Tribunal Administratif de Clermont-Ferrand — Décision N° TA63-2202153

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 11 octobre 2022, la société civile d'exploitation agricole (SCEA) du Célé, venant aux droits du GAEC du Célé, représentée par Me Roux, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 15 avril 2022 par lequel le préfet du Cantal lui a retiré le bénéfice de la transparence au titre des campagnes de la politique agricole commune (PAC) 2017 et 2018 et lui a retiré son agrément à compter du 15 mars 2019, ensemble la décision de rejet implicitement née du silence conservé par le ministre en charge de l'agriculture sur son recours préalable ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La requérante soutient que :

- la décision contestée a été adoptée au terme d'une procédure irrégulière, la procédure suivie devant la commission départementale d'orientation agricole n'ayant pas été contradictoire ;

- elle est entachée d'inexactitude matérielle, l'activité extérieure de M. B A n'atteignant pas 900 heures annuelles ;

- elle est entachée d'erreur d'appréciation, dès lors que l'activité extérieure de M. B A demeure accessoire comparée à celle qu'il exerce au sein du GAEC.

Par un mémoire en défense enregistré le 2 avril 2024, le ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire conclut au rejet de la requête.

Il expose que :

- les conclusions sont irrecevables en ce qu'elles tendent à l'annulation de la décision du préfet du Cantal du 15 avril 2022, une décision implicite prise sur recours administratif préalable obligatoire s'y étant depuis substituée ;

- les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 4 décembre 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 23 décembre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Corvellec,

- les conclusions de Mme Luyckx, rapporteure publique,

- les observations de Me Roux, représentant la SCEA du Célé.

Considérant ce qui suit :

1. Le GAEC du Célé, dont MM B et C A sont associés, bénéficiait d'un agrément depuis le 12 janvier 1990. Par décision du 28 mai 2015, le préfet du Cantal a autorisé le premier de ses associés à mener une activité accessoire extérieure au groupement, dans la limite de 536 heures annuelles, auprès de la SAS de la Châtaigneraie, laquelle exerce une activité de commerce international d'animaux vivants. Estimant que cette exigence n'était pas respectée, le préfet du Cantal lui a retiré l'agrément dont il bénéficiait jusqu'alors, ainsi que le bénéfice de la transparence pour les campagnes 2017 et 2018 de la politique agricole commune (PAC), par décision du 22 mars 2019, confirmée par décision du ministre en charge de l'agriculture du 16 juillet 2019 rejetant le recours préalable obligatoire du GAEC. Cette décision ayant été annulée par le tribunal administratif de Clermont-Ferrand, par jugement du 29 décembre 2021, le préfet du Cantal a réitéré ces retraits, par décision du 15 avril 2022, confirmée par le rejet implicitement né sur le recours préalable formé par le GAEC auprès du ministre en charge de l'agriculture le 9 juin 2022. Le GAEC du Célé, depuis devenu SCEA du Célé, demande au tribunal d'annuler ces deux dernières décisions.

Sur les conclusions de la SCEA du Célé tendant à l'annulation de l'arrêté du préfet du Cantal du 15 avril 2022 :

2. Aux termes de l'article R. 323-22 du code rural et de la pêche maritime : " Les recours contentieux contre les décisions individuelles relatives aux groupements agricoles d'exploitation en commun sont précédés, à peine d'irrecevabilité, d'un recours administratif préalable obligatoire auprès du ministre chargé de l'agriculture () ".

3. Il résulte de ces dispositions que le recours organisé devant le ministre en charge de l'agriculture constitue un préalable obligatoire à tout recours contentieux contre les décisions individuelles relatives aux groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC). La décision prise sur ce recours préalable se substitue à celle prononcée par le préfet. En conséquence, et ainsi que le soutient le ministre en défense, la décision de rejet implicitement née de son silence conservé sur le recours préalable formé par le GAEC du Célé notifié le 13 juin 2022 s'étant entièrement substituée à l'arrêté du préfet du Cantal du 15 avril 2022, les conclusions de la SCEA du Célé tendant à l'annulation de ce dernier sont irrecevables et doivent être rejetées.

Sur les conclusions de la SCEA du Célé tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet du ministre en charge de l'agriculture née sur son recours administratif préalable :

4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 323-21 du code rural et de la pêche maritime : " Le préfet examine, à la suite de la déclaration du groupement prévue au premier alinéa de l'article R. 323-19, ou d'office, la situation des groupements qui, en raison d'une modification de leurs statuts ou du fait des conditions de leur fonctionnement, ne paraissent plus pouvoir être regardés comme des groupements agricoles d'exploitation en commun agréés. Après avoir mis la société à même de présenter des observations écrites et, si elle le désire, des observations orales et lui avoir, s'il y a lieu, donné un délai pour régulariser sa situation, le préfet peut, par une décision motivée, prononcer le retrait de l'agrément accordé à un groupement, le cas échéant, après avis de la formation spécialisée mentionnée à l'article R. 313-7-1 () ". Cet article vise la formation spécialisée des commissions départementales d'orientation de l'agriculture (CDAO), qui exerce les attributions consultatives qui leur sont dévolues s'agissant des décisions individuelles relatives aux GAEC.

