / 3° des orientations d'aménagement et de programmation /() ". Aux termes de l'article L. 151-45 du code de l'urbanisme : " Lorsque le plan local d'urbanisme tient lieu de programme local de l'habitat (), il comporte un programme d'orientations et d'actions. / Le programme d'orientations et d'actions comprend toute mesure ou tout élément d'information nécessaire à la mise en œuvre de la politique de l'habitat () définie par le plan local d'urbanisme tenant lieu de programme local de l'habitat () ". Aux termes de l'article L. 151-5 du même code : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune () ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

12. M. B ne peut utilement soutenir que le refus de permis de construire litigieux méconnaîtrait directement les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, ainsi que les actions du programme d'orientations et d'actions, relatifs au maintien des personnes âgées dans leur domicile, adoptés dans le cadre de l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes du Bassin d'Aurillac non opposables directement aux autorisations d'urbanisme.

13. En sixième lieu, s'il ressort des pièces du dossier que la commune d'Aurillac a pour projet de faciliter la randonnée vers les crêtes du Puy-de-Courny, il ne ressort pas du dossier que ce projet constituerait le motif réel de la décision en litige. Par suite, et alors que comme il a été dit plus haut, le motif de la décision attaquée n'est pas entaché d'illégalité, le moyen tiré du détournement de pouvoir doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité du certificat d'urbanisme du 17 juillet 2020 :

14. D'une part, M. B produit un document portant le titre " avis du maire " dans un premier encadré décrivant le projet de construction soumis à l'administration et le titre " avis de la direction aménagement et environnement en charge de la voirie et du réseau pluvial " dans un second encadré et suivi de la mention " avis favorable sous réserve ", daté du 7 octobre 2019 et signé par le directeur de l'aménagement et de l'environnement. Ce document porte un tampon " vu pour être annexé à une décision en date du 28 octobre 2019 ". Il ressort des pièces du dossier que ce document, qui constitue un avis des services techniques de la municipalité, a été émis à l'occasion de l'instruction d'une demande de certificat d'urbanisme opérationnel et a été suivi de l'édiction d'un certificat d'urbanisme négatif du 28 octobre 2019. Un tel avis n'est recouvert d'aucune force contraignante pour l'autorité administrative dans l'édiction des décisions litigieuses. Par suite, à le supposer soulevé, le moyen tiré de la méconnaissance de l'avis du 7 octobre 2019 doit être écarté.

15. D'autre part, les moyens tirés de l'insuffisante motivation du certificat en litige, de ce que le certificat est illégal en conséquence de l'illégalité du classement de la parcelle en zone naturelle du plan local d'urbanisme, de la méconnaissance des dispositions de l'article I.1 du règlement du plan local d'urbanisme, de la méconnaissance des objectifs du projet d'aménagement et de développement durables et du détournement de pouvoir dont serait entachée la décision en litige doivent être écartés pour les mêmes motifs que ceux retenus aux points 2, 8, 10, 12 et 13 du présent jugement.

16. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à demander l'annulation des décisions en litige. Le rejet des conclusions aux fins d'annulation entraîne, par voie de conséquence, le rejet des conclusions aux fins d'injonction.

Sur les frais de l'instance :

17. D'une part, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M. B la somme de 1 200 euros à verser à la commune d'Aurillac sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

18. D'autre part, si le requérant se prévaut de sommes exposées pour l'édiction d'un constat d'huissier le 4 juin 2021, ce dernier est sans rapport avec la présente instance. Dans ces conditions, la présente instance n'ayant donné lieu à aucun dépens, les conclusions présentées par les parties sur le fondement des dispositions de l'article R. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : M. B versera la somme de 1 200 euros à la commune d'Aurillac au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de M. B au titre des dépens sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune d'Aurillac.

Une copie sera adressée, pour information, au préfet du Cantal.

Délibéré après l'audience du 13 juin 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Bentéjac, présidente,

Mme Jaffré, première conseillère,

M. Debrion, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2024.

La rapporteure,

M. JAFFRÉ La présidente,

C. BENTÉJAC

La greffière,

C. PETIT

La République mande et ordonne au préfet du Cantal, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2002224

JC