Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2000887

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 21 avril 2020 et un mémoire, enregistré le 10 décembre 2021, M. D C, M. B C, Mme A E et M. D C, décédé en cours d'instance, dont les héritiers ont entendu reprendre l'instance engagée de son vivant, représentés par Me Cambot, demandent au tribunal :

1°) d'annuler, à titre principal, la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de Lahonce dans sa totalité et, à titre subsidiaire de l'annuler en tant qu'elle classe en zone agricole la parcelle cadastrée section AK n° 53 et, pour partie, les parcelles cadastrées section AK n° 54 et AK n° 129 ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Pays Basque une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le classement litigieux en zone agricole méconnait les orientations n°s 1 et 2 du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), dont la volonté est d'assurer le rôle structurant de la centralité, déjà exprimée par la création en 2016 d'une ZAD incluant le secteur Bergounet, afin de renforcer le centre-bourg ;

- les parcelles se situent à proximité immédiate du centre-bourg, à la jonction de deux zones urbaines, alors que des parcelles plus éloignées du centre, situées dans le secteur Irigoin, sont quant à elles classées en zone AU,

- ce classement méconnait les dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme dès lors, notamment, qu'aucun potentiel agricole n'est démontré et qu'aucune des parcelles ne fait l'objet d'une exploitation ; elles se situent à l'intérieur de l'enveloppe urbaine identifiée dans le rapport de présentation, et la portion en zone UB du fonds leur appartenant, une fois bâtie, interdira toute activité agricole ; la parcelle AK 129 n'est pas en forte pente comme indiqué lors de l'enquête publique et l'insuffisance de la voirie également opposée est erronée ;

- la délibération méconnait, enfin, les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme auquel renvoie l'article L. 151-8 du même code, les nouveaux secteurs AU contribuant à un étalement urbain pourtant proscrit et méconnaissant la centralité revendiquée par le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), nuisant ainsi à la cohérence du PLU.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 16 février 2021 et le 25 février 2022, la communauté d'agglomération Pays Basque, représentée par la selarl Pecassou-Camebrac et associés, conclut, à titre principal, à l'irrecevabilité de la requête et, à titre subsidiaire, à son rejet au fond. En cas de besoin, il est demandé au tribunal de faire application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme afin de procéder à une éventuelle régularisation, et, en tout état de cause, de mettre à la charge des requérants une somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle précise que :

- les requérants ne justifient pas de leur qualité de propriétaire des parcelles dont le classement est contesté ;

- à titre subsidiaire, aucun des moyens soulevés n'est fondé et, en cas de besoin, le tribunal pourrait sursoir à statuer afin de laisser à la communauté d'agglomération un délai pour régulariser l'éventuelle irrégularité dont pourrait être entachée la décision et la délibération attaquée.

Par une ordonnance du 11 mai 2022, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 8 juin 2022 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Perdu, présidente-rapporteure,

- les conclusions de Mme Michaud, rapporteure publique,

- et les observations de Me Coto pour les requérants et de Me Logeais pour la communauté d'agglomération Pays Basque.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 22 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque (CAPB) a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Lahonce. Par la présente requête, les membres de l'indivision C demandent au tribunal, à titre principal, l'annulation totale de cette délibération adoptant ledit document d'urbanisme et, à titre subsidiaire, son annulation partielle, en tant seulement qu'elle classe en zone agricole A des parcelles leur appartenant.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. " et au termes de l'article L. 101-2 du même code : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : / a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; / b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; e) Les besoins en matière de mobilité ; 2° La qualité urbaine, architecturale et paysagère, notamment des entrées de ville ; 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée ()/ 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; () ".

3. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

4. En outre, aux termes de 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Et aux termes de l'article R.151-23 de ce code : " Peuvent être autorisées, en zone A : / 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; / 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci. ".

5. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont ainsi pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Ces derniers peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone agricole, pour les motifs énoncés aux articles R. 151-22 du code de l'urbanisme, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ou d'un détournement de pouvoir.

6. Il ressort des pièces du dossier, notamment du projet d'aménagement et de développement durables (PADD), que les auteurs du plan local de Lahonce ont entendu réduire de 40 % la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers, enrayer la réduction du nombre d'exploitations agricoles et redéployer cette activité, en préservant des potentialités agricoles afin qu'elles puissent être utilisées, et également protéger des espaces agricoles qui participent à la biodiversité (espaces de prairies de fauche, de prairies humides ) ainsi qu'à la valeur paysagère de certains sites. Parmi les objectifs du PADD figurent également la volonté d'affirmer le rôle structurant de la centralité du bourg.

