Tribunal Administratif de Clermont-Ferrand — Décision N° TA63-2102582

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 24 novembre 2021, la commune de Clermont-Ferrand, représentée par la SELARL DMMJB, avocats, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler l'arrêté interministériel du 14 septembre 2021 en tant qu'il refuse de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur son territoire pour les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020 ;

2°) à titre subsidiaire, que soit ordonnée " une mesure d'instruction avec mission d'usage " pour permettre au tribunal de se prononcer ;

3°) de mettre la somme de 1 500 euros à la charge de l'Etat en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que la décision attaquée :

- est entachée d'incompétence ;

- est entachée d'un défaut de motivation en méconnaissance des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances ;

- a été précédée d'un avis irrégulièrement émis par la commission interministérielle ;

- est illégale dès lors que ses auteurs ont méconnu l'étendue de leur propre compétence ;

- est illégale par voie de conséquence de l'illégalité de la circulaire du 27 mars 1984 ;

- est illégale par voie de conséquence de l'illégalité de la circulaire du 10 mai 2019 ;

- est entachée d'erreur d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 février 2022, le ministre de l'intérieur, représenté par la SELAS Arco-légal, avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune de Clermont-Ferrand en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la commune de Clermont-Ferrand ne sont pas fondés.

Une ordonnance du 14 juin 2023 a fixé la clôture d'instruction au 30 juin 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des assurances ;

- le décret n°2005-850 du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du gouvernement ;

- l'arrêté du 18 décembre 2019 portant organisation de la direction générale du Trésor ;

- l'arrêté du 18 décembre 2019 portant organisation de la direction du budget ;

- l'arrêté du 6 avril 2021 portant organisation interne de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Jurie ;

- les conclusions de M. Panighel, rapporteur public ;

- et les observations de Me Juilles, représentant la commune de Clermont-Ferrand.

Considérant ce qui suit :

1. Par une demande datée du 31 mai 2021, la commune de Clermont-Ferrand a sollicité la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour la période du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020 au titre de la sécheresse et de la réhydratation des sols survenues sur son territoire. Par un arrêté en date du 14 septembre 2021, le ministre de l'intérieur, le ministre de l'économie, des finances et de la relance ainsi que le ministre chargé du budget ont notamment rejeté cette demande. La commune de Clermont-Ferrand demande l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la compétence des signataires de l'arrêté attaqué :

2. Aux termes de l'article 1er du décret 2005-850 du 27 juillet 2005 susvisé : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité:/ 1° Les secrétaires généraux des ministères, les directeurs d'administration centrale, les chefs des services à compétence nationale mentionnés au premier alinéa de l'article 2 du décret du 9 mai 1997 susvisé et les chefs des services que le décret d'organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d'Etat ; / 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs () / () Cette délégation s'exerce sous l'autorité du ou des ministres et secrétaires d'Etat dont relèvent les agents, ainsi que, le cas échéant, de leur supérieur hiérarchique immédiat. / Le changement de ministre ou de secrétaire d'Etat ne met pas fin à cette délégation, sous réserve des dispositions de l'article 4 () ".

3. Aux termes de l'article 1 de l'arrêté du 6 avril 2021 susvisé : " La direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, placée sous l'autorité du directeur général assisté d'un adjoint, chef de service, comprend : / () / - la sous-direction de la préparation, de l'anticipation et de la gestion des crises () ". Aux termes de l'article 4 du même décret : " La sous-direction de la préparation, de l'anticipation et de la gestion des crises () / () / assure la coordination et la mise en œuvre de la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle ".

4. Aux termes de l'article 1 de l'arrêté du 18 décembre 2019 susvisé : " I. - La direction générale du Trésor comprend notamment cinq services () ". Aux termes de l'article 4 du même arrêté : " I.- Le service du financement de l'économie veille au financement de l'économie et à la régulation des secteurs assurantiel, bancaire et financier. Pour ce faire, il comprend () une sous-direction des assurances. / () / IV.- La sous-direction des assurances (). / () prépare la réglementation et instruit les dossiers d'indemnisation des catastrophes naturelles et des calamités agricoles () ".

5. Aux termes de l'article 1 de l'arrêté du 18 décembre 2019 susvisé, dans sa rédaction applicable à la date de la décision en litige : " La direction du budget comprend notamment huit sous-directions () ". Aux termes de l'article 6 du même arrêté : " La cinquième sous-direction est chargée () des relations avec les collectivités territoriales. / Elle suit les questions relatives aux administrations publiques locales et aux relations entre l'Etat et les collectivités locales ".

