Tribunal Administratif de Clermont-Ferrand — Décision N° TA63-2102705

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 30 novembre 2021 et 29 octobre 2023, Mme C D, représentée par Me Riquier, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté n° SPA2021-21 du 4 juin 2021 par lequel le préfet du Puy-de-Dôme a prononcé le transfert à titre gratuit dans le patrimoine de la commune de Vernines de l'ensemble des biens, droits et obligations de la section de commune de Bessat-Vernines et la décision implicite de rejet de sa demande du 31 juillet 2021 de retrait de cet acte ;

2°) d'enjoindre au préfet du Puy-de-Dôme de retirer son arrêté dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) d'enjoindre au préfet du Puy-de-Dôme de procéder à la reconstitution totale de la section de commune, notamment en régularisant pour le passé les comptes administratifs des états spéciaux et en procédant à la publicité foncière des parcelles à la propriété de la section, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué est entaché de vices d'incompétence ;

- l'arrêté attaqué est entaché d'un vice de procédure dès lors que dès lors que le dossier a été instruit par le sous-préfet et non le préfet du département en méconnaissance des dispositions de l'article L.2411-1 et D.2411-4 du code général des collectivités territoriales ; en outre, les lettres individuelles ont été adressées au sous-préfet d'Issoire par la commune de Vernines qui les avaient centralisées, sans les adresser par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou remises individuellement au destinataire contre récépissé ; enfin, aucun membre de la section de Bessat-Vernines n'a demandé le transfert des biens et obligations de cette section de commune dès lors que les lettres individuelles demandent le transfert des biens et obligations de la section de Vernines et que leurs auteurs attestent être domiciliés sur le territoire de cette dernière section de commune ;

- le préfet a pris l'arrêté attaqué au terme d'un délai anormalement long, plus de six mois s'étant écoulés entre sa saisine et l'édiction de l'arrêté litigieux ;

- le préfet ne pouvait maintenir le régime forestier dès lors que les demandes faites par les membres de la section et le conseil municipal de Vernines par sa délibération du 17 novembre 2020 n'étaient pas concordantes sur ce point ;

- la délibération du 17 novembre 2020 du conseil municipal de Vernines est illégale dès lors qu'elle ne pouvait pas être adoptée par bulletin secret sans qu'un tiers des membres présents ne le réclame ; par ailleurs, une lettre a été adressée par la commune aux membres de la section de commune au regard d'une liste non affichée et sans que le conseil municipal autorise cette lettre ni qu'il y ait eu un contrôle sur les destinataires, la lettre ayant été déposée directement dans les boîtes aux lettres ;

- les membres de la section n'ont pas bénéficié d'une information claire, sincère et complète quant aux conséquences du transfert ;

- l'arrêté litigieux aurait dû être précédée de la procédure prévue à l'article L. 2411-14 du code général des collectivités territoriales dès lors que les parcelles transférées étaient possédées en indivision ;

- l'arrêté litigieux est entaché d'erreur de droit et de fait dès lors que le préfet n'a pas vérifié les limites de la section de commune de Bessat-Vernines ni le contenu de la liste de ses membres transmise par la commune de Vernines, comme le démontre la prise en compte notamment d'une personne pourtant décédée le 26 janvier 2021.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 avril 2022, le préfet du Puy-de-Dôme conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par Mme D ne sont pas fondés.

Par des mémoires enregistrés les 16 mai 2022 et 8 novembre 2024, la commune de Vernines, représentée par la SCP Teillot et associés, Me Maisonneuve, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme D au titre de l'article L 761 -1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné Mme Jaffré, première conseillère, pour exercer les fonctions de rapporteure publique sur le fondement des dispositions de l'article R. 222-24 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. F,

