Tribunal Administratif de Clermont-Ferrand — Décision N° TA63-2302374

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 11 octobre 2023, les associations Sauvegarde-Environnement et France Nature Environnement de Haute-Loire, représentées par Me Soleilhac, demandent au juge des référés, statuant sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté n° DDT-SEF-2022-615 du 16 septembre 2023 par lequel le préfet de Haute-Loire a accordé l'autorisation environnementale au titre de l'article L. 181-1 du code de l'environnement concernant le projet de création de la zone d'activités de Bramard à Saint-Didier en Velay ;

2°) d'enjoindre, le cas échéant, à la communauté de communes A Semène l'interruption de l'exécution de tous travaux en lien avec l'exécution de l'autorisation environnementale en litige ;

3°) de mettre à la charge des défendeurs une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

S'agissant de la condition tenant à l'urgence :

- le projet en litige qui a été autorisé par la décision du 16 septembre 2022 implique non seulement le défrichement de la zone mais également son terrassement ; un permis d'aménager permettant le défrichement de la zone a été délivré le 6 avril 2023 ; bien que le défrichement ait été exécuté en totalité depuis la première saisine du tribunal, les travaux de terrassement n'ont pas encore commencé ; la présomption d'urgence prévue à l'article L. 600-3 du code de l'urbanisme s'applique de plein droit dès lors que le permis d'aménager constitue l'accessoire indissociable de l'autorisation environnementale ; les travaux de terrassement s'accompagnent d'une dérogation à l'interdiction de détruire 74 espèces protégées dont 22 répertoriées dans les milieux humides de la zone et 34 en milieux semi-ouverts, en dehors des zones complètement boisées ; même si la zone a été défrichée entièrement, l'atteinte aux espèces protégées n'est pas entièrement consommée dès lors que l'enlèvement des souches et racines n'interviendra qu'au cours du terrassement, que certaines espèces ne dépendent pas directement du couvert forestier et que les travaux de terrassement vont détruire ce qu'il reste d'habitats et d'espèces sur la zone ; par suite, les travaux de terrassement auront pour effet de causer un préjudice définitif et irrémédiable aux espèces protégées et à leurs habitats ; cette atteinte est imminente dès lors que les fouilles archéologiques doivent être regardées comme marquant le début des travaux de terrassement ; ces fouilles archéologiques ont commencé le 9 octobre 2023 ;

S'agissant de la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux :

- la décision méconnaît le 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement dès lors que le projet ne répond pas à une raison impérative d'intérêt public majeur compte tenu, en premier lieu, de ce qu'il entrainera la destruction de près de 74 espèces différentes, que la création de 150 emplois n'est pas garantie et demeure, dans tous les cas, modeste alors que le taux de chômage dans le département de la Haute-Loire est inférieur à la moyenne nationale, en second lieu, que les visas de l'arrêté ne font aucune référence à un quelconque schéma de cohérence territoriale (SCOT) alors que ses motifs précisent qu'il est conforme aux orientations du SCOT Sud-Loire et que la communauté de communes A Semène n'est pas couverte par le SCOT Sud-Loire ; si l'arrêté en litige doit être regardé comme visant le SCOT Jeune-Loire, le projet ne répond pas à ses orientations dès lors que le terrain d'assiette du projet correspond, selon la carte de la trame verte du document d'orientations et d'objectifs (DOO) du SCOT, à un milieu forestier, que l'objectif du SCOT de maintien des commerces et services vise les bourgs et non les zones d'activité en périphérie d'agglomérations ; le SCOT précise que son territoire comporte déjà un grand nombre de zones d'activités mal intégrées à leur environnement et fixe pour objectif de réguler la création des zones d'activités pour favoriser et renouveler des zones d'activités existantes ; si le SCOT a identifié un besoin foncier de 171 hectares et ambitionne de créer près de 5 200 emplois, le projet ne constitue qu'une contribution très modeste à ces objectifs ; il est impossible de s'assurer que le projet répond à un objectif de réindustrialisation nationale faute pour l'arrêté de se référer à un plan ou programme concret ;

