Tribunal Administratif de Clermont-Ferrand — Décision N° TA63-2200806

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 13 avril 2022, le 1er août 2022 et le 18 septembre 2023, la société GC Groupe Crousti, représentée par l'AARPI Acte DixHuit, Me Flory, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite du 24 février 2022 par laquelle le préfet du Puy-de-Dôme a refusé d'abroger l'arrêté pris le 21 mars 1997 ;

2°) d'enjoindre au préfet du Puy-de-Dôme d'abroger son arrêté du 21 mars 1997 dans un délai d'un mois à compter du prononcer du jugement, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le préfet était tenu d'abroger l'arrêté préfectoral du 21 mars 1997 du fait de son illégalité depuis son édiction, tenant à des vices de procédure et une erreur d'appréciation ; 1/ en effet, l'accord du 28 novembre 1996 préalable à l'édiction de l'arrêté litigieux ne porte pas sur les conditions dans lesquelles le repos hebdomadaire est donné aux salariés en méconnaissance de l'article L. 3132-29 du code du travail ; 2/ par ailleurs, l'arrêté litigieux a été pris sur proposition du secrétaire général de préfecture et non sur la demande des syndicats intéressés ; en méconnaissance de l'article L. 3132-29 du code du travail ; 3/ en outre, l'accord du 28 novembre 1996 ne peut être regardé comme reflétant la volonté de la majorité indiscutable des établissements concernés ;

- le préfet était tenu d'abroger l'arrêté préfectoral du 21 mars 1997 dès lors qu'il était illégal à la date de la demande d'abrogation, la volonté de la majorité indiscutable nécessaire pour l'édiction d'un tel décret n'existant pas.

Par une intervention, enregistrée le 5 mai 2022, la société Le Fournil des Pistes, représentée par l'AARPI Acte DixHuit, Me Flory, demande que le tribunal fasse droit aux conclusions de la requête.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 28 juin 2022 et le 9 février 2023, le préfet du Puy-de-Dôme conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par une intervention, enregistrée le 1er août 2022, la société France Restauration Rapide, représentée par Me Flory, demande que le tribunal fasse droit aux conclusions de la requête.

Par une intervention, enregistrée le 1er août 2022, la société SLAF, représentée par l'AARPI Acte DixHuit, Me Flory, demande que le tribunal fasse droit aux conclusions de la requête.

Par une intervention, enregistrée le 1er août 2022, la Fédération des entreprises de boulangerie, représentée par l'AARPI Acte DixHuit, Me Flory, demande que le tribunal fasse droit aux conclusions de la requête.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Jaffré,

- les conclusions de Mme Luyckx, rapporteure publique.

- et les observations de Me Zeisser, représentant la société GC Groupe Crousti, la société France Restauration Rapide, la société SLAF, la Fédération des entreprises de boulangerie et la société Le Fournil des Pistes.

Considérant ce qui suit :

1. A la suite d'un accord signé le 28 novembre 1996 entre, d'une part, le syndicat départemental de la boulangerie-pâtisserie du Puy-de-Dôme, la chambre artisanale des pâtissiers, confiseurs, chocolatiers de ce même département et le conseil national des professions de l'automobile et, d'autre part, l'union départementale des syndicats CGT et le syndicat départemental des ouvriers boulangers, le syndicat CFDT du commerce et des services du Puy-de-Dôme, l'union départementale des syndicats FO et l'union départementale des syndicats CFTC, le préfet du Puy-de-Dôme, par un arrêté du 21 mars 1997, a ordonné dans ce département la fermeture au public un jour par semaine des établissements, parties d'établissements et dépôts, fixes ou ambulants, dans lesquels s'effectuent, à titre principal ou accessoire, la vente au détail ou la distribution de pain emballé ou non, de produits de boulangerie, pâtisserie, viennoiserie et dérivés de ces activités. Par courrier du 22 décembre 2021 adressé au préfet du Puy-de-Dôme, reçu le 24 décembre 2021, la société GC Groupe Crousti a sollicité l'abrogation de cet arrêté. Sa demande a été implicitement rejetée. La société GC Groupe Crousti demande au tribunal d'annuler la décision implicite par laquelle le préfet du Puy-de-Dôme a refusé de procéder à l'abrogation de son arrêté du 21 mars 1997.

