Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-1902903

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 21 décembre 2019, le 28 octobre 2021 et le 30 mars 2022, M. A C, représenté par Me Berges-Kunts, demandant au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite de rejet, née le 25 octobre 2019 du silence gardé par la ministre des armées sur le recours administratif préalable obligatoire exercé devant la commission des recours des militaires le 16 juin 2019, à l'encontre la décision du 25 avril 2019 portant refus d'agréer sa demande de placement en congé du personnel navigant

2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme totale de 310 268 euros en réparation des préjudices subis du fait de l'illégalité de la décision du 25 octobre 2019 ;

3°) d'enjoindre à la ministre des armées de reconsidérer sa notation au titre de l'année 2019 sous astreinte de 150 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée n'est pas motivée ;

- elle est entachée d'erreur de droit au regard de l'article L. 4139-10 du code de la défense dès lors qu'il réunit les conditions exigées pour l'attribution de droit du congé sollicité permettant à l'issue du congé le bénéfice immédiat de la retraite ; le refus de l'administration manifeste sa résistance fautive et abusive ;

- elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;

- la notation au titre de l'année 2019, en particulier son niveau fonctionnel qui est constamment abaissé depuis qu'il conteste les refus d'agréer ses demandes de congé du personnel naviguant entraîne des conséquences disproportionnées ;

- compte tenu des conséquences disproportionnées sur sa situation il est fondé à demander réparation de ses préjudices financier et moral à hauteur de 310 268 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 novembre 2021, la ministre des armées conclut à l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation de sa notation au titre de l'année 2019 qui ne présente pas de lien suffisant avec la décision attaquée et n'a pas fait l'objet du recours administratif préalable devant la commission des recours des militaires, à l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires pour défaut de réclamation préalable et au rejet du surplus.

Elle soutient que :

- à titre principal, sa décision du 16 février 2021 par laquelle elle a expressément rejeté le recours administratif préalable exercé par M. C contre la décision refusant d'agréer sa demande de congé du personnel navigant s'étant substitué à la décision implicite attaquée et qu'à cette date le militaire était radié des contrôles au 1er juillet 2020 de sorte que les moyens soulevés sont inopérants ;

- subsidiairement, les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés, aucun préjudice ne peut résulter des décisions attaquées.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'injonction, présentées à titre principal, de réformer la notation pour l'année 2019.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la défense ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme D,

- et les conclusions de Mme Michaud, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. C est entré en service dans l'armée le 1er septembre 1998 en qualité d'élève sous-officier à l'école nationale des sous-officiers d'active. Il sert en tant que pilote d'hélicoptères, d'abord en qualité de sous-officier sous contrat, puis sous-officier de carrière, avant de devenir élève-officier et enfin officier sous contrat depuis le 1er juillet 2007. Il a obtenu le grade de capitaine le 1er juillet 2012. Il exerce depuis le 1er juillet 2013 à la base école Général Navelet de Dax (école de l'aviation légère de l'armée de terre). Après avoir sollicité le bénéfice du congé du personnel navigant à plusieurs reprises depuis 2015, constamment refusé, M. C a réitéré cette demande le 8 février 2019 pour la période comprise entre le 1er juillet 2019 et le 30 juin 2020. Rejetée par une décision du 25 avril 2019 notifiée le 16 mai 2019, l'intéressé a alors formé un recours préalable à l'encontre de cette décision devant la commission des recours des militaires le 16 juin 2019. Ce recours a été implicitement, puis expressément rejeté par la ministre des armées par une décision du 16 février 2021. M. C doit être regardé comme demandant au tribunal l'annulation de ces décisions.

Sur la recevabilité des conclusions indemnitaires :

2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " () Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. () ". En application des dispositions du I de l'article R. 4125-1 du code de la défense, et sous réserve des exceptions prévues au III du même article, tout recours contentieux formé par un militaire contre des actes relatifs à sa situation personnelle doit être précédé, à peine d'irrecevabilité, d'un recours administratif préalable, que ce recours tende à l'annulation d'une décision ou à l'octroi d'une indemnité à la suite d'une décision ayant lié le contentieux. Aux termes de l'article R. 4125-2 du même code : " A compter de la notification ou de la publication de l'acte contesté, ou de l'intervention d'une décision implicite de rejet d'une demande, le militaire dispose d'un délai de deux mois pour saisir la commission par tout moyen conférant date certaine de réception de cette saisine au secrétariat permanent placé sous l'autorité du président de la commission. () ". Il résulte de ces dispositions que la commission des recours des militaires ne peut être régulièrement saisie que d'un recours formé contre une décision administrative, y compris en matière indemnitaire. Il incombe au juge, s'il est saisi par le militaire d'un recours qui n'a ainsi été valablement précédé d'aucun recours administratif préalable, de le rejeter comme irrecevable, alors même que l'administration présenterait devant lui des observations au fond.

3. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 16 juin 2019, M. C a saisi la commission des recours des militaires d'un recours administratif préalable à l'encontre de la décision du 25 avril 2019 portant refus d'agrément de sa demande de congé du personnel navigant. A supposer même que ce courrier puisse être regardé comme comportant une réclamation préalable indemnitaire et qu'il ait ainsi fait naître une décision implicite de rejet susceptible de lier le présent le contentieux indemnitaire, M. C, ne justifie toutefois pas avoir exercé à l'encontre d'une telle décision, le recours administratif préalable obligatoire exigé par les dispositions citées au point précédent. Dans ces conditions, les conclusions indemnitaires présentées par M. C sont en tout état de cause irrecevables et la fin de non-recevoir opposée en défense par la ministre doit être accueillie.

Sur les conclusions à fin d'annulation du refus du bénéfice du congé du personnel navigant :

En ce qui concerne l'étendue du litige :

4. Aux termes du I de l'article R. 4125-1 du code de la défense : " Tout recours contentieux formé par un militaire à l'encontre d'actes relatifs à sa situation personnelle est précédé d'un recours administratif préalable, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux. / Ce recours administratif préalable est examiné par la commission des recours des militaires, placée auprès du ministre de la défense. ". Aux termes de l'article R. 4125-9 du même code : " La commission recommande au ministre compétent ou, le cas échéant, aux ministres conjointement compétents au sens du II de l'article R. 4125-4, soit de rejeter le recours, soit de l'agréer totalement ou partiellement. Son avis ne lie pas le ministre compétent ou, le cas échéant, les ministres conjointement compétents. ". L'article R. 4215-10 de ce code prévoit que : " Dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine, la commission notifie à l'intéressé la décision du ministre compétent, ou le cas échéant, des ministres conjointement compétents. La décision prise sur son recours, qui est motivée en cas de rejet, se substitue à la décision initiale (). / L'absence de décision notifiée à l'expiration du délai de quatre mois vaut décision de rejet du recours formé devant la commission ".

5. D'une part, il résulte de ces dispositions que la décision prise à la suite du recours préalable obligatoire formé par un militaire se substitue à la décision initiale. D'autre part, si le silence gardé par l'administration sur le recours administratif préalable prévu à l'article R. 4125-1 du code de la défense fait naître, à l'issue d'un délai de quatre mois, une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l'excès de pouvoir, une décision explicite intervenue postérieurement se substitue à la première décision. Par suite, la décision du 16 février 2021, s'est substituée à la décision implicite de rejet née à la suite du recours administratif préalable de M. C et à la décision initiale du 25 avril 2019. Dès lors, les conclusions tendant à l'annulation de la décision implicite doivent être regardées comme tendant à l'annulation de la décision explicite du 16 février 2021.

En ce qui concerne la légalité de la décision du 16 février 2021 :

6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire. ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ". Aux termes de l'article R. 4125-10 du code de la défense : " Dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine, la commission notifie à l'intéressé la décision du ministre compétent, ou le cas échéant, des ministres conjointement compétents. La décision prise sur son recours, qui est motivée en cas de rejet, se substitue à la décision initiale (). "