- la décision méconnaît le 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement dès lors qu'à minima, une autre solution satisfaisante existait pour le projet ; un autre site à Pont Salomon était classé ex aequo avec celui de Saint-Didier en Velay sur les quatorze sites potentiels examinés ; le scenario retenu est le seul conduisant à la création d'une nouvelle zone d'activité alors que les treize solutions autres n'envisageaient qu'une extension ; le Conseil national de la protection de la nature a émis un avis défavorable ; en retravaillant les différents scenarios selon une analyse multicritère intégrant les items " zones humides " et " espèces protégées ", le site du bois de Bramard passe de la première à la dixième place ; seul le critère de la présence d'un espace d'un seul tenant de 7 hectares a été déterminant dans l'analyse de solutions alternatives satisfaisantes ; les contraintes tenant à la maîtrise foncière et à la préservation des terres agricoles ne sont pas de nature à exclure l'ensemble des solutions alternatives mieux notées que le site du bois de Bramard.

Par un mémoire, enregistré le 20 octobre 2023, le préfet de Haute-Loire conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- sur la condition d'urgence : l'acte dont il est demandé la suspension est une autorisation environnementale qui n'entre pas dans le champ d'application de l'article L. 600-3 du code de l'urbanisme et qui ne peut bénéficier de la présomption d'urgence peu important la circonstance que la communauté de communes, porteuse du projet, a obtenu un permis d'aménager le 6 avril 2023 ; les travaux de terrassement n'ont pas encore été programmés et, à l'issue de l'intervention de l'institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), le site sera vierge de tous travaux pendant plusieurs mois ; les travaux de dessouchage et de terrassement projetés ne sont pas de nature à créer un risque d'atteinte aux espèces protégées d'une gravité telle que l'urgence justifierait de suspendre l'arrêté ; le site du projet est divisé en deux zones, la zone projet de 12 hectares qui ne comporte plus que des souches, des ronces et quelques repousses sur un sol terreux et la zone " évitée " qui supporte la forêt et des zones humides de tourbières ; conformément à l'arrêté du 16 décembre 2022, une clôture spécifique et un dispositif anti-pénétration ont été installés autour de la zone-projet pour empêcher l'accès et la reproduction de la petite faune dans l'emprise du chantier pendant les fouilles archéologiques ; l'intervention de l'INRAP respecte un planning précis pour réduire les incidences sur la faune et le dérangement des individus ;

- sur la condition tenant à l'existence d'un doute sérieux : le projet correspond à un intérêt public majeur ; le SCOT précise que la diminution du taux d'emploi met en lumière un manque de mise à niveau de l'offre d'emploi par rapport à l'arrivée massive de ménages sur le territoire, que le taux d'emploi de la communauté de communes A Semène chute et que la problématique des zones d'activités est un aspect fondamental de la dynamique et de l'attractivité des territoires ; s'agissant de la communauté de communes de A Semène, le taux de remplissage de la principale zone d'activités est de 100% ; le projet d'aménagement et de développement durable du SCOT Jeune A prévoit que ce territoire doit favoriser, à l'horizon 2035, la création de 5 000 emplois et qu'il convient de renforcer les pôles d'emplois des communes ; par suite, ce projet permettra d'apporter une réponse à la baisse du taux d'emploi net sur le territoire de la communauté de communes et de répondre aux objectifs du document de planification ; la création de cette zone d'activités participera nécessairement au maintien de l'offre commerciale et des services d'appoints existant au sein des bourgs ruraux, limitera l'usage de la voiture par les habitants de la communauté de communes, ce qui s'inscrit dans le développement durable à l'échelle du territoire, et permettra un rééquilibrage entre les bassins de vie des habitants et les bassins d'emploi; ce projet a fait l'objet d'un accompagnement financier de l'Etat, ce qui tend à démontrer qu'il s'inscrit dans une politique de réindustrialisation et de redynamisation des espaces ruraux portée par l'Etat ; s'agissant de l'état de conservation favorable des habitats naturels et de la faune sauvage, la commission départementale de la nature, des paysages et des sites a émis un avis favorable ; l'autorisation en litige génère un gain net de biodiversité pour cette forêt et les populations d'espèces protégées sont maintenues dans un état de conservation favorable dans leur aire de répartition naturelle ; l'intérêt socio-économique du projet doit être apprécié à l'échelle du SCOT ; s'agissant de l'existence d'une autre solution satisfaisante, le site situé Portes du Velay à Pont Salomon fait déjà l'objet d'un aménagement par un porteur de projet privé pour son propre usage et la surface de cette zone est trop modeste pour accueillir le projet de 7 hectares ; la communauté de communes ne détient pas la maîtrise foncière des parcelles requises pour procéder à l'extension de la zone d'activités des Portes du Velay ni des autres sites classés au-dessus du site du bois de Bramard ; le site du bois de Bramard présente la meilleure desserte.