- les conclusions de Mme Jaffré, rapporteure publique,

- et les observations de Mme D et de Me Marion, représentant la commune de Vernines.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 28 juillet 2015, le conseil municipal de Vernines avait notamment décidé de consulter les membres de la section de commune de Bessat-Vernines sur le transfert des biens de cette section à la commune. Par un arrêté du 1er décembre 2015, le préfet du Puy-de-Dôme avait prononcé le transfert à titre gratuit des biens, droits et obligations de la section de Bessat-Vernines à la commune. Par un jugement n° 1600554 du 14 mars 2018, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a annulé cet arrêté au motif que le préfet s'était uniquement fondé sur la liste des électeurs de la section de commune qui lui avait été transmise par le maire sans avoir procédé à une vérification portant sur la qualité et le nombre d'électeurs de ladite section. C'est dans ces conditions que, par une délibération du 17 novembre 2020, le conseil municipal de Vernines a décidé d'engager à nouveau la procédure de transfert des biens, droits et obligations de la section de commune de Bessat-Vernines à la commune de Vernines. Le 20 janvier 2021, le sous-préfet d'Ambert a reçu 120 lettres de particuliers se présentant comme membres de la section de commune demandant également ce transfert. Par un arrêté n° SPA2021-21 du 4 juin 2021, le préfet du Puy-de-Dôme a prononcé le transfert à titre gratuit dans le patrimoine de la commune de Vernines de l'ensemble des biens, droits et obligations de la section de commune de Bessat-Vernines. Par un courrier du 31 juillet 2021, Mme C D a exercé auprès du préfet du Puy-de-Dôme un recours gracieux en lui demandant de procéder au retrait de cet arrêté. Dans la présente instance, Mme D demande au tribunal d'annuler l'arrêté du préfet du Puy-de-Dôme n° SPA2021-21 du 4 juin 2021 ainsi que la décision implicite par laquelle le préfet a rejeté son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation et d'injonction :

2. Aux termes de l'article L. 2411-11 du code général des collectivités territoriales : " Le transfert à la commune de tout ou partie des biens, droits et obligations d'une section est prononcé par le représentant de l'Etat dans le département () sur demande conjointe du conseil municipal et de la moitié des membres de la section. () ". Aux termes de l'article D. 2411-3 du même code : " La demande présentée par les électeurs de la section en application des articles () L. 2411-11, L. 2411-16 et L. 2412-1, est exprimée soit par une lettre collective, soit par des lettres individuelles ou collectives rédigées en termes concordants. La demande est acheminée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou remise à son destinataire contre récépissé. / Chaque lettre doit comporter l'objet et la date de la demande, la dénomination de la section, les nom, prénom, adresse et signature de chaque demandeur. " Aux termes de l'article D. 2411-4 du même code : " La demande est adressée : () 3° Au préfet dans les cas prévus au deuxième alinéa de l'article L. 2411-3, à l'article L. 2411-11, au deuxième alinéa de l'article L. 2411-16 et au huitième alinéa de l'article L. 2412-1. Le préfet en informe le maire de la commune, qui transmet dans le mois à l'autorité préfectorale qui l'avait saisi, la liste des électeurs de la section concernée. ". Aux termes de l'article D. 2411-5 du même code : " Dans le cas où la demande est constituée de plusieurs lettres, elle est réputée avoir été présentée à la date de la réception par son destinataire de la lettre permettant d'atteindre la proportion prévue dans chacun des cas mentionnés à l'article D. 2411-3./ Sous réserve des délais fixés au deuxième alinéa de l'article L. 2411-3 et à l'article L. 2411-6, la demande n'est pas recevable s'il s'est écoulé plus de deux mois, décomptés de jour à jour, entre la réception, par son destinataire, de la première des lettres qui lui sont destinées et la réception de celle des lettres qui permet d'atteindre la proportion mentionnée ci-dessus. ".

3. En premier lieu, aux termes de l'article 14 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements : " Le sous-préfet d'arrondissement est le délégué du préfet dans l'arrondissement. / () Le préfet peut lui confier des missions particulières, temporaires ou permanentes, le cas échéant hors de l'arrondissement et, avec l'accord des préfets intéressés ou à la demande du préfet de région, hors du département. ".