7. La décision du 16 février 2021 de la ministre des armées rejetant, après avis de la commission des recours des militaires, le recours de M. C, militaire sous contrat, dirigé contre la décision du 25 avril 2019 portant non agrément de sa demande de bénéficier d'un congé du personnel navigant, cite notamment les articles L. 4139-10 et L. 4139-16 du code de la défense et des extraits de la note de la direction des ressources humaines de l'armée de terre du 13 septembre 2017 relative aux règles d'attribution du congé du personnel navigant, vise le code des relations entre le public et l'administration, le décret n° 2008-939 du 12 septembre 2008, la décision du 25 avril 2019 et le recours formé le 16 juin 2019 par le requérant, ainsi que l'avis de la commission des recours des militaires. En outre, elle mentionne que, situé à huit ans de sa limite de durée des services, l'intéressé n'est pas éligible au bénéfice d'un congé du personnel navigant de droit, et que dans un conteste de remontée en puissance des effectifs, l'armée de terre doit concilier la nécessité de préserver les compétences opérationnelles de son personnel dans le domaine de l'aéromobilité et les besoins des formations d'emploi avec les flux de départs du personnel, notamment les officiers sous contrats issus des sous-officier comme M. C qui constituent le cœur technique de ce domaine. Elle relève enfin qu'ayant occupé des postes de formateur et d'instructeur au sol dans une filière sous tension, la ministre des armées a pu refuser dans l'intérêt du service de le placer en congé du personnel navigant. Ainsi, cette décision est suffisamment motivée au sens et pour l'application des dispositions citées au point précédent.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 4139-10 du code de la défense : " Peuvent être placés en congé du personnel navigant les militaires servant en vertu d'un contrat totalisant dix-sept ans de services militaires dont dix dans le personnel navigant. Ce congé est accordé, sur demande agréée, à partir de dix-sept ans de services militaires. Il est de droit un an avant la limite de durée de service. / Son bénéficiaire perçoit une rémunération réduite dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat. / Le temps passé en congé est pris en compte pour les droits à pension. A l'expiration de ce congé d'une durée d'un an, l'intéressé, considéré comme ayant atteint sa limite de durée de service, est rayé des contrôles avec le bénéfice de la liquidation de sa pension de retraite dans les conditions fixées au II de l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite () ". Aux termes de l'article L. 4139-14 du même code : " La cessation de l'état militaire intervient d'office dans les cas suivants : 1° Dès l'atteinte de la limite d'âge ou de la limite de durée de service pour l'admission obligatoire à la retraite, dans les conditions prévues aux articles L. 4139-16 et L. 4141-5 ; () 7° Au terme du congé du personnel navigant, à l'exception des officiers généraux placés en deuxième section des officiers généraux, dans les conditions prévues aux articles L. 4139-6, L. 4139-7, L. 4139-10 et L. 4141-3 ; () ". Aux termes du II de l'article L. 4139-16 du même code, et sans préjudice des dispositions de l'article L. 4132-12, la limite de durée de service des officiers sous contrat est de 20 années.

9. Il résulte de ces dispositions que le bénéfice d'un congé du personnel navigant, hormis le cas où il est de droit un an avant la limite de durée de service, est subordonné non seulement à la réunion, par les militaires qui le demandent, de certaines conditions de durée de services militaires et de durée de services dans le personnel navigant, mais encore à l'agrément du ministre qui peut l'accorder ou le refuser après avoir procédé à un examen particulier de la demande et pour des motifs tirés notamment des besoins du service et de la gestion des effectifs. Le juge administratif exerce un contrôle restreint sur les motifs, tirés du besoin du service et de la gestion des effectifs, fondant un refus d'agrément opposé par la ministre des armées.

10. D'une part, il ressort des pièces du dossier que M. C est entré en service le 1er septembre 1998 en qualité de sous-officier de l'armée de terre. Depuis le 1er juillet 2007, il sert en tant qu'officier sous contrat. Ainsi, il totalisait vingt années de services militaires au 8 février 2019, date à laquelle il a demandé à être placé en congé du personnel navigant. Il n'est, par ailleurs, pas contesté qu'il justifiait avoir servi plus de dix ans comme personnel navigant à cette même date. Toutefois, en tant qu'officier sous contrat depuis le 1er juillet 2007, l'intéressé ne se trouvait pas au 8 février 2019 à un an de la limite de durée de service qui, pour les officiers sous contrat, a été fixée à vingt années. M. C n'est supposé atteindre la limite de durée de service de vingt années en qualité d'officier sous contrat que le 30 juin 2027. Dès lors, il ne pouvait prétendre au bénéfice de plein droit du congé du personnel naviguant au titre de la demande en litige.

11. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que M. C a été radié des contrôles du ministère des armées au terme de son contrat, à compter du 1er juillet 2020. En tout état de cause, contrairement à ce que soutient M. C, la ministre des armées, qui dispose d'un large pouvoir d'appréciation, a pu, sans erreur de droit ni erreur manifeste d'appréciation, refuser à l'intéressé le bénéfice de ce congé pour des motifs tirés de l'obligation de maîtriser les départs dans un contexte d'augmentation des effectifs de l'armée de terre, telle que fixée par la dernière loi de programmation militaire, et la nécessité de préserver les compétences opérationnelles de son personnel dans le domaine de l'aéromobilité, en particulier les officiers sous contrat pilotes issus des sous -officier qui constituent le cœur technique de ce domaine. Dans ce contexte, il ressort des explications fournies par la ministre des armées, non contestées par le requérant, que l'armée de terre est tenue de préserver sa ressource en officiers de la filière " aéromobilité " afin d'honorer les besoins de formation. En effet, la sélection des attributaires du congé se fait au regard d'un examen comparé des situations individuelles des candidats en tenant compte des critères et de la procédure fixés par la note de la direction des ressources humaines de l'armée de terre du 13 septembre 2017, et dont il résulte que les 13 agréments délivrés sur 34 demandes formulées par des officiers sous contrat concernent des personnels totalisant plus de 25 ans de services militaires, sauf un ne totalisant que plus de 23 ans, entrés en service entre 1985 et 1995. Capitaine de l'armée de terre, M. C est entrée en service en 1998, il a occupé les fonctions de chef de la division formation sol, instructeur à la brigade de maintien des aptitudes et instructeur sol à la division formation sol, au sein de l'école de l'aviation légère de l'armée de terre de Dax. Indépendamment de l'abaissement de son niveau fonctionnel, au demeurant sans incidence sur la légalité de la décision attaquée, eu égard aux besoins de formation de la filière, l'affectation d'un officier disposant des compétences de pilote sur ces postes présentait dans ce contexte un caractère prioritaire. Dans ces conditions, c'est sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation que la ministre des armées a pu refuser de réserver une suite favorable à la demande de l'intéressé. Le moyen, non fondé, doit donc être écarté.