Par un mémoire, enregistré le 21 octobre 2023, la communauté de communes Loire-Semène, représentée par Me Cuzzi, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5000 euros soit mise à la charge des associations requérantes sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'association France Nature Environnement de Haute-Loire n'a pas qualité pour agir ;

- sur la condition tenant à l'urgence : la jurisprudence n'a jamais admis l'existence d'une présomption d'urgence à suspendre une autorisation environnementale alors que les requérantes ne contestent pas la légalité du permis d'aménager ; les fouilles archéologiques, effectuées dans le cadre d'une mission de service public sur 8% de la superficie du terrain d'assiette du projet, ont débuté le 9 octobre 2023 et se sont achevées le 20 octobre suivant et n'impliquent ni défrichement ni dessouchage ; aucune autre intervention n'est prévue dans les mois à venir dès lors qu'elle n'entend pas engager de travaux et les dépenses y afférentes tant que l'instance principale n'a pas fait l'objet d'un jugement ; elle n'a ainsi pas lancé de consultation en vue de la désignation des entreprises de travaux ; il convient de prendre en compte le délai dans lequel la requête principale sera examinée et jugée ;

- sur l'absence de doute sérieux : le projet répond à un intérêt public local dès lors que le site retenu devrait permettre la création de deux cent emplois à court terme et jusqu'à cinq cent sur le long terme ; le bassin d'emplois concerné est impacté par des crises économiques sur des secteurs traditionnels tels que le textile et la mécanique ; les emplois concerneront des métiers et des qualifications variés alors que l'offre d'emploi local ne répond pas aux besoins locaux et prive partiellement le territoire de son attractivité ; le SCOT Jeune A prévoit d'accueillir 5 200 nouveaux emplois à l'horizon 2035, ce qui correspond à un besoin foncier économique de 145,5 hectares dont 29 relève de son territoire ; le SCOT prévoit de développer l'offre d'accueil en immobilier d'entreprise dans un contexte où les zones d'activités existantes sont déjà saturées ; les association requérantes ne se réfèrent pas aux prescriptions du document d'orientations et d'objectifs mais aux seuls chapeaux introductifs et se réfèrent aux commerces, services et équipements sans lien avec celles concernant le développement économique ; la future zone d'activités ne prend pas place " en pointe d'un corridor écologique " et ne correspond pas à un réservoir de biodiversité ; le projet contribue à la réduction des émissions de gaz à effet de serre et à la congestion du trafic automobile en favorisant la création d'emplois dans le bassin de vie ; les entreprises locales manifestent leur besoin de disposer de davantage de foncier ; le projet bénéficie d'une subvention de l'Etat, ce qui démontre qu'il s'inscrit dans la politique de réindustrialisation voulue par l'Etat ; s'agissant de solutions alternatives satisfaisantes, la plupart des quatorze sites analysés ne disposait pas d'une capacité d'accueil suffisante ; le projet sur le site du bois de Bramard n'a pas d'impact sur les activités agricoles existantes ; contrairement au site du bois de Bramard, elle ne dispose pas de la maitrise foncière des parcelles qui seraient nécessaires à l'extension de la zone d'activité des Portes du Velay ; le projet permet l'acquisition d'un lot de sept hectares d'un seul tenant nécessaire aux activités industrielles de certaines entreprises ; elle a consenti de nombreux efforts d'adaptation de son projet.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la requête enregistrée le 30 novembre 2022 sous le n°2202571 par laquelle les associations requérantes demandent l'annulation de la décision en litige ;