6. La commune requérante soutient que l'arrêté interministériel en litige a été incompétemment signé. Toutefois, ce dernier a été signé pour le ministre de l'intérieur par M. C, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises, nommé par décret du 17 juillet 2019 publié au Journal officiel de la République française le 18 juillet 2019. Cet arrêté a également été signé, pour le ministre de l'économie, des finances et de la relance, par M. B, sous-directeur des assurances au ministère de l'économie, nommé par arrêté du 23 novembre 2020 publié au Journal officiel de la République française le 25 novembre 2020. De même, cet arrêté a été signé, pour le ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, par M. A, sous-directeur de la cinquième sous-direction de la direction du budget au ministère du budget par arrêté du 22 septembre 2020 publié au Journal officiel de la République française du 24 septembre 2020. Or, il résulte des dispositions précitées de l'arrêté du 6 avril 2021 portant organisation interne de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, ainsi que des dispositions précitées des arrêtés du 18 décembre 2019 portant respectivement organisation de la direction générale du Trésor et organisation de la direction du budget, que la procédure de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle relève de la compétence desdites autorités. Dans ces conditions, M. C, M. B et M. A, étaient compétents pour signer l'arrêté attaqué par délégation de leurs ministres respectifs. Par suite, le moyen tiré ce de ce que cet arrêté a été incompétemment signé manque en fait et ne peut, pour ce motif, qu'être écarté.

En ce qui concerne la motivation de la décision en litige :

7. Aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances, dans sa rédaction applicable au litige : " L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie (). Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation () ".

8. Si les dispositions précitées de l'article L. 125-1 du code des assurances exigent que la décision des ministres, assortie de sa motivation, soit, postérieurement à la publication de l'arrêté de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, notifiée par le représentant de l'État dans le département à chaque commune concernée, elles ne sauraient être interprétées comme imposant une motivation en la forme de cet arrêté qui serait une condition de légalité de ce dernier. Par suite, le moyen tiré d'un défaut de motivation au regard des dispositions de l'article L. 125-1 du code des assurances doit être écarté comme inopérant.

En ce qui concerne l'avis émis par la commission interministérielle :

9. La circulaire interministérielle du 27 mars 1984 prévoit, d'une part, que la commission est composée d'un représentant du ministère de l'intérieur, appartenant à la direction de la sécurité civile, d'un représentant du ministère de l'économie et des finances, appartenant à la direction des assurances et d'un représentant du secrétariat d'État chargé du budget, appartenant à la direction du budget et, d'autre part, que le secrétariat de la commission est assuré par la Caisse centrale de réassurance.

10. La commune requérante expose que selon une plaquette d'information diffusée par le ministère de l'intérieur, le représentant du secrétaire d'Etat auprès du ministre de l'économie et des finances est remplacé par deux experts du ministère de l'écologie et du développement durable et en déduit que la commission ayant émis l'avis ayant précédé la décision attaquée était irrégulièrement composée. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que deux experts du ministère de l'écologie et du développement durable auraient siégé lors de la séance au cours de laquelle a été émis l'avis de la commission interministérielle préalablement à l'édiction de la décision en litige. Par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la composition de cette commission, tel que soulevé par la commune de Clermont-Ferrand, ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne l'exercice de leur compétence par les ministres concernés :

11. La commune de Clermont-Ferrand estime qu'il est matériellement impossible que la commission interministérielle ait pu éclairer les ministres sur l'application à chaque commune des méthodologies et paramètres scientifiques permettant de caractériser les phénomènes naturels en cause, dès lors que, selon les annexes assortissant l'arrêté attaqué, pour le seul département du Puy-de-Dôme, ce sont les dossiers de 19 communes qui ont été étudiés alors, de surcroît, que cet arrêté concerne l'ensemble du territoire national. La commune requérante en déduit que la décision attaquée n'a pas réellement émané des ministres concernés, qui ont ainsi méconnu l'étendue de leur compétence.