Sur les conclusions tendant à l'annulation de la notation au titre de l'année 2019 :

12. Aux termes de l'article L. 4135-1 du code de la défense : " Les militaires sont notés au moins une fois par an. / La notation est traduite par des notes et des appréciations qui sont obligatoirement communiquées chaque année aux militaires. / A l'occasion de la notation, le chef fait connaître à chacun de ses subordonnés directs son appréciation sur sa manière de servir. () " Aux termes de l'article R. 4135-1 du même code : " La notation est une évaluation par l'autorité hiérarchique des qualités morales, intellectuelles et professionnelles du militaire, de son aptitude physique, de sa manière de servir pendant une période déterminée et de son aptitude à tenir dans l'immédiat et ultérieurement des emplois de niveau plus élevé. " Aux termes de l'article R. 4135-2 du même code : " La notation est traduite : / 1° Par des appréciations générales, qui doivent notamment comporter les appréciations littérales données par l'une au moins des autorités chargées de la notation ; / 2° Par des niveaux de valeur ou par des notes chiffrées respectivement déterminés selon une échelle ou selon une cotation définie, dans chaque force armée ou formation rattachée, en fonction des corps qui la composent () ".

13. Il résulte de ces dispositions que la notation d'un militaire constitue une appréciation par l'autorité hiérarchique des qualités et des aptitudes dont il a fait preuve pendant la période de notation, et relève du pouvoir discrétionnaire du notateur. Seul l'usage anormal de ce pouvoir est de nature à entraîner l'irrégularité de la notation et, par voie de conséquence, son annulation.

14. Il ressort des pièces du dossier que l'appréciation globale des services rendus est très bonne sur une échelle allant de insuffisant à exceptionnel. L'appréciation littérale sur son comportement précise qu'il s'agit d'un " officier déterminé, il s'impose avec aisance grâce à de solides qualités humaines et une riche expérience militaire. Enthousiaste, il commande avec bon sens en ayant le souci permanent de l'équité et de la reconnaissance du travail accompli. ". Sur son adaptation à l'emploi, il est précisé qu'il est un " cadre au tempérament affirmé, il dispose d'un sens du contact facile qui lui permet de s'adapter facilement. Bon camarade et consciencieux, il se révèle un instructeur efficace. Appliqué, il est un adjoint pertinent et polyvalent ". S'agissant de ses résultats, il est indiqué qu'il est " motivé par la réussite des stagiaires, il participe activement à leur éducation militaire et recherche toujours les meilleures conditions d'enseignement. Franc et sincère, il apprécie les situations de responsabilité mais préfère celles d'adjoint qu'il assume avec aisance ". Enfin, dans les commentaires éventuels, il est précisé notamment que son implication avérée et son travail appliqué ont été soulignés par ses instructeurs, malgré des hésitations sur son choix de carrière. Si M. C soutient que le bulletin de notation de l'année 2019 stigmatise la défiance de sa hiérarchie qui décide de le sanctionner dans une approche subjective et éminemment déloyale et que son potentiel professionnel a été abaissé, il ne résulte pas des pièces du dossier que la notation pour l'année 2019 nonobstant la circonstance que l'appréciation globale des services rendus retenue dans ses notations antérieures ait été supérieure, est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

15. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la seconde fin de non-recevoir opposée en défense, les conclusions à fin d'annulation de la requête doivent être rejetées, de même, par voie de conséquence, que les conclusions aux fins d'injonction.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'État, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. C demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et au ministre des armées.

Délibéré après l'audience du 18 mai 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Quéméner, présidente,

Mme Réaut, première conseillère,

Mme Duchesne, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 juillet 2022 .

La rapporteure,

Signé

M. D

La présidente,

Signé

V. QUEMENERLa greffière,

Signé

M. B

La République mande et ordonne au ministre des armées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition,

La greffière,