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal administratif a désigné Mme Caraës, en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative, pour statuer sur les demandes de référé.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 23 octobre 2023 à 14h00 en présence de Mme Humez, greffière d'audience :

- le rapport de Mme Caraës, juge des référés ;

- les observations de Me Clerc, substituant Me Soleilhac, représentant les associations Sauvegarde-Environnement et France Nature Environnement de Haute-Loire, qui reprend les termes de ses écritures, relève que l'urgence doit être appréciée tant au regard des espèces protégées que des risques d'atteinte à l'environnement, que les enjeux environnementaux demeurent aussi longtemps que les travaux de terrassement ne sont pas intervenus, que si les fouilles archéologiques ont été évoquées, c'est en tant qu'elles signent l'imminence des travaux de terrassement et souligne la difficulté à mettre en œuvre le référé de l'article L. 521-1 du code de justice administrative dans ce type de contentieux ;

- les observations de M. B, représentant le préfet de la Haute-Loire, qui reprend les termes de ses écritures et précise que les travaux de terrassement ne peuvent pas démarrer avant septembre 2024 dès lors qu'aucune procédure de consultation des entreprises n'a été engagée ;

- les observations de Me Azizi, représentant la communauté de communes A et Semène qui reprend les termes de ses écritures et de M. Girodet, président de la communauté de communes A et Semène qui indique que les travaux de terrassement ne seront pas engagés tant que le recours au fond ne sera pas tranché.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. Par une demande du 6 octobre 2021, la communauté de communes A Semène, qui regroupe sept communes du Nord-Est de la Haute-Loire situées à proximité de la couronne péri-urbaine de Saint-Etienne, a sollicité la délivrance d'une autorisation environnementale relative à la création de la zone d'activités de Bramard consistant dans la création d'une zone d'activités économiques dans la partie Nord du bois de Bramard situé à Saint-Didier en Velay. Le projet consiste en l'aménagement d'environ onze hectares comprenant notamment un lot n° 1 d'une superficie de sept hectares d'un seul tenant. Par un arrêté du 16 septembre 2022, le préfet de la Haute-Loire a délivré à la communauté de communes A Semène l'autorisation environnementale tenant lieu, en application de l'article L. 181-2 du code de l'environnement, d'autorisation au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement, d'autorisation de défrichement au titre des articles L. 341-1 et suivants du code forestier, de dérogation aux interdictions d'atteinte aux espèces protégées au titre de l'article L. 411-2 du code de l'environnement et d'absence d'opposition au titre du régime d'évaluation des incidences Natura 2000 au titre de l'article L. 414-4 du code de l'environnement. Les associations Sauvegarde-Environnement et France nature environnement de Haute-Loire demandent au juge des référés, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l'exécution de cette décision.

Sur les conclusions à fin de suspension :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue.

4. En premier lieu, les associations requérantes soutiennent que l'urgence est présumée en application de l'article L. 600-3 du code de l'urbanisme selon lequel " La condition d'urgence prévue à l'article L. 521-1 du code de justice administrative est présumée satisfaite " dans le cas d'une requête en référé suspension dirigée contre notamment un permis d'aménager. Toutefois, la présente instance en référé, qui a été introduite sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, tend à la suspension de l'autorisation environnementale qui ne vaut pas permis d'aménager. Par suite, les associations requérantes ne peuvent utilement se prévaloir des dispositions de l'article L. 600-3 du code de l'urbanisme.