Sur l'intervention de la Fédération des entreprises de Boulangerie :

2. La Fédération des entreprises de Boulangerie a intérêt à l'annulation de la décision attaquée. Ainsi son intervention est recevable.

Sur l'intervention de la société SLAF, de la société France Restauration Rapide et de la société Le Fournil des Pistes :

3. La société SLAF, la société France Restauration Rapide et la société Le Fournil des Pistes, se bornent à alléguer, sans justifier leur intérêt et sans produire leur statut, à l'annulation de l'arrêté attaqué. Par suite, leurs interventions ne sont pas recevables.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 21 mars 1997 au jour de son édiction :

4. Aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé ".

5. Si, dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger un acte réglementaire, la légalité des règles fixées par celui-ci, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux.

6. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 3132-29 du code du travail, reprenant notamment les dispositions du premier alinéa de l'ancien article L. 221-17 du même code : " Lorsqu'un accord est intervenu entre les organisations syndicales de salariés et les organisations d'employeurs d'une profession et d'une zone géographique déterminées sur les conditions dans lesquelles le repos hebdomadaire est donné aux salariés, le préfet peut, par arrêté, sur la demande des syndicats intéressés, ordonner la fermeture au public des établissements de la profession ou de la zone géographique concernée pendant toute la durée de ce repos. () / A la demande des organisations syndicales représentatives des salariés ou des organisations représentatives des employeurs de la zone géographique concernée exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession de cette zone géographique, le préfet abroge l'arrêté mentionné au premier alinéa, sans que cette abrogation puisse prendre effet avant un délai de trois mois. ".

7. En premier lieu, en l'espèce, l'arrêté du 21 mars 1997 présente un caractère règlementaire. Il s'ensuit que la société CG Groupe Crousti ne peut utilement invoquer le moyen tiré de l'absence de représentativité de la majorité des établissements concernés des signataires de l'accord du 28 novembre 1996 qui constitue un vice de procédure dès lors que la présente requête a été introduite après l'expiration du délai de recours contentieux courant contre cet arrêté.

8. Pour les mêmes motifs, la société CG Groupe Crousti ne peut utilement invoquer le moyen de vice de procédure tiré de l'illégalité de l'arrêté du 21 mars 1997 du préfet du Puy-de-Dôme dès sa signature dès lors qu'il aurait été pris sur proposition du secrétaire général de la préfecture et non des syndicats intéressés. Au demeurant, la simple mention dans les visas de l'arrêté litigieux, qui avait été précédé d'un accord syndical du 28 novembre 1996, de l'existence d'une proposition du secrétaire général de la préfecture ne saurait faire regarder l'arrêté litigieux comme ayant été pris sur demande de cette autorité.

9. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que des organisations patronales et des organisations syndicales de salariés ont signé un accord le 28 novembre 1996 portant sur la fermeture hebdomadaire des boulangeries-pâtisseries et des points de vente du pain dans le Puy-de-Dôme en visant l'ancien article L. 221-17 du code du travail et plus généralement le chapitre 1er du titre II du livre II du code du travail relatif au repos hebdomadaire des salariés. Malgré l'imprécision des termes utilisés pour la rédaction de cet accord, ceux-ci doivent être interprétés au regard de l'objet de cet accord dont il ne fait aucun doute qu'il porte sur le repos hebdomadaire des salariés. Par suite, la société CG Groupe Crousti n'est pas fondée à soutenir que faute d'un accord sur les conditions dans lesquelles le repos hebdomadaire est donné aux salariés, l'arrêté litigieux serait entaché d'illégalité.

10. Par suite, la société CG Groupe Crousti n'est pas fondée à soutenir que l'arrêté du 21 mars 1997 était illégal dès sa signature et que le préfet était tenu de l'abroger.

Sur la légalité de l'arrêté du 21 mars 1997 par suite d'un changement de circonstances :

11. Il résulte du 2ème alinéa de l'article L. 3132-29 du code du travail précité que l'administration est tenue d'abroger l'arrêté en cause à la demande, notamment, d'organisations représentatives des employeurs de la zone géographique concernée exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession. Par suite, lorsque le préfet est saisi d'une demande d'abrogation d'un arrêté de fermeture hebdomadaire des établissements vendant du pain, par une organisation syndicale représentative d'employeurs de la zone géographique concernée, il ne peut rejeter cette demande sans vérifier au préalable si la condition de majorité indiscutable est toujours remplie au jour de cette demande, lorsque l'organisation syndicale à l'origine de cette demande apporte des éléments suffisants en ce sens. Il appartient alors au juge de l'excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties.

