Tribunal Administratif de Clermont-Ferrand — Décision N° TA63-2202645

Vu les procédures suivantes :

I - Par la requête n°2202645 et le mémoire, enregistrés les 12 décembre 2022 et 9 octobre 2023, Mme E B, M. C B, M. A B, Mme F B et le GAEC B, représentés par la SCP Teillots et associés, avocats, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 18 décembre 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Saturnin a approuvé la cession à M. D d'un délaissé de voirie situé entre les parcelles D 397 et D 74 et la réalisation d'un document d'arpentage à cet effet ;

2°) de mettre la somme de 3 000 euros à la charge de la commune de Saint-Saturnin en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que la délibération attaquée :

- méconnaît les dispositions de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales ;

- méconnaît les dispositions de l'article L. 141-3 du code de la voirie routière ;

- méconnaît les dispositions de l'article L. 112-8 du code de la voirie routière ;

- est entachée d'un détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 mai 2023, la commune de Saint-Saturnin, représentée par l'AARPI Publica, avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge in solidum des requérants.

Elle fait valoir que :

- le recours est irrecevable dès lors que les requérants sont dépourvus d'intérêt pour agir ;

- les conclusions à fin d'annulation sont irrecevables dès lors qu'elles ont été tardivement introduites ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 septembre 2024, M. G D, représenté par la SELARL Aurijuris, Me Lafon, avocat, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge in solidum des requérants.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

II - Par la requête n°2300769 et le mémoire, enregistrés les 12 avril 2023 et 9 octobre 2023, Mme E B, M. C B, M. A B, Mme F B et le GAEC B, représentés par la SCP Teillots et associés, avocats, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite de refus d'abrogation de la délibération du 18 décembre 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Saturnin a approuvé la cession à M. D d'un délaissé de voirie situé entre les parcelles D 397 et D 74 et la réalisation d'un document d'arpentage à cet effet ;

2°) de mettre la somme de 3 000 euros à la charge de la commune de Saint-Saturnin en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que la décision implicite attaquée est illégale dès lors que :

- la délibération du 18 décembre 2021 méconnaît les dispositions de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, dès lors que M. D a pris part aux débats en sa qualité de conseiller municipal et a exercé une influence sur les autres membres de ce conseil pour obtenir son revirement de position ;

- elle est illégale dans la mesure où la portion concernée du domaine public routier communal n'est pas désaffectée ;

- elle est illégale dans la mesure où elle n'a pas été précédée d'une enquête publique préalable ;

- elle est illégale dans la mesure où la portion concernée du domaine public routier communal n'a fait l'objet d'aucun déclassement avant sa vente ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article L. 112-8 du code de la voirie routière dans la mesure où la cession qu'elle approuve n'a pas été précédée de la notification d'une mise en demeure d'acquérir aux propriétaires riverains.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 septembre 2023, la commune de Saint-Saturnin, représentée par l'AARPI Publica, avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 500 euros soit mise à la charge in solidum des requérants.

Elle fait valoir que :

- le recours est irrecevable dès lors que les requérants sont dépourvus d'intérêt pour agir ;

- les conclusions à fin d'annulation sont irrecevables dès lors qu'elles ont été tardivement introduites ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Un mémoire en défense, enregistré le 30 septembre 2024, présenté pour M. G D, représenté par la SELARL Aurijuris, Me Lafon, avocat, n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la voirie routière ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Jurie ;

- les conclusions de M. Panighel, rapporteur public ;

- et les observations de Me Marion, représentant Mme E B, M. C B, M. A B, Mme F B et le GAEC B.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 18 décembre 2021, le conseil municipal de la commune de Saint-Saturnin a approuvé la cession à M. D d'un délaissé de voirie situé entre les parcelles D 397 et D 74 et la réalisation d'un document d'arpentage à cet effet. Par courrier daté du 12 décembre 2022, Mme E B, M. C B, M. A B, Mme F B et le GAEC B ont saisi la commune de Saint-Saturnin pour contester cette délibération. Il est constant que l'autorité municipale a conservé le silence sur cette demande, de sorte qu'elle doit être regardée comme l'ayant implicitement rejetée. Par leur recours n°2202645, les requérants demandent l'annulation de la délibération du 18 décembre 2021. Par la requête n°2300769, ils demandent l'annulation de la décision implicite par laquelle la commune de Saint-Saturnin a refusé d'abroger cette délibération.