4. Il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du 24 août 2020 régulièrement publié le même jour au recueil des actes administratifs spécial de la préfecture n° 63-2020-08-24-036, le préfet du Puy-de-Dôme a donné délégation à M. E A, sous-préfet d'Ambert et auteur de l'arrêté attaqué, à l'effet de signer les décisions administratives et financières et actes juridiques relatifs à la gestion des sections de commune et notamment les décisions de transfert partiel ou total des biens de section de commune dans le cadre des procédures prévues aux articles L. 2411-1 et suivants du code général des collectivités territoriales. Conformément aux dispositions précitées de l'article 14 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements, le préfet pouvait lui accorder cette délégation alors même qu'elle excède les limites de son arrondissement et instruire la demande. Par suite, les moyens tirés de l'incompétence du sous-préfet d'Ambert pour instruire la demande de transfert des biens de la section de commune et pour signer l'arrêté attaqué manquent en fait et doivent être écartés.

5. En deuxième lieu, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie. L'application de ce principe n'est pas exclue en cas d'omission d'une procédure obligatoire, à condition qu'une telle omission n'ait pas pour effet d'affecter la compétence de l'auteur de l'acte. Il appartient au juge administratif d'écarter, le cas échéant de lui-même, un moyen tiré d'un vice de procédure qui, au regard de ce principe, ne lui paraît pas de nature à entacher d'illégalité la décision attaquée. En statuant ainsi, le juge ne relève pas d'office un moyen qu'il serait tenu de communiquer préalablement aux parties.

6. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la délibération du 17 novembre 2020 par laquelle le conseil municipal de Vernines a décidé d'engager la procédure de transfert des biens, droits et obligation de la section de Bessat-Vernines à la commune de Vernines a été réceptionnée en préfecture le 24 novembre 2011. Par ailleurs, les lettres de demandes individuelles des membres de la section portant sur ce même transfert ont été reçues le 20 janvier 2021 par le sous-préfet d'Ambert lequel, ainsi qu'il a été dit au point 4, disposait d'une délégation du préfet du Puy-de-Dôme, à l'effet d'instruire la demande et de signer l'acte en litige. La date d'enregistrement de la demande doit être fixée, conformément à l'article D. 2411-5 du code général des collectivités territoriales, au 20 janvier 2021 ainsi qu'il résulte de l'accusé de réception édité par le sous-préfet d'Ambert. En outre, il résulte de ces lettres qu'elles mentionnaient, conformément aux dispositions de l'article D. 2411-3 du code général des collectivités territoriales, l'objet et la date de la demande ainsi que la dénomination de la section, les nom, prénom, adresse et signature de chaque demandeur. Si ces lettres mentionnent à deux endroits la section de commune de Vernines au lieu de la section de commune de Bessat-Vernine, il ressort clairement des termes de ces lettres que les auteurs agissent en leur qualité de membre de la section de Bessat-Vernines et qu'ils demandent le transfert des biens de cette dernière section en précisant les parcelles devant faire l'objet du transfert et dont la section de commune de Bessat-Vernine est propriétaire. Ainsi, les erreurs matérielles entachant les lettres des membres de la section de commune n'ont pas été de nature à induire en erreur l'autorité administrative sur le sens de ces demandes et sont ainsi sans incidence sur la régularité de la procédure suivie. Par ailleurs, aucune disposition législative ni réglementaire n'impose l'accord des membres de la section de commune pour maintenir le régime forestier applicable sur les parcelles boisées dont la section de commune serait propriétaire et qui seraient transférées à la commune. Dans ces conditions, la circonstance que les lettres des membres de la section de commune ne demandent pas le maintien du régime forestier est sans incidence sur la régularité de la demande de transfert des biens de la section. En se bornant à soutenir que le vote d'une personne décédée aurait été pris en compte, la requérante n'établit pas que la majorité fixée à l'article L. 2411-11 du code général des collectivités territoriales et constatée par l'autorité administrative à la date d'enregistrement des demandes, le 20 janvier 2021, n'aurait pas été atteinte en ne comptabilisant pas le vote de cette personne décédée. Si Mme D allègue qu'il n'est pas possible de vérifier à qui a été adressé le courrier du 28 novembre 2020 par lequel la commune a informé les membres de la section de commune sur la demande de transfert de biens, cette circonstance est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée dès lors que l'autorité préfectorale a été saisie par la majorité des membres de cette section. Enfin, la circonstance que l'arrêté litigieux a été édicté six mois après la réception des demandes de transfert n'a aucune incidence sur la régularité de la procédure.