12. Pour soutenir qu'il n'existe plus de majorité indiscutable en faveur de la fermeture hebdomadaire imposée par l'arrêté du 21 mars 1997, la requérante s'appuie sur le nombre d'établissements recensés dans l'annuaire des entreprises de France susceptibles de vendre du pain au regard de leur appartenance à des codes de la nomenclature d'activités française (NAF) de l'INSEE et sur des études sur la représentativité d'organisations de professionnels. Elle en déduit que les organisations signataires de l'accord du 28 novembre 1996 ne représenteraient plus que très peu d'établissement dans le Puy-de-Dôme de sorte que l'accord ne représenterait plus la volonté de la majorité indiscutable des établissements concernés. La requérante produit également les résultats d'une enquête réalisée par un institut de sondage pour le compte de la Fédération des entreprises de boulangerie. Toutefois, d'une part, les calculs théoriques réalisés à partir de données datant de 2011 et de 2017 sur la représentativité patronale et les grandes tendances au niveau national ne sauraient établir un changement de volonté au niveau des établissements du Puy-de-Dôme concernés par l'arrêté préfectoral du 21 mars 1997. D'autre part, il ne saurait être présumé du type d'établissement et de son rattachement à un code NAF une opinion d'emblée favorable ou défavorable à la fermeture hebdomadaire imposée par l'arrêté litigieux. Ainsi, la circonstance que les artisans boulangers seraient minoritaires parmi les établissements concernés par l'arrêté du 21 mars 1997 ne saurait être considérée comme un commencement de preuve de l'absence de maintien d'une majorité indiscutable en faveur de la fermeture hebdomadaire imposée par l'arrêté litigieux. Enfin, les codes de la nomenclature d'activités française (NAF) de l'INSEE ne permettent pas d'identifier les établissements qui commercialisent effectivement du pain ou des produits de boulangeries concernés par l'arrêté du 21 mars 1997. Ainsi, l'enquête produite par la requérante réalisée à partir d'une population d'établissements sélectionnés en fonction de leur code d'activité principale exercée (APE) ne saurait démontrer une opinion des établissements qui commercialisent effectivement du pain ou des produits de boulangerie. Dans ces conditions, ces éléments ne sauraient permettre de considérer comme suffisamment étayées les allégations de la requérante relatives à l'absence d'une majorité indiscutable des établissements, dépôts, fabricants artisanaux ou industriels, fixes ou ambulants, dans lesquels s'effectue à titre principal ou accessoire la vente au détail ou la distribution de pain, de produits de boulangerie et dérivés de ces activités dans le Puy-de-Dôme à la date de la décision en litige. Dès lors, c'est à bon droit que le préfet du Puy-de-Dôme a, sans procéder à une consultation des professionnels intéressés, refusé de regarder la règlementation litigieuse comme ne correspondant plus à la volonté de la majorité indiscutable des établissements de cette profession dans le département.

13. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête doivent être rejetées et, par voie de conséquence les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte et celles relatives aux frais d'instance.

D E C I D E :

Article 1er : : L'intervention de la Fédération des entreprises de Boulangerie est admise.

Article 2 : Les interventions de la société SLAF, la société France Restauration Rapide et la société Le Fournil des Pistes ne sont pas admises.

Article 3 : La requête de la société GC groupe Crousti est rejetée.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société GC groupe Crousti, la société SLAF, la société France Restauration Rapide et la société Le Fournil des Pistes, la Fédération des entreprises de Boulangerie et au préfet du Puy-de-Dôme.

Délibéré après l'audience du 13 juin 2024 , à laquelle siégeaient :

- Mme Bentéjac, présidente,

- Mme Jaffré, première conseillère,

- M. Debrion, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2024.

La rapporteure,

M. JAFFRÉ

La présidente,

C. BENTÉJAC La greffière,

C. PETIT

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2200806