12. Toutefois, aucun des éléments du dossier ne tend à corroborer que la situation propre à la commune de Clermont-Ferrand n'aurait pas été examinée de manière réelle et complète par la commission interministérielle préalablement à l'édiction de la décision en litige. En outre, il ressort des pièces du dossier et notamment du courrier daté du 30 septembre 2021 adressé par le préfet du Puy-de-Dôme à l'autorité municipale, que le ministre de l'intérieur, le ministre de l'économie, des finances et de la relance et le ministre délégué auprès de ce dernier, chargé des comptes publics ont entendu s'approprier l'avis émis par la commission interministérielle sans pour autant méconnaître l'étendue de la compétence qu'ils exerçaient conjointement. Dès lors, le moyen tiré de ce que les ministres concernés auraient méconnu l'étendue de leur propre compétence doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité de la circulaire du 27 mars 1984 :

13. Aux termes de la circulaire du 27 mars 1984 : " S'il est estimé, à la suite de l'avis de la commission interministérielle, qu'un sinistre présente bien le caractère de catastrophe naturelle, nous prenons conjointement un arrêté constatant l'état de catastrophe naturelle ".

14. En premier lieu, la commune requérante fait valoir que la circulaire du 27 mars 1984 est illégale dès lors que les prescriptions précitées de cette dernière mentionnent que l'arrêté ministériel est la résultante de l'avis de la commission interministérielle de sorte que cet avis perd son caractère consultatif au profit d'un caractère obligatoire en méconnaissance des dispositions de l'article L.125-1 du Code des assurances. Toutefois, la commission interministérielle prévue par la circulaire du 27 mars 1984 n'a pour mission que d'éclairer les ministres compétents sur l'application à chaque commune des méthodologies et paramètres scientifiques permettant de caractériser les phénomènes naturels en cause, notamment ceux issus des travaux de Météo France, les avis qu'elle émet ne liant pas les autorités dont relève la décision. En outre, et contrairement à ce que soutient la commune de Clermont-Ferrand, il ne résulte pas des prescriptions précitées de la circulaire du 27 mars 1984 que les ministres concernés seraient liés par l'avis émis par la commission interministérielle.

15. Aux termes de la circulaire du 27 mars 1984 : " La présente directive a pour objet : / - D'une part, de vous préciser, au vu d'une année de mise en œuvre, les règles de fond et les procédures d'application de la loi ; / - D'autre part, d'attirer votre attention sur la rigueur nécessaire à apporter dans le choix des dossiers que vous serez amenés à nous adresser. En effet, à l'issue de la première année d'application de la loi, le déficit du régime des catastrophes naturelles s'est élevé à près de 2,5 milliards de francs. Ceci a conduit à porter de 5,5 à 9% le taux de la surprime correspondante. Il vous appartient donc, dans les propositions que vous formulerez, de faire une juste appréciation des évènements qui justifient la mise en œuvre d'un mécanisme dont la charge financière pèse sur l'ensemble des assurés et, par le jeu de la garantie de l'Etat, sur les contribuables ".

16. En second lieu, la commune de Clermont-Ferrand soutient que les prescriptions de la circulaire du 27 mars 1984 citées au point 15 du présent jugement sont illégales dès lors qu'elles prévoient que le nombre de dossiers retenus au titre d'une catastrophe naturelle doit être limité. Toutefois, par les prescriptions en cause, les ministres concernés se sont bornés à rappeler que la mise en œuvre de la qualification de catastrophe naturelle devait résulter d'une appréciation stricte et justifiée par les évènements propres à chaque dossier. Dès lors ces prescriptions ne peuvent être regardés comme limitant le nombre de dossiers susceptibles d'être admis à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle.

17. Compte tenu de ce qui a été énoncé aux points 13 à 16 du présent jugement, la commune de Clermont-Ferrand n'est pas fondée à se prévaloir de l'illégalité de la circulaire du 27 mars 1984.

En ce qui concerne la légalité de la circulaire du 10 mai 2019 :

18. En premier lieu, contrairement à ce qui est allégué par la commune requérante, la circonstance que les critères auxquels est subordonnée la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle sont fixés par une circulaire n'est, par elle-même, pas de nature à les entacher d'illégalité.

19. En second lieu, la commune de Clermont-Ferrand expose qu'" aucun élément technique ne permet de connaître les critères appliqués " et que le critère météorologique est " insuffisant " en raison de " sa constante évolution ".