7. D'autre part, l'article L. 2411-14 du code général des collectivités territoriales prévoit : " () II. - Lorsque plusieurs sections de commune disposent d'un bien indivis ou lorsqu'une commune dispose d'un bien indivis avec une ou plusieurs sections, un indivisaire peut demander qu'il soit mis fin à l'indivision en ce qui le concerne, par notification de sa décision aux autres sections ou communes intéressées. Une commission commune, présidée par un délégué nommé par le représentant de l'Etat dans le département et composée d'un délégué de chaque section ou commune concernée élabore, dans un délai d'un an, un projet de définition du lot ou de la compensation à attribuer à la section ou à la commune. Les frais d'expertise sont à la charge de la section ou de la commune demanderesse. () ". Ces dispositions n'imposent aucune procédure particulière préalable au transfert de parcelles détenues par une section de commune en indivision. Par suite, Mme D n'est pas fondée à soutenir que le transfert des parcelles cadastrées section ZP n°112 et section ZR n°s 11 et 14 détenues en indivision auraient méconnu les dispositions de l'article L. 2411-14 du code général des collectivités territoriales.

8. Enfin, aux termes de l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales : " Le vote a lieu au scrutin public à la demande du quart des membres présents. / Il est voté au scrutin secret : / 1° Soit lorsqu'un tiers des membres présents le réclame ; 2° Soit lorsqu'il y a lieu de procéder à une nomination ou à une présentation. () "..

9. Les dispositions de l'article L. 2121-21 du code général des collectivités territoriales définissant les conditions du scrutin secret, dont la méconnaissance constitue une irrégularité substantielle, ne sont pas relatives à une procédure administrative préalable à la délibération du conseil municipal, mais définissent les modalités de vote de la délibération elle-même.

10. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 17 novembre 2020 par laquelle la commune a décidé d'engager à nouveau la procédure de transfert des biens de la section de commune de Bessat-Vernines à son bénéfice et a mandaté la maire afin d'accomplir toutes les formalités nécessaires a été adoptée à l'unanimité au scrutin secret. L'ensemble des élus siégeant à la séance du conseil municipal du 17 novembre 2020 ont attesté que tous les membres du conseil municipal présents avaient demandé que le vote ait lieu au scrutin secret. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir que les modalités de vote de la délibération du 17 novembre 2020 étaient irrégulières.

11. Il résulte de tout ce qui précède que le moyen tiré de ce que l'arrêté litigieux aurait été pris à l'issue d'une procédure irrégulière doit être écarté en toutes ses branches.

12. En troisième lieu, ni les dispositions précitées de l'article L.2411-11 du code général des collectivités territoriales, ni celles de l'article D.2411-3 du même code n'imposent à la commune d'apporter aux membres de la section de commune une information préalable sur la portée du transfert. Toutefois, si une telle information est donnée, celle-ci ne doit pas avoir eu pour effet de vicier le consentement éclairé des électeurs, les empêchant d'exprimer leur demande en toute connaissance de cause.

13. En l'espèce, la seule circonstance que les lettres de demande de transfert ont été réalisées par la commune au moyen d'un imprimé-type n'est pas de nature à établir l'existence d'une manœuvre ayant eu pour effet de vicier le consentement des électeurs quant aux conséquences du transfert dont il s'agit. Par ailleurs, alors que la procédure de transfert a reçu l'approbation de la majorité des membres de la section de commune et qu'il ne ressort pas, au surplus, des pièces du dossier que des demandes auraient été exprimées pour la différer, la circonstance que cette procédure ait été engagée en novembre 2020 pendant la période de confinement liée à la pandémie de la COVID 19, même si elle a été plus difficile pour ces derniers de pouvoir s'organiser ou se réunir, ne saurait constituer une telle manœuvre. Par suite, le moyen tiré de ce que la commune de Vernines aurait utilisé des manœuvres destinées à obtenir le consentement vicié des électeurs des sections de commune concernées les empêchant ainsi de s'exprimer en toute connaissance de cause ne peut être qu'écarté.

