Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-1902638

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 25 novembre 2019 et le 6 avril 2020, Mme F A demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures, d'annuler les délibérations du 26 septembre 2019 et du 21 novembre 2019 par lesquelles le conseil communautaire de la communauté de communes du pays Tarusate a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal valant programme local de l'habitat en tant qu'il a classé en zone agricole inconstructible la parcelle cadastrée BM n° 10 lui appartenant en indivision.

Elle soutient que :

- elle justifie d'un intérêt pour agir dès lors qu'elle est propriétaire ;

- le conseil municipal de la commune de Pontonx-sur-l'Adour réuni le 13 novembre 2018 n'aurait pas été informé du projet de classement de sa parcelle en zone agricole et la décision d'un tel classement serait intervenue en réunion de la commission municipale d'urbanisme du 15 janvier 2019.

- le maire a réuni la commission d'urbanisme sans informer l'adjoint à l'urbanisme, en méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales et des règles de délégations de compétence ;

- elle n'a jamais eu connaissance des remarques du commissaire enquêteur mais seulement des réponses du groupe de travail à l'enquête publique qui comportent un certain nombre d'incohérences et révèlent une décision arbitraire ; les parcelles BM 10, 12 et 13 présentent les mêmes caractéristiques agricoles, mais un projet de lotissement en cours de réalisation est pris en compte sur les parcelles BM 12 et 13 ce qui a nécessité des travaux d'assainissement représentant un coût important ;

-l'acte attaqué est entaché d'un vice de procédure dès lors que la commission d'urbanisme de la communauté de communes n'a jamais été réunie pour débattre du plan local d'urbanisme intercommunal, seuls les maires des communes membres ont été consultés mais ayant délégué le mandat à l'adjoint en charge de l'urbanisme, ils ont outrepassé leurs droits ;

- l'acte attaqué est entaché d'erreur manifeste d'appréciation en tant qu'il classe sa parcelle en zone agricole ; le classement résulte de son refus d'un projet de construction de la SOVI approuvé par le maire sur son terrain dont la petite superficie d'un peu plus d'un hectare n'intéresse aucun agriculteur alors qu'il se situe dans le secteur de Caphore, en bout du chemin des tourbières, et est raccordé à l'assainissement.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 16 mars 2020 et le 26 avril 2021, la communauté de communes du Pays Tarusate, représentée par Me Krust, conclut à titre principal à l'irrecevabilité de la requête, subsidiairement à son rejet au fond et à ce que soit mise à la charge de la requérante une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- Mme A ne justifie pas de son titre de propriété lui donnant intérêt à agir ;

- les moyens soulevés par Mme A ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme E,

- et les conclusions de Mme Michaud, rapporteure publique,

- et les observations de Me Penaud, représentant la communauté de communes du Pays Tarusate, en présence de M. Civel, président de la communauté de communes.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 26 septembre 2019, le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays Tarusate a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal, valant programme local de l'habitat. Par une délibération du 8 novembre 2019, le conseil communautaire a retiré cette délibération. Par une nouvelle délibération du 21 novembre 2019, le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays Tarusate a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal, valant programme local de l'habitat. Mme A demande l'annulation des délibérations du 26 septembre 2019 et du 21 novembre 2019 en tant qu'elles classent en zone agricole la parcelle BM 10 située sur le territoire de la commune de Pontonx-sur-l'Adour lui appartenant en indivision.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

S'agissant de la légalité de la délibération du 26 septembre 2019 :

2. Il ressort des pièces du dossier que par une délibération en date du 8 novembre 2019, le conseil communautaire de la communauté de commune du Pays Tarusate a retiré la délibération attaquée du 26 septembre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal. Mme A n'ayant pas attaqué dans le délai de recours contentieux cette délibération, le retrait de la délibération du 26 septembre 2019 est devenu définitif et les conclusions de l'intéressée uniquement dirigée contre cette dernière délibération ont perdu leur objet. Il résulte toutefois des écritures de Mme A que son recours doit être regardé comment tendant également à l'annulation de la délibération du 21 novembre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal, ce que la requérante a d'ailleurs confirmé au tribunal par un courrier du 19 janvier 2020.

