Tribunal Administratif de Clermont-Ferrand — Décision N° TA63-2101826

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 27 août 2021 et le 23 mai 2022, la SCI du Domaine de Beaune, représentée par Me Amela-Pelloquin, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 29 juin 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Agglo Pays d'Issoire a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Plauzat, en tant qu'elle classe la parcelle YM 0106 et une partie de la parcelle YA 0060 en zone naturelle et forestière dite " zone N " ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La requérante soutient que :

- la requête est recevable en raison de la qualité pour agir des co-gérants de la SCI qui justifient de la propriété des parcelles YM 0106 et YA 0060 ;

- la délibération d'approbation du plan local d'urbanisme est illégale en raison de la convocation irrégulière des conseillers communautaires à la séance du conseil communautaire du 29 juin 2021 ;

- elle est entachée d'un vice de procédure tirée de l'absence de note de synthèse adressée aux membres du conseil communautaire accompagnant la convocation ;

- elle est irrégulière dès lors qu'une réunion réservée aux seuls agriculteurs et non prévue par la délibération fixant les modalités de la concertation s'est tenue le 16 septembre 2016 ;

- elle n'a pas été précédée d'un réel débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables ;

- le rapport de présentation du plan local d'urbanisme est incomplet en l'absence d'inventaire exhaustif des capacités de stationnement de la commune ;

- il est incomplet en l'absence du diagnostic local agricole exigé par le schéma de cohérence territoriale ;

- le classement en zone N des parcelles est en contradiction avec les autres éléments constitutifs du plan local d'urbanisme et avec le schéma de cohérence territoriale ;

- le classement en zone N est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'il empêche l'exploitation agricole des parcelles, que les parcelles sont exploitées et disposent d'un potentiel agronomique, que des discriminations sont constatées dans le classement des parcelles à l'intérieur d'un même espace homogène, que les parcelles n'ont aucune valeur naturelle et qu'un classement en zone AP aurait suffi à atteindre les objectifs fixés par le plan local d'urbanisme.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 9 janvier 2022 et le 17 juin 2022, non communiqué, la communauté d'agglomération Agglo Pays d'Issoire, représentée par Me Soulier-Bonnefois, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable en raison de l'absence de qualité pour agir des co-gérants de la SCI et de l'absence de justification de la propriété des parcelles YM 0106 et YA 0060 ;

- le moyen tiré de l'irrégularité de la concertation est irrecevable ;

- le moyen tiré de ce que le classement des parcelles en zone N entre en contradiction avec les autres éléments constitutifs du plan local d'urbanisme et avec le schéma de cohérence territoriale est inopérant ;

- les autres moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Nivet,

- les conclusions de Mme Luyckx, rapporteure publique,

- les observations de Me Amela-Pelloquin, représentant la société requérante, et les observations de Me Soulier-Bonnefois, représentant la communauté d'agglomération Agglo Pays d'Issoire.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 29 juin 2021, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Agglo Pays d'Issoire a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Plauzat. Par la présente requête, la société requérante demande l'annulation de cette délibération d'approbation du plan local d'urbanisme en tant qu'elle classe la parcelle YM 0106 et une partie de la parcelle YA 0060 en zone naturelle et forestière dite " zone N ".

Sur les conclusions à fins d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". Selon l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. () ". Ces dispositions sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunale en application de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales.

3. Un requérant qui soutient que les délais légaux d'envoi des convocations n'ont pas été respectés alors que, selon les mentions du registre des délibérations, ces délais auraient été respectés doit apporter des éléments circonstanciés au soutien de son moyen. En l'absence de tels éléments, ses allégations ne sauraient conduire à remettre en cause les mentions factuelles précises du registre des délibérations qui, au demeurant, font foi jusqu'à preuve du contraire.

4. La société requérante soutient que la communauté d'agglomération ne justifie pas du respect du délai de convocation des conseillers communautaires à la séance du conseil du 29 juin 2021. Toutefois, elle n'apporte aucun élément circonstancié au soutien de ses allégations permettant de remettre en cause les mentions précises de la délibération contestée, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, selon lesquelles le conseil communautaire a été régulièrement convoqué le 23 juin 2021. Au demeurant, l'établissement public apporte la preuve de ce que les convocations ont été adressées à l'ensemble des conseillers par voie dématérialisée. Il s'ensuit que le moyen doit être écarté.