5. Aucune des dispositions applicables n'exige qu'une procédure contradictoire soit menée oralement devant la formation spécialisée de la CDAO. En tout état de cause, il ressort du compte-rendu de la séance de la formation restreinte du 31 mars 2022 qu'un représentant du GAEC du Célé, ainsi que son conseil, ont été en mesure de présenter leurs observations orales. Ni l'absence de mention littérale de ces observations dans ce compte-rendu, ni davantage l'absence de question posée aux intéressés par les membres de la formation restreinte ne sont de nature à entacher cette procédure d'irrégularité. Il en est de même de la circonstance qu'un projet de décision a alors été soumis pour avis à cette commission. En conséquence, le moyen tiré d'un vice de procédure doit être écarté.

6. En second lieu, aux termes, d'une part, de l'article L. 323-11 du code rural et de la pêche maritime : " Les groupements agricoles d'exploitation en commun sont agréés par l'autorité administrative () ". Aux termes de l'article L. 323-12 de ce code : " Les conditions de réexamen et de retrait de l'agrément mentionné à l'article L. 323-11, notamment en cas de mouvements d'associés, de dispenses de travail ou de réalisation d'activités extérieures au groupement en méconnaissance des dispositions du présent chapitre, sont précisées par voie réglementaire. / Les sociétés qui, à la suite d'une modification de leur objet ou de leurs statuts ou du fait des conditions de leur fonctionnement, ne peuvent être regardées comme des groupements agricoles d'exploitation en commun, au sens du présent chapitre et des textes pris pour son application, encourent le retrait de l'agrément qu'elles ont obtenu () ".

7. Aux termes, d'autre part, de l'article L. 323-13 du code rural et de la pêche maritime : " La participation à un groupement agricole d'exploitation en commun ne doit pas avoir pour effet de mettre ceux des associés qui sont considérés comme chefs d'exploitation et leur famille, pour tout ce qui touche leur statut professionnel, et notamment économique, social et fiscal, dans une situation inférieure à celle des autres chefs d'exploitation agricole, et à celle des autres familles de chefs d'exploitation agricole. / Pour la mise en œuvre des règles de la politique agricole commune, ce principe ne s'applique qu'aux groupements agricoles d'exploitation en commun totaux et dès lors que les associés ont contribué, par leurs apports en nature, en numéraire ou en industrie, à renforcer la structure agricole du groupement dans des conditions définies par décret ". Aux termes de l'article R. 323-52 du même code dans sa rédaction alors en vigueur : " Les groupements agricoles d'exploitation en commun totaux bénéficient des paiements directs et régimes d'aides prévus par les articles 8,11,41 et 52 du règlement (UE) n° 1307/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 établissant les règles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des régimes de soutien relevant de la politique agricole commune et par l'article 31 du règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) () ". Aux termes de son article R. 323-54 : " Lorsqu'il est établi qu'un groupement agricole d'exploitation en commun total ne respecte plus l'ensemble des critères mentionnés aux articles L. 323-2 et L. 323-7, il perd le bénéfice des dispositions des articles R. 323-52 et R. 323-53 pour la campagne au cours de laquelle le manquement est intervenu et jusqu'à la campagne suivant la date de sa mise en conformité ".