14. En quatrième lieu, il appartient au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. Il peut écarter des allégations qu'il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l'auteur du recours que ce dernier apporte la preuve des faits qu'il avance. Le cas échéant, il revient au juge, avant de se prononcer sur une requête assortie d'allégations sérieuses non démenties par les éléments produits par l'administration en défense, de mettre en œuvre ses pouvoirs généraux d'instruction des requêtes et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l'administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur.

15. Il ressort des pièces du dossier qu'ayant été destinataire de la délibération du conseil municipal de Vernines et de 120 lettres de personnes se disant membres de la section de commune de Bessat-Vernines, le préfet a autorisé, par l'arrêté préfectoral litigieux, le transfert des parcelles cadastrées section ZP n°112 et, section ZR n°s 11 et 14, situées sur le territoire de la commune de Vernines.

16. D'une part, il ressort des pièces du dossier, et notamment des propres écritures de la requérante, que les limites de la section de Bessat-Vernines, qui est dépourvue d'acte constitutif, et telles que prises en compte par le préfet pour l'édiction de son arrêté, résultent de documents cadastraux dont l'exactitude n'est pas contestée. Il ne ressort pas des pièces du dossier ni n'est même allégué que ces limites ne seraient pas conformes aux usages observés de longue date dans la commune. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que les limites de la section de commune telles que retenues dans l'arrêté attaqué seraient erronées doit être écarté.

17. D'autre part, le préfet du Puy-de-Dôme a reçu communication par la commune de Vernines de la liste établie par son maire et qui a été annexée à l'arrêté litigieux selon laquelle la section de Bessat-Vernines comprend 206 membres. Le préfet soutient, sans être sérieusement contredit, que cette liste est composée de personnes, inscrites sur les listes électorales communales, ayant leur résidence principale à Vernines, identifiées par leurs avis d'imposition ainsi que par des factures d'eau et d'électricité, qui ont été produits, et que cette liste a été confrontée au relevé de propriété établi par la direction des finances publiques du Puy-de-Dôme. Il ne ressort d'aucune pièce du dossier que certains propriétaires de biens situés sur le territoire de la section de commune auraient été omis dans la liste des membres de la section. Si Mme D soutient que la majorité des membres de la section de commune de Bessat-Vernines ne se serait pas prononcée en faveur du transfert des biens, droits et obligations de la section, elle n'apporte au soutien de son allégation, en se bornant à invoquer des incohérences qu'elle croit relever dans les pièces produites, aucun élément de nature à établir le caractère inexact de la qualité des membres de la section de commune de Bessat-Vernines inscrits sur la liste transmise par le maire ou de certains des 120 auteurs de lettres individuelles reçues en préfecture, ni n'établit, en tout état de cause, en retirant même les personnes qu'elle cite dans son mémoire, que la majorité fixée par les dispositions de l'article L. 2411-11 du code général des collectivités territoriales ne serait pas atteinte. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions, en l'absence de majorité des membres de la section de Bessat-Vernines, ne peut qu'être écarté.

18. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête présentée par Mme D doivent être rejetées ainsi que par voie de conséquence les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que demande Mme D au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de Mme D une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Vernines et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme D est rejetée.

Article 2 : Mme D versera à la commune de Vernines la somme de 1 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme C D, au préfet du Puy-de-Dôme et à la commune de Vernines.

Délibéré après l'audience du 21 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

- Mme Bader-Koza, présidente,

- M. F, président-rapporteur,

- M. Brun, conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 février 2025.

Le président-rapporteur,

M. F

La présidente,

S. BADER-KOZA

Le greffier,

P. MANNEVEAU

La République mande et ordonne au préfet du Puy-de-Dôme en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.