2. Les requêtes n°2202645 et n°2300769 présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur la recevabilité des conclusions à fin d'annulation de la délibération du 18 décembre 2021 :

3. Aux termes de l'article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : " () / III. -Les actes réglementaires et les décisions ne présentant ni un caractère réglementaire, ni un caractère individuel font l'objet d'une publication sous forme électronique, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat, de nature à garantir leur authenticité et à assurer leur mise à disposition du public de manière permanente et gratuite. / IV.- Par dérogation aux dispositions du III, dans les communes de moins de 3 500 habitants, les actes réglementaires et les décisions ni réglementaires, ni individuelles sont rendus publics : / 1° Soit par affichage () ". Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée () ".

4. Aux termes de l'article L. 112-8 du code de la voirie routière : " Les propriétaires riverains des voies du domaine public routier ont une priorité pour l'acquisition des parcelles situées au droit de leur propriété et déclassées par suite d'un changement de tracé de ces voies ou de l'ouverture d'une voie nouvelle. Le prix de cession est estimé, à défaut d'accord amiable, comme en matière d'expropriation. / Si, mis en demeure d'acquérir ces parcelles, ils ne se portent pas acquéreurs dans un délai d'un mois, il est procédé à l'aliénation de ces parcelles suivant les règles applicables au domaine concerné () ".

5. Le délai de recours contentieux contre une décision d'aliénation de parcelles supportant un chemin rural après sa désaffectation ou de parcelles supportant des voies du domaine public routier après leur déclassement ne peut courir, pour les propriétaires riverains qui doivent être mis en demeure d'acquérir ces parcelles en application des dispositions citées au point 4, qu'à compter de la date à laquelle la décision d'aliénation leur a été notifiée, peu important que cette décision ait été par ailleurs publiée ou affichée.

6. En défense, la commune de Saint-Saturnin oppose une fin de non-recevoir tirée de la forclusion pour tardiveté des conclusions tendant à l'annulation de la délibération du 18 décembre 2021. Pour leur part, les requérants font valoir que Mme F et M. A B, malgré leur qualité alléguée de propriétaires riverains de la portion de voirie concernée par la délibération du 18 décembre 2021, n'ont pas bénéficié de l'information prévue à l'article L. 112-8 du code de la voirie routière ; que l'attestation d'affichage produite en défense émane de la maire de la commune de Saint-Saturnin et ne peut, ainsi, être regardée comme probante ; que la délibération du 18 décembre 2021 ne comporte pas d'éléments d'information suffisants sur la cession en cause ; que, par sa seule présence à la séance du conseil municipal du 18 décembre 2021, M. C B ne peut avoir acquis la connaissance de l'intervention de la décision attaquée ; qu'en l'absence de notification de la délibération du 18 décembre 2021 à leur égard, le délai de recours de deux mois à compter de l'affichage de la délibération ne saurait leur être opposé et qu'ils disposaient d'un délai raisonnable d'un an pour contester cette délibération.

7. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la portion de voirie objet de la délibération attaquée est uniquement comprise entre les parcelles D 397, appartenant à M. D, et D 74, appartenant à une personne non concernée par la présente procédure. Dès lors, cette portion de voirie ne peut être regardée comme bordant à l'est, les parcelles D 73 et D 71 appartenant aux consorts B. Dans ces conditions, les requérants ne disposent pas de la qualité de propriétaires riverains devant être mis en demeure d'acquérir la portion de voirie concernée en application des dispositions précitées de l'article L. 112-8 du code de la voirie routière. Par suite, les délais de recours ouverts à l'encontre de la délibération en litige ont commencé à courir à compter de sa date de publication, conformément aux dispositions précitées de l'article R. 421-1 du code de justice administrative.

8. En second lieu, par une attestation datée du 5 mai 2023, la maire de la commune de Saint-Saturnin certifie avoir fait procéder à l'affichage de la délibération du 18 décembre 2021 à compter du 29 décembre 2021 " pendant la durée légale aux tableaux d'affichage de la mairie ". En outre, aucun des éléments du dossier ne tend à démentir les mentions de cette attestation qui font foi jusqu'à preuve du contraire. En conséquence, la preuve de l'affichage au 29 décembre 2021 de la délibération attaquée doit être regardée comme établie. Dès lors, en application des dispositions précitées de l'article R. 421-1 du code de justice administrative, le délai de recours contentieux de deux mois, qui est un délai franc, a commencé à courir à compter du 29 décembre 2021. Dans ces conditions, les requérants avaient jusqu'au 2 mars 2022 pour saisir le tribunal. Ainsi, dès lors que la requête n°2202645 a été déposée le 12 décembre 2022 au greffe du tribunal, elle a été enregistrée postérieurement à l'expiration du délai de recours contentieux. Par suite, la commune de Saint-Saturnin est fondée en sa fin de non-recevoir à soutenir que cette requête est irrecevable pour avoir été introduite tardivement.

9. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par les requérants dans leur recours n°2202645 doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite de refus de retrait de la délibération du 18 décembre 2021 :

10. D'une part, aux termes de l'article L. 243-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Un acte réglementaire ou un acte non réglementaire non créateur de droits peut, pour tout motif et sans condition de délai, être modifié ou abrogé sous réserve, le cas échéant, de l'édiction de mesures transitoires dans les conditions prévues à l'article L. 221-6 ". Aux termes de l'article L. 243-3 du même code : " L'administration ne peut retirer un acte réglementaire ou un acte non réglementaire non créateur de droits que s'il est illégal et si le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant son édiction ". D'autre part, en vertu du principe désormais énoncé à l'article L. 3111-1 du code général de la propriété des personnes publiques, les biens qui relèvent du domaine public des personnes publiques sont inaliénables et imprescriptibles. Leur cession ne peut intervenir, s'agissant de biens affectés à l'usage direct du public, qu'après qu'ils ont fait l'objet d'une désaffectation et d'une décision expresse de déclassement.

11. Il en résulte qu'une délibération autorisant la cession d'une dépendance du domaine public à une personne privée, doit être regardée, compte tenu du principe d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité du domaine public, comme accordant cette autorisation sous la réserve qu'il soit procédé préalablement à la désaffectation et au déclassement formel du bien en cause. Une telle délibération ne confère par elle-même à la personne qu'elle désigne comme l'acquéreur, un droit à la réalisation de la vente. Tant que la désaffectation et le déclassement du bien ne sont pas intervenus, le conseil municipal peut légalement abroger à tout moment cette délibération dépourvue d'effet direct. En revanche, le conseil municipal ne peut retirer cette délibération non créatrice de droits que si elle est illégale et si le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant son édiction.

S'agissant de la nature de la demande des requérants à la commune de Saint-Saturnin :

12. Les requérants exposent que la délibération du 18 décembre 2021 est illégale pour plusieurs motifs et que le refus implicite de la commune de Saint-Saturnin de procéder à son abrogation est ainsi, lui-même illégal. Toutefois, il ressort des termes mêmes du courrier du 12 décembre 2022 adressé à l'autorité municipale, qu'ils ont sollicité de cette dernière, non l'abrogation de la délibération du 18 décembre 2021, mais son retrait.

S'agissant de l'appartenance au domaine public de la portion de voie en cause :

13. Ainsi qu'il a été énoncé au point 1 du présent jugement, le conseil municipal de la commune de Saint-Saturnin a, par sa délibération du 18 décembre 2021, approuvé la cession à M. D d'une portion de voie, qu'il a qualifiée de délaissé de voirie, située entre les parcelles D 397 et D 74. En défense, la commune de Saint-Saturnin allègue que cette portion de voie a perdu son caractère de dépendance du domaine public dès lors qu'elle constitue un délaissé de voirie qui n'est plus affecté à la circulation.

14. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que cette portion de voie communale est carrossable et accessible tant aux véhicules qu'aux piétons dans la mesure où aucun obstacle n'en interdit l'entrée à ses deux extrémités situées directement dans le prolongement de la voirie communale. Par ailleurs, aucun des éléments du dossier et notamment de ceux produits par la commune défenderesse ne tend à corroborer que la portion de voie qu'elle qualifie de délaissé de voirie ne serait plus empruntée par les usagers en vue d'y circuler. À cet égard, la circonstance invoquée par la commune de Saint-Saturnin et au demeurant non établie qu'elle ne procède plus à l'entretien de la voie en cause ne suffit pas, par elle-même, à démontrer l'absence de circulation sur cette voie. En outre, par une délibération datée du 26 septembre 2020, le conseil municipal de la commune de Saint-Saturnin avait relevé, d'une part, que la portion de voie en cause était revêtue d'un enrobé et constituait " un morceau de route facilitant l'accès au Fayet et en concluait que la vente de cette portion imposerait aux véhicules de freiner fortement pour tourner et rattraper plus loin la route d'accès au Fayet " reconnaissant ainsi que la voie longeant les parcelles D 74, D 73, D 409 et D 285 est empruntée par la circulation automobile et qu'une cession d'une partie de cette voie aurait pour conséquence d'entraîner les véhicules circulant sur la route départementale n°3 en direction de Riom-es-Montagne à accéder au Fayet par la partie de voie située entre les parcelles D 397 et D 398. De même, par un courrier du 2 février 2022, la maire de la commune de Saint-Saturnin, en réponse aux observations de la sous-préfète de Saint-Flour, indiquait que la route dont la portion de voirie concernée constitue le prolongement, est empruntée par les habitants, les exploitants agricoles et les clients d'une fromagerie afin de prendre ou de quitter la route départementale n°3. Enfin, les requérants font valoir, sans être sérieusement contredits qu'ils utilisent la voie communale comprenant la portion de voirie en cause ainsi que son prolongement pour accéder à un hangar, se trouvant sur la parcelle D 415, dont dispose le GAEC B, dans lequel ils garent un camion et stockent du matériel agricole, et à une grange située sur la parcelle D 285 où Mme E B entrepose son fourrage. Dans ces conditions, alors que la commune de Saint-Saturnin n'étaye d'aucun élément tangible son allégation selon laquelle la portion de voie concernée n'est plus affectée à la circulation, il ressort au contraire des pièces du dossier que la portion de voie que le conseil municipal a décidé de céder à M. D par sa délibération du 18 décembre 2021 est ouverte à la circulation, notamment routière, et utilisée à cette fin.

S'agissant de la légalité du refus de retrait de la délibération du 18 décembre 2021 :

15. Aux termes de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public ".

16. Compte tenu de ce qui a été énoncé au point 10 du présent jugement la délibération du 18 décembre 2021 autorisant la cession à M. D de la portion de voirie située entre les parcelles D 397 et D 74, appartenant au domaine public de la commune de Saint-Saturnin en application des dispositions précitées de l'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques, doit être regardée, eu égard au principe d'inaliénabilité et d'imprescriptibilité du domaine public, comme accordant cette autorisation sous la réserve qu'il soit procédé préalablement à la désaffectation et au déclassement de ce bien. Dès lors, la délibération du 18 décembre 2021 ne revêt pas le caractère d'une décision créatrice de droits. En vertu des dispositions précitées de l'article L. 243-3 du code des relations entre le public et l'administration, cette délibération ne pouvait donc être retirée que dans le délai de quatre mois à compter de sa date d'édiction, soit du 18 décembre 2021. Ainsi qu'il a été relevé au point 12 du présent jugement, c'est par un courrier daté du 12 décembre 2022, reçu le lendemain, que les requérants ont saisi la commune de Saint-Saturnin d'une demande de retrait de la délibération du 18 décembre 2021. Or, à la date à laquelle elle était saisie, la commune de Saint-Saturnin ne pouvait plus, sans méconnaître les dispositions de l'article L. 243-3 du code des relations entre le public et l'administration, procéder au retrait de cette délibération. Dans ces conditions, l'autorité municipale était tenue de rejeter la demande de retrait formée contre cette dernière. Par suite, les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de l'illégalité de la délibération du 18 décembre 2021 à l'appui de leurs conclusions tendant à l'annulation du refus de retirer celle-ci, de sorte que les moyens qu'ils ont soulevé qui sont tirés, en leur intégralité, de l'illégalité de la délibération du 18 décembre 2021, sont inopérants et ne peuvent, pour ce motif, qu'être écartés.

17. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par les requérants dans leur recours n°2300769 doivent être rejetées.

Sur les frais d'instance :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune de Saint-Saturnin, qui n'est pas la partie perdante dans les instances n°2202645 et n°2300769, soit condamnée à verser aux requérants les sommes qu'ils demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Saint-Saturnin et de M. D présentées sur le fondement desdites dispositions. Par suite, ces conclusions doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes numérotées 2202645 et 2300769 sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Saturnin et de M. D, présentées dans les instances n°2202645 et n°2300769, tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme E B, première dénommée des requérants en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, à la commune de Saint-Saturnin et à M. G D.

Délibéré après l'audience du 4 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Caraës, présidente,

M. Jurie, premier conseiller,

Mme Bollon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 octobre 2024.

Le rapporteur,

G. JURIE

La présidente,

R. CARAËS

La greffière,

F. LLORACH

La République mande et ordonne au préfet du Cantal en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

2 et N°2300769