8. Aux termes, enfin, de l'article L. 323-2 du code rural et de la pêche maritime : " Un groupement agricole d'exploitation en commun est dit total quand il a pour objet la mise en commun par ses associés de l'ensemble de leurs activités de production agricole correspondant à la maîtrise et à l'exploitation d'un cycle biologique de caractère végétal ou animal et constituant une ou plusieurs étapes nécessaires au déroulement de ce cycle, y compris les activités de cultures marines. En cas de mise en commun d'une partie seulement de ces activités, le groupement est dit partiel. () / Les associés d'un groupement agricole d'exploitation en commun total ne peuvent se livrer à l'extérieur du groupement, à titre individuel ou dans un cadre sociétaire, à une activité correspondant à la maîtrise et à l'exploitation d'un cycle biologique de caractère végétal ou animal et constituant une ou plusieurs étapes nécessaires au déroulement de ce cycle. / Les associés d'un groupement agricole d'exploitation en commun ne peuvent se livrer à l'extérieur du groupement, à titre individuel ou dans un cadre sociétaire, à l'une des activités mentionnées au même article L. 311-1 pratiquées par le groupement () ". Aux termes de l'article L. 323-7 du même code : " Peuvent être membres d'un groupement agricole d'exploitation en commun les personnes qui font à ce groupement un apport en numéraire, en nature ou en industrie afin de contribuer à la réalisation de son objet. / Les associés doivent participer effectivement au travail en commun. () / Les associés d'un groupement total doivent y exercer leur activité professionnelle à titre exclusif et à temps complet. Dans des conditions fixées par décret, une décision collective peut autoriser un ou plusieurs associés à réaliser une activité extérieure au groupement. / Les décisions mentionnées aux deuxième et troisième alinéas du présent article sont soumises à l'accord de l'autorité administrative mentionnée à l'article L. 323-11 ". Aux termes de l'article D. 323-31-1 de ce code : " La décision collective mentionnée au troisième alinéa de l'article L. 323-7 autorisant la réalisation d'une activité à l'extérieur du groupement agricole d'exploitation en commun total par un ou plusieurs associés est prise par l'assemblée générale du groupement en réunion extraordinaire, à l'unanimité des membres présents. / () L'activité extérieure du ou des associés ne peut être autorisée que : -si elle demeure une activité accessoire et si l'associé concerné n'y consacre pas plus de 536 heures annuelles () ". Aux termes de son article R. 323-31-2 : " La décision collective mentionnée au troisième alinéa de l'article L. 323-7 est soumise à l'accord du préfet, statuant dans les conditions prévues au premier alinéa de l'article R. 323-10 () ". Aux termes de ce premier alinéa de l'article R. 323-10 : " Le préfet statue sur les demandes d'agrément, par décision motivée, au plus tard dans les trois mois suivant la réception du dossier de demande complet. Il peut demander préalablement l'avis de la formation spécialisée mentionnée à l'article R. 313-7-1 () ".

9. Pour retirer au GAEC du Célé son agrément ainsi que le bénéfice de la transparence pour les campagnes 2017 et 2018 de la PAC, le préfet du Cantal a retenu qu'un de ses associés, M. B A, exerçait, à l'extérieur du groupement, une activité pour la SAS de la Châtaigneraie de 900 heures annuelles, outrepassant ainsi les 536 heures qu'il avait été autorisé à exercer, à titre accessoire, par décision du 28 mai 2015. Le préfet s'est ainsi fondé sur le volume d'heures d'activité déclaré par les associés du GAEC eux-mêmes, dans un formulaire de suivi de conformité pour l'année 2018 daté du 13 avril 2018, qui comporte leurs signatures. Le requérant ne saurait dès lors soutenir que cette déclaration serait uniquement imputable à une erreur de son experte-comptable, laquelle avait, au demeurant, confirmé cette donnée par courrier électronique du 30 juillet 2018. Si celle-ci a depuis établi une attestation mentionnant un volume d'activité de 500 heures annuelles, cette attestation n'est assortie d'aucun justificatif susceptible de la corroborer. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier, notamment des attestations comptables produites ainsi que de l'attestation du chef de service santé protection animales et environnement de la préfecture du Cantal datée du 24 juin 2020, que l'activité de la SAS de la Châtaigneraie a fortement progressé entre 2016 et 2018, tant en chiffre d'affaires qu'en nombre de bêtes transportées, pour atteindre 6 147 bêtes en 2018. Quand bien même le bénéfice final de cette société demeurerait bien inférieur à son chiffre d'affaires, ces chiffres, qui témoignent d'une importante activité de la SAS, ne permettent pas d'établir le caractère excessif des 900 heures d'activité extérieure annuelles déclarées par les associés du GAEC et retenues par le préfet. Enfin, l'affiliation de M. B A auprès de la mutuelle sociale agricole en qualité de chef d'exploitation à titre principal, qui repose sur ses seules déclarations n'est pas de nature à établir que le volume d'heures retenu par l'administration serait surévalué. En conséquence, et contrairement à ce que soutient la SCEA du Célé, l'autorité administrative n'a entaché sa décision d'aucune inexactitude matérielle, ni n'a commis d'erreur d'appréciation en retenant qu'un de ses associés exerçait, hors du groupement, une activité de 900 heures annuelles et méconnaissait ainsi la limite fixée par l'autorisation précédemment accordée et les dispositions citées au point 8.

10. Il résulte de ce qui précède que la SCEA du Célé n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision de rejet implicitement née du silence conservé par le ministre en charge de l'agriculture sur son recours préalable, confirmant le retrait de son agrément et du bénéfice de la transparence au titre des campagnes de la PAC 2017 et 2018.

11. Enfin, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par la SCEA du Célé.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SCEA du Célé est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SCEA du Célé et à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au préfet du Cantal.

Délibéré après l'audience du 19 juin 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Bentéjac, présidente,

Mme Corvellec, première conseillère,

M. Nivet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 juillet 2025.

La rapporteure,

S. CORVELLEC

La présidente,

C. BENTÉJAC

La greffière,

C. PETIT

La République mande et ordonne à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2202153