5. En deuxième lieu, pour justifier de l'urgence à suspendre l'arrêté en litige sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, les associations requérantes invoquent l'imminence des travaux de terrassement résultant de la fin des fouilles archéologiques entreprises entre le 9 et le 20 octobre 2023 et le préjudice définitif et irrémédiable que ces travaux causeront aux espèces protégées et à leurs habitats dont la destruction n'est pas entièrement consommée à la suite des travaux de défrichement. Il résulte de l'instruction qu'au jour de l'audience, le terrain d'assiette du projet de la zone d'activités de Bramard a été entièrement défriché, la coupe des arbres et le broyage des rémanents ayant déjà été réalisés et il ne comporte plus que des souches, des ronces et quelques repousses. Conformément aux prescriptions de l'arrêté en litige, une clôture spécifique, " imperméable à l'ensemble de la faune terrestre non arboricole (notamment les amphibiens, reptiles et Hérisson d'Europe) " et un dispositif anti-pénétration ont été installés autour de la zone défrichée empêchant l'accès et la reproduction de la petite faune. Par suite, en se bornant à soutenir que l'atteinte au seul milieu forestier n'est pas complètement consommée et que certaines espèces (notamment les amphibiens et les reptiles), qui ne dépendent pas directement du couvert forestier, sont susceptibles d'être présentes sur le site, les associations requérantes n'établissent pas que les travaux de terrassement seront de nature à porter une atteinte suffisamment grave et immédiate aux espèces protégées et à leurs habitats ainsi qu'au milieu forestier. Par ailleurs, au cours de l'audience, il a été précisé qu'aucune procédure de consultation des entreprises n'avait été engagée et que les travaux de terrassement ne pourraient démarrer avant septembre 2024, ce qu'établissent le courrier du 19 janvier 2023 par lequel le président de la communauté de communes a demandé au syndicat des eaux A Lignon de poursuivre les études d'aménagement permettant de fixer les conditions de desserte en eau potable de la future zone d'activités de Bramard et de " mettre en ordre de marche l'ensemble des procédures nécessaires à cet aménagement sans pour autant les engager juridiquement tant que le tribunal administratif n'aura pas statuer sur la requête ", le procès-verbal de la séance du 14 février 2023 du conseil communautaire de la communauté de communes A Semène au cours de laquelle le président a informé les délégués de l'existence d'un recours et de l'absence d'engagement des travaux tant que le tribunal administratif n'aura pas statué sur ce recours et le courrier du 31 mai 2023 par lequel la communauté de communes A Semène a informé le tribunal administratif qu'elle entendait reporter la réalisation des travaux d'aménagement jusqu'au jugement du recours entrepris contre l'arrêté préfectoral du 16 septembre 2022. Par suite, les associations requérantes ne justifient pas de l'urgence à suspendre à bref délai l'exécution de l'arrêté du 16 septembre 2022.

6. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la communauté de communes A Semène et sur la condition tenant au doute sérieux quant à la légalité de la décision en litige, les conclusions des associations Sauvegarde-Environnement et France nature environnement de Haute-Loire doivent être rejetées y compris celles aux fins d'injonction.

Sur les frais liés au litige :

7. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat et de la communauté de communes A Semène, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que les associations Sauvegarde-Environnement et France nature environnement de Haute-Loire demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge des associations requérantes la somme demandée par la communauté de communes A Semène au titre des mêmes dispositions.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête des associations Sauvegarde-Environnement et France nature environnement de Haute-Loire est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes A Semène sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association Sauvegarde-Environnement, désigné représentant unique des requérantes, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la communauté de communes A Semène.

Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Loire.

Fait à Clermont-Ferrand, le 24 octobre 2023.

La juge des référés,

R. CARAËS

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.