20. Toutefois, d'une part, aux termes des prescriptions de la circulaire du 10 mai 2019, l'appréciation de l'état de catastrophe naturelle résulte de la mise en œuvre de deux critères cumulatifs, l'un qualifié de critère géotechnique et l'autre de critère météorologique. Selon les mêmes prescriptions, le critère géotechnique consiste à déterminer la présence sur le territoire de la commune d'argiles sensibles au phénomène de retrait-gonflement au moyen des données techniques accessibles au public sur le site internet www.georisques.gouv.fr. Le critère météorologique implique, quant à lui, l'appréciation du niveau d'humidité des sols superficiels sur la base de données recueillies par Météo-France, qui permettent d'établir un indicateur d'humidité de ces sols ainsi qu'une durée de retour de cet indicateur pour chacune des saisons de l'année qui est considérée comme anormale lorsqu'elle est supérieure ou égale à 25 ans. Dans ces conditions, la commune de Clermont-Ferrand n'est pas fondée à se prévaloir de l'absence de définition des critères fixés par la circulaire du 10 mai 2019.

21. D'autre part, la circonstance qu'antérieurement à l'édiction de la circulaire du 10 mai 2019, le critère météorologique a été successivement apprécié selon des méthodologies différentes, ce qui du reste est rappelé par les prescriptions mêmes de cette circulaire, n'est pas de nature à caractériser l'" insuffisance " de ce critère alléguée par la commune requérante alors, au demeurant, que cette dernière ne critique ni par ses observations, ni par les éléments dont elle se prévaut, la méthodologie de mise en œuvre de ce critère retenue par la circulaire du 10 mai 2019 et précisée par ses annexes.

22. Par suite, le moyen tiré de l'illégalité des critères d'appréciation de l'état de catastrophe naturelle fixés par la circulaire du 10 mai 2019 doit être écarté.

En ce qui concerne l'appréciation portée sur la situation de la commune de Clermont-Ferrand :

23. Aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision en litige : " () / Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles, au sens du présent chapitre, les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises () ".

24. La commune requérante fait valoir que son territoire est prédisposé à subir les conséquences de la sécheresse dans la mesure où il est composé d'argiles à plus de 91,88 % et que cette situation a été aggravée par l'effet de Foehn dont elle a été victime. Toutefois, les ministres concernés ont estimé que le critère géotechnique était rempli dans la mesure où il ressort des pièces du dossier et notamment de la lettre du 30 septembre 2021 adressée par le préfet du Puy-de-Dôme au maire de la commune requérante, que selon les données recueillies par le Bureau de recherches géologiques et minières la présence de sols sensibles à l'aléa sécheresse et réhydratation des argiles était avérée sur 91,88 % du territoire communal. La commune de Clermont-Ferrand fait également état de ce que selon les bulletins nationaux de situation hydrologique de 2020, le niveau d'humidité des sols a été particulièrement faible dans le Puy-de-Dôme et qu'ainsi elle a subi un déficit permanent de précipitations efficaces qui a contribué à la dessication des sols. Toutefois, ni les allégations ni les éléments produits par la commune requérante ne tendent à démentir les mentions du courrier susmentionné du 30 septembre 2021 selon lesquelles au regard des données relatives au niveau d'humidité des sols superficiels recueillies par Météo-France dans son rapport du 5 mars 2021, le caractère anormal de la sécheresse sur le territoire communal n'était démontré pour aucune des périodes examinées. En outre, aucun des éléments du dossier, notamment ceux produits par la commune de Clermont-Ferrand, ne tend à corroborer le caractère erroné ou inadapté des données météorologiques mises en œuvre afin d'apprécier le caractère anormal de l'agent naturel en cause. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait entachée d'une erreur d'appréciation doit être écarté.

25. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'ordonner le supplément d'instruction sollicité par la commune de Clermont-Ferrand, que celle-ci n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté interministériel du 14 septembre 2021 en tant qu'il refuse de reconnaître l'état de catastrophe naturelle sur son territoire pour les mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020.

Sur les frais d'instance :

26. En application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre la somme de 1 500 euros à la charge de la commune de Clermont-Ferrand au titre des frais exposés par l'Etat et non compris dans les dépens. Ce dernier n'étant pas la partie perdante, les conclusions présentées sur le même fondement à son encontre par la commune requérante doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Clermont-Ferrand est rejetée.

Article 2 : La commune de Clermont-Ferrand versera à l'Etat la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Clermont-Ferrand et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Délibéré après l'audience du 9 février 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Caraës, présidente,

M. Jurie, premier conseiller,

Mme Bollon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 mars 2024.

Le rapporteur,

G. JURIE

La présidente,

R. CARAËS

La greffière,

F. LLORACH

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°210258