S'agissant de la légalité de la délibération du 21 novembre 2019 :

3. En premier lieu, si Mme A soutient que le maire a réuni la commission d'urbanisme sans informer l'adjoint à l'urbanisme, en méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales et des règles de délégations de compétence, les dispositions de cet article, ne subordonnent pas la réunion de la commission urbanisme à l'information préalable de l'adjoint à l'urbanisme, de sorte que la requérante ne peut utilement se prévaloir de leur méconnaissance. A supposer qu'elle entende ainsi soulever l'insuffisante information préalable de l'adjoint à l'urbanisme sur le projet de plan local d'urbanisme intercommunal, elle ne fait état d'aucune demande présentée sur le fondement de ces dispositions qui serait restée sans réponse. S'agissant de la méconnaissance des règles de délégations de compétences, cette branche du moyen n'est pas assortie des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. Par suite, le moyen sera écarté.

4. En deuxième lieu, elle se prévaut d'un article de presse paru le 23 novembre 2019 confirmant uniquement l'absence de l'adjoint de Pontonx-sur-l'Adour à la date du vote de la délibération du 26 septembre 2019. Toutefois, et d'une part, il résulte de ce qui vient d'être dit, cette délibération ayant perdu son objet, les moyens soulevés à l'appui des conclusions tendant à son annulation sont inopérants à l'encontre de la délibération attaquée du 21 novembre 2019. D'autre part, à supposer que Mme A ait entendu diriger son moyen contre cette dernière délibération, la circonstance que le maire de Pontonx-sur-l'Adour ait réuni une commission municipale est sans incidence sur la régularité de la délibération attaquée. Il ressort en tout état de cause des termes même de celle-ci que cinq élus de Pontonx-sur-l'Adour étaient présents lors de cette séance du conseil communautaire, notamment l'adjoint mentionné dans l'article de presse évoqué ci-dessus. Par suite, le moyen doit être écarté.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de : / 1° L'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, de document d'urbanisme en tenant lieu et de carte communale, en collaboration avec les communes membres. L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale arrête les modalités de cette collaboration après avoir réuni une conférence intercommunale rassemblant, à l'initiative de son président, l'ensemble des maires des communes membres ; () ". Aux termes de l'article L. 153-11 du même code, dans sa rédaction applicable à la date de prescription de l'élaboration du plan : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. / La délibération prise en application de l'alinéa précédent est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. " Aux termes de l'article L. 153-12, dans sa rédaction applicable à la date de prescription de l'élaboration du plan : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. " Aux termes de l'article L. 153-14 du même code : " L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou le conseil municipal arrête le projet de plan local d'urbanisme. " Aux termes de l'article L. 153-15 du même code : " Lorsque l'une des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale émet un avis défavorable sur les orientations d'aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, l'organe délibérant compétent de l'établissement public de coopération intercommunale délibère à nouveau et arrête le projet de plan local d'urbanisme à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés. "

6. Mme A soutient que l'acte attaqué est entaché d'un vice de procédure dès lors que la commission d'urbanisme de la communauté de communes n'a jamais été réunie pour débattre du plan local d'urbanisme intercommunal et se prévaut d'un article de presse paru le 23 décembre 2019. Toutefois, il ressort des pièces produites en défense que le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays Tarusate a, par une délibération du 18 juin 2015, défini les modalités de collaboration entre la communauté de communes et les maires des communes membres et prévu de réunir tout au long de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal, autant que de besoin, une commission " habitat et urbanisme ", regroupant un représentant de chacune des 18 communes membres et un représentant supplémentaire pour les communes de Tartas, Pontonx-sur-l'Adour et Rion. En outre, les compte-rendu des réunions de cette commission, produits en défense, attestent qu'elle s'est réunie le 2 mars 2016, le 8 décembre 2016, le 6 décembre 2017 et en dernier lieu lors d'une séance tenue le 10 décembre 2018, dont l'ordre du jour portait notamment sur la finalisation du plan local d'urbanisme intercommunal valant plan local de l'habitat.