5. En deuxième lieu, en vertu des dispositions précitées de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, les convocations adressées aux conseillers doivent être accompagnées d'une note explicative de synthèse. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. En l'absence d'une telle note ou de tout document équivalent les délibérations adoptées suite à ces convocations sont irrégulières alors même que les conseillers auraient pu consulter les documents relatifs aux questions inscrites à l'ordre du jour et que des raisons d'ordre matériel expliqueraient le défaut d'envoi de la note.

6. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la convocation, adressée par voie dématérialisée, était accompagnée d'un rapport de présentation de cinq pages présentant le déroulé de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme de la commune, les objectifs du futur document d'urbanisme, les avis émis sur le projet de plan local d'urbanisme, les conclusions de l'enquête publique ainsi que le cadre réglementaire applicable. Le rapport indiquait par ailleurs que l'ensemble du dossier pouvait être téléchargé par les conseillers en utilisant un lien qui leur avait été transmis par courrier électronique et qu'il était également accessible auprès des services administratifs ainsi que sur le site Internet de l'établissement. En conséquence, les conseillers communautaires ont pu appréhender le contexte, comprendre les motifs de fait et de droit de la délibération et mesurer l'implication de leur décision. La société requérante, qui soutient que rien ne prouve que le lien de téléchargement qui a été adressé aux conseillers permettait d'accéder au rapport de présentation, n'apporte cependant aucun élément précis et circonstancié de nature à établir que, contrairement à ce qu'indique la communauté d'agglomération en défense, le lien de téléchargement n'aurait pas permis aux conseillers de consulter les documents mis à leur disposition. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération contestée est entachée d'un vice de procédure en l'absence de note de synthèse adressée aux membres du conseil communautaire accompagnant la convocation doit être écarté.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : () / L'élaboration et la révision du schéma de cohérence territoriale et du plan local d'urbanisme () ". Selon l'article L. 103-4 du même code : " Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente ". S'il résulte de ces dispositions que la légalité d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la procédure de concertation qui l'a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration de ce document d'urbanisme, il ne s'en déduit pas en revanche que l'organisation d'autres formes de concertation en sus des modalités définies par cette dernière délibération aurait, par elle-même, pour effet d'entacher d'illégalité la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Lorsqu'une telle concertation supplémentaire est organisée, le juge doit rechercher si, eu égard aux conditions dans lesquelles elle s'est déroulée, cette consultation supplémentaire a eu pour effet d'entacher d'irrégularité la procédure de concertation prescrite par l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme.

8. La circonstance que la question de l'entretien des chemins et des coulées de boue ait été abordée au cours d'une réunion qui s'est tenue le 16 septembre 2016 en présence des seuls agriculteurs est sans incidence sur la régularité de la procédure dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que ces questions ont également pu être évoquées au cours d'autres réunions publiques de concertation et que les modalités de concertation qui avaient été arrêtées ont bien été respectées. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que la délibération contestée serait irrégulière dès lors qu'une réunion réservée aux seuls agriculteurs et non prévue par la délibération fixant les modalités de la concertation s'est tenue le 16 septembre 2016 doit être écarté.

9. En quatrième lieu, l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme prévoit : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. () ". Il résulte de ces dispositions que les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables doivent faire l'objet d'une inscription à l'ordre du jour d'une séance du conseil communautaire se tenant au moins deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme et que les membres du conseil communautaire doivent être mis à même discuter utilement, à cette occasion, des orientations générales envisagées.

10. Contrairement à ce que soutient la société requérante, la circonstance qu'aucune observation n'ait été formulée par les membres du conseil communautaire n'est pas de nature à faire regarder les membres du conseil communautaire de la communauté d'agglomération comme n'ayant pas été mis à même de discuter utilement des orientations générales envisagées dès lors qu'il ressort des pièces du dossier que le débat a été inscrit à l'ordre du jour de la séance du conseil communautaire du 12 juillet 2017 et, qu'en vue de la tenue du débat, le projet d'aménagement et de développement durables accompagné d'une notice explicative a été communiqué aux participants. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que la procédure serait viciée en raison de l'absence de débat sur le projet d'aménagement et de développement durables doit être écarté.

11. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. () / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités ".

12. La requérante soutient que le plan local d'urbanisme est insuffisant en raison de l'incomplétude de l'inventaire des capacités de stationnement qui ne fait pas apparaître une vingtaine de places de stationnement réparties sur la commune. Ce moyen est toutefois sans rapport avec l'appréciation de la légalité du plan local d'urbanisme en tant que celui-ci classe des parcelles en zone naturelle et forestière et doit être écarté comme inopérant. Au demeurant, il ressort de l'inventaire des capacités de stationnement figurant au rapport de présentation qu'il détaille les principaux emplacements dédiés au stationnement sur la commune. Au regard de la situation de la commune et des enjeux en termes de stationnement, l'inventaire réalisé n'apparaît pas insuffisant. Par suite, le moyen doit, en tout état de cause, être écarté.

13. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme, le PLU doit être compatible avec le SCOT : " Les plans locaux d'urbanisme () sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale () ". Le schéma de cohérence territoriale de la communauté d'agglomération prévoit " la révision ou l'élaboration des documents d'urbanisme devra intégrer un diagnostic agricole local présentant : / -La localisation des activités agricoles et la délimitation des espaces identifiés dans l'atlas des zones agricoles du SCoT annexé au DOO, / -Le potentiel agronomique des terres (types de culture, équipements, présence d'appellations : AOC, AOP, IGP). / -La plus-value paysagère et/ou environnementale des différents types de cultures. / -La délimitation des espaces stratégiques pour le maintien des exploitations liés à la présence de terres à forte qualité agronomique, de grandes cultures, de bâtiments d'exploitation, d'espaces mécanisables (notamment ceux liés à l'économie fourragère dans les fonds de vallée), d'accès, de zones d'épandage / -La localisation des sièges et des bâtiments d'exploitation, en identifiant les potentiels conflits d'usage (à croiser avec les développements potentiels de l'urbanisation). / -La localisation des secteurs potentiels d'extension ou de création de bâtiments agricoles. / -Les équipements structurants pour les activités agricoles, les activités agroalimentaires, et les filières liées aux activités agricoles. / -L'âge des exploitants et les autres enjeux liés aux transmissions des exploitations, / -en outre, sur le secteur potentiel du projet de la zone d'activité au Broc, les possibilités d'échanges de terrains acceptables pour l'ensemble des exploitants en place, afin de garantir la pérennité de leurs exploitations ".

14. La société requérante soutient que le plan local d'urbanisme méconnaît les dispositions du schéma de cohérence territorial applicable à la commune en l'absence de diagnostic agricole local actualisé. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le rapport de présentation comprend un diagnostic agricole local établi avec les données disponibles à la date de son élaboration. Le diagnostic comprend notamment les surfaces agricoles et le nombre d'exploitation, le type d'exploitations avec la localisation des sièges et des bâtiments, la présence d'appellations, les surfaces de chacune des exploitations connues ainsi que des éléments cartographiques. La circonstance que certaines données ne soient pas connues à la date d'élaboration du diagnostic, qui se fonde principalement sur le recensement général agricole réalisé en 2010 actualisé des éléments portés à la connaissance de l'autorité administrative en 2016, n'est pas de nature à entacher d'irrégularité le diagnostic réalisé. En conséquence, le plan local d'urbanisme de la commune de Plauzat n'est pas incompatible avec le schéma de cohérence territoriale. Il s'ensuit que le moyen tiré de ce que le plan local d'urbanisme est incomplet en l'absence du diagnostic local agricole exigé par le schéma de cohérence territoriale doit être écarté.

15. En septième lieu, d'une part, le moyen tiré de ce que le classement auquel procède un plan local d'urbanisme est en contradiction avec d'autres dispositions de ce plan est opérant à l'encontre de ce dernier.

