Tribunal Administratif de Clermont-Ferrand — Décision N° TA63-2201440

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 28 juin 2022, l'association Commission des Citoyens pour les Droits de l'Homme (CCH), représentée par la SELARL François Jacquot, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision par laquelle le centre hospitalier Sainte-Marie a implicitement rejeté sa demande tendant à la communication, par voie dématérialisée, des documents administratifs suivants :

- la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2020 ;

- le rapport annuel, établi par l'établissement pour l'année 2020, rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, de la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre ;

2°) d'enjoindre au centre hospitalier Sainte-Marie de lui communiquer les documents réclamés après occultation des mentions permettant d'identifier les personnels de santé, sans occultation de l'identifiant anonymisé des patients, des mentions quant au début, à la fin et à la durée des mesures d'isolement et de contention, mais sans les mentions permettant d'identifier les professionnels de santé, sous astreinte de 200 euros par jour de retard, à compter de la notification du présent jugement ;

3°) de mettre à la charge du centre hospitalier de Sainte-Marie une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- le centre hospitalier Sainte-Marie est dans l'obligation, en application de la législation sur les documents administratifs, de lui communiquer les documents réclamés sans qu'il ne soit nécessaire pour cela d'attendre la décision du tribunal dès lors que ceux-ci sont communicables et elle peut à cette fin occulter les mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée des personnels de santé de cet établissement ;

- la liberté d'accès aux documents administratifs est au nombre des garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques au sens de l'article 34 de la Constitution ; elle a été consacrée par le conseil constitutionnel dans une décision du 3 avril 2020 comme résultant de l'article 15 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; le droit d'accès aux documents administratifs relève de l'article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le rapport annuel établi pour l'année 2020 rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention ne contient en général aucune donnée permettant d'identifier les patients ou les personnels de santé et doit lui être communiqué sans occultation ;

- le registre de contention et d'isolement est un document administratif communicable, sous réserve de l'occultation des données susceptibles de porter atteinte à la vie privée des personnes mentionnées ; l'association demande communication de ce registre sans les mentions relatives au patient telles que l'identifiant permanent patient (IPP) ; en revanche, les identifiants " anonymisés " des patients ne doivent pas être occultés, dans la mesure où la protection de la vie privée des patients et la traçabilité des mesures d'isolement et de contention sont assurées par cet identifiant ; son occultation contreviendrait donc à l'objectif constitutionnel de permettre aux citoyens de demander des comptes à tout agent public de son administration ;

- le refus d'accès à ces documents porte atteinte à la liberté d'expression.

Par un courrier adressé le 30 août 2023, le centre hospitalier Sainte-Marie, en vertu de l'article R. 612-3 du code de justice administrative, a été mise en demeure de produire ses observations en réponse à la requête de l'association CCDH dans un délai de trente jours, sous peine d'être réputée avoir acquiescé aux faits exposés par la requérante. Cette mise en demeure est restée sans effet.

En application des dispositions de l'article R. 613-2 du code de justice administrative, la clôture de l'instruction est intervenue trois jours francs avant la date de l'audience.

Le mémoire en défense, enregistré le 23 janvier 2024, présenté par le centre hospitalier Sainte-Marie, représenté par la SELARL LV Riom-Clermont n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la santé publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Bader-Koza, présidente ;

- et les conclusions de Mme Luyckx, rapporteure publique.

Les parties n'étaient ni présentes, ni représentées.

Considérant ce qui suit :

1. Par courriel en date du 17 juillet 2021, l'association " commission des citoyens pour les droits de l'Homme " (CCDH) a sollicité la communication de documents au centre hospitalier Sainte-Marie, situé à Clermont-Ferrand, à savoir la copie du registre de contention et d'isolement de l'établissement établi du 1er janvier au 31 décembre 2020 ainsi que le rapport annuel, établi pour l'année 2020, rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contentieux, de la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Sans attendre la réponse de l'administration sur cette demande, l'association CCDH a saisi, le 9 septembre 2021, la commission d'accès aux documents administratifs qui a rendu un avis favorable le 25 novembre 2021 sous réserve que soient occultées d'une part, les mentions relatives à l'identité des personnels de santé dès lors que leur communication serait susceptible de leur porter préjudice ou de conduire à des représailles ciblées sur les personnes dont l'identité serait divulguée et, d'autre part, de ne communiquer les documents sollicités que dans l'état où ils existeraient, sauf à ce que le contenu demandé puisse être obtenu par le recours à un traitement automatisé d'usage courant. En l'absence de réponse de la part de l'administration dans le délai de deux mois suivant cette demande, par la présente requête, l'association CCDH demande au tribunal d'annuler le refus implicite qui lui a été opposé et d'enjoindre au centre hospitalier Sainte-Marie de lui communiquer les documents réclamés.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes de l'article L. 300-2 de ce code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargés d'une telle mission ". Aux termes de l'article L. 311-6 de ce code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical () / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. / () ". Enfin, aux termes de l'article L. 311-7 du même code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, dans sa version applicable au litige : " L'isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision d'un psychiatre, prise pour une durée limitée. Leur mise en œuvre doit faire l'objet d'une surveillance stricte confiée par l'établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin. () / L'établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l'évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l'article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l'article L. 6143-1. ".

4. Les dispositions précitées de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, qui prévoient, d'une part, que le registre de contention et d'isolement doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires et, d'autre part, que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques est transmis pour avis à la commission des usagers et au conseil de surveillance de l'établissement, n'ont ni pour objet ni pour effet de soustraire ces documents aux règles du code des relations entre le public et l'administration régissant le droit d'accès aux documents administratifs. Par suite, ces dispositions ne sont pas applicables au litige, lequel porte exclusivement sur la communicabilité de ces documents.