7. En outre, Mme A soutient que le conseil municipal de la commune de Pontonx-sur-l'Adour réuni le 13 novembre 2018 n'aurait pas été informé du projet de classement de sa parcelle en zone agricole et que la décision de retenir un tel classement serait intervenue en réunion de la commission municipale d'urbanisme du 15 janvier 2019. Cependant, d'une part il résulte de ce qui a été dit précédemment que l'élaboration du plan relève de la compétence de la communauté de communes et que les communes membres ont été associées selon les modalités de collaboration définies par la délibération du 18 juin 2015 rappelée ci-dessus. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le classement litigieux figurait dans le plan de zonage réalisé en septembre 2018, englobait alors l'intégralité de la parcelle, et a été validé par le conseil communautaire lors de sa réunion du 6 septembre 2018, soit antérieurement à la date alléguée par la requérante, avant d'être ajusté postérieurement à l'enquête publique. Par ailleurs, si elle soutient que seuls les maires des communes membres ont été consultés mais, qu'ayant délégué le mandat à l'adjoint en charge de l'urbanisme, ils ont " outrepassé leurs droits ", aucun texte législatif ou règlementaire n'empêche le maire d'exercer lui-même des compétences qu'il a déléguées. Dans ces conditions, Mme A n'est pas fondée à soutenir que la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure. Il s'ensuit que le moyen doit être écarté.

8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". Aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'environnement : " L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement mentionnées à l'article L. 123-2. Les observations et propositions parvenues pendant le délai de l'enquête sont prises en considération par le maître d'ouvrage et par l'autorité compétente pour prendre la décision. ". Aux termes de l'article L. 123-15 du même code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. () / Le rapport doit faire état des observations et propositions qui ont été produites pendant la durée de l'enquête ainsi que des réponses éventuelles du maître d'ouvrage. () ".

9. Mme A soutient qu'elle n'a jamais eu connaissance des observations du commissaire enquêteur, mais seulement des réponses du groupe de travail à l'enquête publique qui comportent un certain nombre d'incohérences et révèlent une décision arbitraire. Toutefois, il ressort du procès-verbal de synthèse des observations établi par la commission d'enquête le 17 juillet 2019 que sa demande est bien recensée sous son nom, Mme A, et qu'à l'annexe 4 au rapport de la commission d'enquête figure l'avis de celle-ci sur cette demande. La commission d'enquête reconnait que " le classement des parcelles BM 10, 12 et 13, présentant les mêmes caractéristiques agricoles, est logique par rapport à l'orientation du PADD et qu'il conviendrait en cohérence d'étendre la zone Uh suivant les mêmes limites que le zonage d'assainissement proposé et englober ainsi la partie de la propriété bâtie de Mme A ". Si elle prétend qu'un avis favorable a été donné à son fils M. D B, il ressort de l'annexe 3 au rapport de la commission d'enquête que l'avis favorable du groupe de travail à sa demande de classement en zone urbaine de la parcelle cadastrée BM 10 porte seulement sur la partie bâtie de la parcelle et que l'avis de la commission d'enquête est, en cohérence, identique à celui apporté à sa propre demande, à savoir d'intégrer la partie bâtie de la parcelle BM 10 et d'intégrer en zone Uh la bande étroite entre le nord de la parcelle et la zone AUh1, en reprenant la limite de la zone Uh du plan local d'urbanisme en vigueur. Ainsi, la circonstance qu'elle n'a pas été destinataire de la réponse du commissaire enquêteur à sa demande, qui au demeurant n'est pas tenu de répondre à toutes les observations formulées pendant l'enquête et dont l'avis ne lie pas l'autorité décisionnaire, est sans incidence sur la régularité de l'enquête publique. Dans ces conditions, Mme A n'est pas fondée à soutenir que l'enquête publique est entachée d'un vice de procédure qui l'aurait privée d'une garantie.

10. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige: " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " / () fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. ". En vertu de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". S'agissant du classement du terrain en zone agricole, ce dernier n'est pas conditionné par le fait qu'ils fassent l'objet d'une exploitation agricole mais à la circonstance qu'ils s'insèrent dans un secteur à dominante rurale et à caractère agricole.

11. Il résulte, d'une part, des articles L. 151-5, L. 151-9, R. 151-22 du code de l'urbanisme qu'une zone agricole, dite "zone A", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. D'autre part, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

12. Il ressort des pièces du dossier que le programme d'aménagement et de développement durables fixe notamment comme objectifs de valoriser le rôle de " polarité intermédiaire " des centralités en respectant la morphologie des espaces urbains, notamment le bourg de Pontonx-sur-l'Adour, de promouvoir de nouvelles formes d'habitat moins consommatrices d'espace dans le respect du contexte de chaque commune, de lutter contre l'étalement urbain et de préserver des espaces naturels et agricoles, de soutenir l'économie productive locale, en particulier l'agriculture, et d'encourager une urbanisation raisonnée en lien avec les capacités des réseaux publics. Plus précisément, il s'agit de mettre en œuvre les conditions du maintien et du développement d'une activité agricole viable qui alimente socialement, économiquement et paysagèrement le territoire, d'une part, par la limitation du mitage des terres agricoles qui peuvent être fragilisées par la poursuite du développement d'un habitat dispersé qui n'est plus lié à l'agriculture et, d'autre part, par la limitation des risques de conflit d'usage entre les activités agricoles et les zones d'habitat. Parmi les orientations de développement et renouvellement urbain, le projet fixe un objectif de réduction de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers d'environ 30 % par rapport à la consommation foncière effectuée ces dix dernières années et s'appuie sur une densité brute de 9 logement par hectare pour accueillir un maximum de 1 450 logements neufs ces dix prochaines années. Si une orientation d'aménagement et de programmation précise, qu'outre le développement du champ du bourg de Pontonx-sur-l'Adour, le quartier de Caphore pourra également être conforté, c'est à l'appui de la deuxième phase du lotissement réalisé récemment, jusqu'à 3,6 hectares pour ce secteur.

13. La parcelle cadastrée BM 10, d'une superficie de 2,8 hectares, supporte une habitation sur sa partie nord qui se situe en limite ouest du secteur de Caphore classé en zone UH. Elle est bordée au sud sur la moitié de sa longueur par la nouvelle zone AUh1a, réservée à l'aménagement d'un lotissement, et dispose au nord d'un front d'accès au chemin des tourbières sur toute sa longueur. Le reste de la parcelle jouxte une zone agricole, s'inscrivant plus largement dans un vaste espace de végétation non cultivée. La circonstance que la parcelle en cause soit desservie par les principaux réseaux publics est sans incidence sur son classement. De même, l'abandon progressif des terres agricoles fautes d'exploitant ne saurait, d'une part exclure tout potentiel agronomique, biologique ou économique et, d'autre part, faire obstacle à son inscription en zone A qui répond à l'objectif fixé de réduction de la consommation d'espaces agricoles. Dans ces conditions, eu égard au caractère rural et agricole du secteur dans lequel s'insère la parcelle en cause et au parti d'aménagement voulu par les auteurs du plan local d'urbanisme, la délibération attaquée portant approbation de la révision de ce plan, en tant qu'elle classe cette partie de terrain en zone agricole, n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

14. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la communauté de communes du Pays Tarusate, les conclusions aux fins d'annulation de la requête de Mme A doivent être rejetées.

Sur frais liés au litige :

15. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation."

16. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la communauté de communes du Pays Tarusate présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la communauté de communes du Pays Tarusate présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à Mme F A et à la communauté de communes du Pays Tarusate.

Délibéré après l'audience du 18 mai 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Quéméner, présidente,

Mme Réaut, première conseillère,

Mme Duchesne, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 juillet 2022.

La rapporteure,

Signé

M. E

La présidente,

Signé

V. QUEMENERLa greffière,

Signé

M. C

La République mande et ordonne à la préfète des Landes en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition,

La greffière,