16. D'autre part, pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

17. La société requérante soutient que le classement en zone N de la parcelle YM 0106 et d'une partie de la parcelle YA 0060 est en contradiction avec les autres éléments constitutifs du plan local d'urbanisme et avec le schéma de cohérence territoriale. Il ressort du rapport de présentation du plan local d'urbanisme que l'un des objectifs du document d'urbanisme est de préserver la dynamique agricole du territoire et de maintenir les principaux points de vue remarquables du territoire qui se caractérise par une vaste plaine agricole. Par ailleurs, le schéma de cohérence territoriale prévoit que les espaces à vocation agricole doivent être délimités et protégés par un zonage adapté. Ces objectifs ne s'opposent cependant pas à ce que les auteurs du plan local d'urbanisme décident de classer certaines parcelles, en raison des objectifs de préservation des espaces naturels, en zone naturelle et forestière. Il s'ensuit qu'aucune contradiction manifeste n'est relevée entre le classement en zone N des parcelles concernées et les autres éléments constitutifs du plan local d'urbanisme, ni aucune incompatibilité avec le schéma de cohérence territoriale. Le moyen doit être écarté.

18. En huitième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

19. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés pour déterminer l'affectation future des divers secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Cependant, leur appréciation peut être censurée par le juge administratif au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur de droit, d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir.

20. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles YM 0106 et YA 0060 sont identifiées au sein du projet d'aménagement et de développement durables comme relevant d'un espace dont les éléments de biodiversité sont reconnus par un classement en zone Natura 2000 et en zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique. Le rapport de présentation indique par ailleurs que : " Sur toute la partie Ouest, correspondant aux " points hauts ", l'objectif est d'afficher une vocation naturelle, afin d'encourager au maintien des boisements et à leur développement, ou tout autre usage du sol permettant la rétention des eaux, le plus en amont possible. La délimitation de la zone naturelle s'appuie sur la trame boisée existante et sur le relief ". Ainsi, contrairement à ce que soutient la société requérante, les parcelles ne sont pas dépourvues de toute valeur naturelle. Par ailleurs, le classement en zone naturelle des parcelles n'empêche pas l'exploitation agricole des terrains dès lors que le zonage n'a pas pour objet de réglementer les activités qui s'exercent sur la zone et que le règlement du plan local d'urbanisme prévoit que le classement en zone naturelle " ne remet pas en cause l'utilisation agricole des parcelles exploitées à cette fin ". De même, la circonstance que les terrains disposent d'un potentiel agronomique ne fait pas obstacle à ce que les auteurs du plan local d'urbanisme, qui prennent en compte les perspectives futures, classent certaines parcelles en zone naturelle dès lors qu'elles répondent aux conditions de l'article R. 151-24 précité du code de l'urbanisme. Par suite, c'est sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation que les parcelles concernées ont été classées en zone N et le moyen doit être écarté.

21. Par ailleurs, il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités d'usage du sol sont différentes, dès lors que cette délimitation ne repose pas, ainsi qu'il a été dit ci-dessus, sur une appréciation manifestement erronée, elle ne porte pas une atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi.

22. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit nécessaire de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que la société requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 29 juin 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Agglo Pays d'Issoire a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Plauzat, en tant qu'elle classe la parcelle YM 0106 et une partie de la parcelle YA 0060 en zone naturelle et forestière dite " zone N ".

Sur les frais liés au litige :

23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté d'agglomération Agglo Pays d'Issoire, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la requérante au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

24. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société requérante une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SCI du Domaine de Beaune est rejetée.

Article 2 : La SCI du Domaine de Beaune versera à la communauté d'agglomération Agglo Pays d'Issoire une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SCI du Domaine de Beaune et à la communauté d'agglomération Agglo Pays d'Issoire.

Délibéré après l'audience du 8 février 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Bentéjac, présidente,

M. Jean-Michel Debrion, premier conseiller,

M. Nivet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mars 2024.

Le rapporteur,

C. NIVET

La présidente,

C. BENTÉJAC La greffière,

C. PETIT

La République mande et ordonne au préfet du Puy-de-Dôme en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2101826