5. Le registre des mesures d'isolement et de contention ainsi que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques, qui sont produits et détenus par les établissements de santé dans le cadre de leur mission de service public, constituent des documents administratifs et sont donc communicables en application des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration. Toutefois, les éléments permettant d'identifier les patients doivent, en application des articles L. 311-6 et L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration, être occultés préalablement à la communication du registre de contention et d'isolement, afin de ne pas porter atteinte au secret médical et à la protection de la vie privée, comme doivent également l'être celles permettant d'identifier les soignants, afin d'éviter que la divulgation d'informations les concernant puisse leur porter préjudice.

6. Dans le cas où l'identité des patients a fait l'objet d'une pseudonymisation, laquelle ne permet l'identification des personnes en cause qu'après recoupement d'informations, il appartient au juge administratif d'apprécier si, eu égard à la sensibilité des informations en cause et aux efforts nécessaires pour identifier les personnes concernées, leur communication est susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée et au secret médical. En l'espèce, compte tenu de la nature des informations en cause, qui touchent à la santé mentale des patients, et du nombre restreint de personnes pouvant faire l'objet d'une mesure de contention et d'isolement, facilitant ainsi leur identification, alors au demeurant que les autorités énumérées à l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique peuvent accéder à l'ensemble des informations figurant sur les registres et contrôler l'activité des établissements concernés, l'identifiant dit " anonymisé " figurant dans ces registres, qu'il s'agisse, selon la pratique du centre hospitalier, de " l'identifiant permanent du patient " (IPP) ou d'un identifiant spécialement défini, doit être regardé comme une information dont la communication est susceptible de porter atteinte à la protection de la vie privée et au secret médical. Cet identifiant n'est donc communicable qu'au seul intéressé en vertu des dispositions de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration.

7. En revanche, les mentions des dates, heures et durées des mesures d'isolement et de contention ne sont pas au nombre de celles dont, par application de l'article L. 311-7 du code des relations entre le public et l'administration, les articles L. 311-5 et L. 311-6 de ce code permettent l'occultation ou la disjonction.

8. En l'espèce, ainsi que l'a relevé la commission d'accès aux documents administratifs du 25 novembre 2021, le registre des mesures d'isolement et de contention ainsi que le rapport annuel, établi pour l'année 2020, rendant compte de ces pratiques, détenus par l'établissement de santé dans le cadre de sa mission de service public, constituent des documents administratifs au sens des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration. La communication de ces documents doit, néanmoins, être précédée de l'occultation préalable des éléments précités, à savoir les mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée de personnes physiques ou qui ferait apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice, tels que les éléments permettant d'identifier les patients concernés. Ainsi, si la commission a relevé que les noms des professionnels de santé n'avaient pas à faire l'objet d'une occultation, cette mention n'étant pas couverte par le secret de la vie privée s'agissant de personnels de santé intervenant dans le cadre de leurs fonctions dans une structure publique, il apparaît néanmoins que la divulgation de l'identité d'un de ces professionnels est susceptible de révéler de sa part un comportement pouvant entrainer des représailles ciblées et ainsi de lui porter préjudice. Dès lors, en ayant implicitement refusé de communiquer à l'association CCDH le registre des mesures d'isolement et de contention ainsi que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques, établi en 2020, le centre hospitalier Sainte-Marie a méconnu les dispositions de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration.

9. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il ne soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que la décision implicite née le 10 novembre 2021 par laquelle le centre hospitalier Sainte-Marie a refusé de communiquer à l'association requérante la copie du registre de contention et d'isolement établi du 1er janvier au 31 décembre 2020 en application de l'article L. 3222-5-1 du code de la santé publique ainsi que la copie du rapport annuel établi pour l'année 2020 par l'établissement rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention, de la politique définie pour limiter le recours à ces pratique et l'évaluation de sa mise en œuvre doit être annulée.

Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte :

10. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution ".

11. L'exécution du présent jugement implique qu'il soit enjoint au centre hospitalier Sainte-Marie de communiquer à l'association requérante, dans un délai qu'il y a lieu de fixer à 3 mois à compter de sa notification, d'une part, une copie du registre des mesures d'isolement et de contention établi pour la période allant du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020 et, d'autre part, une copie du rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention établi pour l'année 2020 par l'établissement. Ces documents occulteront tout élément, nominatif comme non nominatif, permettant d'identifier les patients ainsi que, conformément aux conclusions formulées par l'association CCDH, les noms des médecins et autres personnels de santé. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

12. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge du centre hospitalier de Sainte-Marie le versement à l'association Commission des Citoyens pour les droits de l'homme d'une somme de 1 200 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision par laquelle le centre hospitalier Sainte-Marie a refusé de communiquer à l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " une copie du registre des mesures d'isolement et de contention établi pour la période du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020 ainsi qu'une copie du rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention pour l'année 2020 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au centre hospitalier de Sainte-Marie de communiquer à l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " une copie du registre des mesures d'isolement et de contention établi pour la période du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020 ainsi qu'une copie du rapport rendant compte des pratiques d'admission en chambre d'isolement et de contention pour l'année 2020 établi par l'établissement. Cette communication sera faite selon les modalités prévues au point 11 du présent jugement et ce dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Le centre hospitalier de Sainte-Marie versera à l'association Commission des Citoyens pour les Droits de l'Homme la somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à l'association " Commission des citoyens pour les droits de l'homme " et au centre hospitalier Sainte-Marie.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 février 2024.

La présidente,

S. BADER-KOZA Le greffier,

P. MANNEVEAU

La République mande et ordonne à la ministre du travail et de la santé, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.ZR