7. Les requérants soutiennent d'abord, que le règlement du plan local d'urbanisme serait incohérent et méconnaitrait les objectifs du PADD, ainsi que les dispositions de l'article L.101-2 précité du code de l'urbanisme, dès lors qu'il prévoit la création de trois zones 1 AU dans le secteur Irigoin, plus éloigné du centre bourg, alors que les parcelles en litige, comprises dans l'enveloppe urbaine identifiée dans le rapport de présentation, et plus proches du centre-bourg, sont classées en zone A. Ils dénoncent ainsi une perte de potentiel de densification du centre-bourg, et une extension de l'urbanisation en dehors de l'enveloppe urbaine.

8. Pour autant, dans l'objectif du PADD visant à développer la centralité du bourg, figure la nécessité de maintenir " des espaces paysagers " pour assurer " une qualité de l'espace habité ", et il est précisé, par ailleurs, dans le rapport de présentation du plan local d'urbanisme de Lahonce que les espaces au sud du centre-bourg ne doivent pas connaître de développement conséquent au-delà des enveloppes urbaines, et que l'ouverture à l'urbanisation doit se faire dans le secteur Irigoin, par le biais d'une opération d'aménagement et de programmation (OAP) qui se traduit dans le règlement du PLU, par la création des trois zones 1AU (1AU1, d'environ 1 ha 67 a, 1AU2 d'environ 1 ha 60 a et 1AU3 d'une superficie d'1 ha 80 a) dont il ressort des pièces du dossier qu'elles se situent en " couronne périphérique du bourg ", à la jonction entre les habitations pavillonnaires proches du bourg et les maisons un peu plus éloignées, proches des espaces agricoles naturels et forestiers. Le rapport de présentation précise également que ces zones 1AU1, 1AU2 et 1AU3, correspondent à l'ordre dans lequel l'urbanisation est envisagée, ordre qui pourra cependant être modifié, le principe étant une ouverture progressive de l'urbanisation dans le temps, et non une urbanisation concomitante de ces zones, en vue de réaliser au total environ 160 logements. Cette OAP est décrite comme s'inscrivant dans l'orientation du PADD visant à affirmer le rôle structurant de la centralité du bourg (liaison piétonne prévue), en proposant une offre diversifiée de logements (individuels et collectifs, mixité sociale) et à préserver sur le reste du territoire les milieux naturels et agricoles.

9. Ainsi, à l'échelle du territoire communal, au vu des orientations et objectifs du PADD rappelés au point 6, et alors, en outre, que deux des zones 1AU critiquées (la zone 1AU1 et 1AU2) se situent précisément dans l'enveloppe urbaine identifiée dans le rapport de présentation, que l'OAP précitée traduit la volonté des auteurs du PLU de contrôler le développement urbain, et qu'enfin, contrairement à ce que font valoir les requérants, la parcelle cadastrée section AK n° 53 ainsi que les parties classées en zone A des parcelles cadastrées section AK n° 54 et 129, ne sont pas incluses dans l'enveloppe urbaine communale existante, aucune incohérence entre le règlement du PLU et les orientations du PADD, et aucune méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, ne peuvent être censurées.

10. Par ailleurs, il ressort également des pièces du dossier, que les parcelles ici en cause se situent, certes, à proximité du centre-bourg et de l'église du village, mais au sud de la route Sallaberry et à l'arrière des parcelles cadastrées section AK n°s 55 et 56, construites et situées le long de cette route. La parcelle AK n° 53 classée en zone A et les parties des parcelles AK n° 54 et n° 129, dont le classement en zone agricole est contesté, sont, quant à elles, vierges de constructions, en contact avec un vaste ensemble boisé situé à l'ouest et au sud de ces parcelles, lequel est dans le prolongement d'un espace agricole, ce qui permet ainsi d'identifier un ensemble cohérent à caractère naturel et agricole. En outre, les circonstances que l'ancien PLU adopté en 2011 avait identifié ce secteur pour conforter le centre urbain, en prévoyant de renforcer et de favoriser l'offre résidentielle du quartier, que les parcelles sont desservies par l'assainissement collectif et sont viabilisées, et enfin que la parcelle AK n° 129 présente une déclivité, ne font pas obstacle à leur classement en zone A dès lors, en particulier, qu'il ne ressort pas des pièces du dossier, en ce qui concerne cette dernière parcelle, qu'elle présenterait une déclivité trop importante ou un risque de mouvement de terrain qui aurait dû conduire à la regarder comme inexploitable. Par suite, quand bien même ces parcelles n'auraient pas fait l'objet d'une exploitation agricole, ce qui est d'ailleurs contesté en défense, aucune inexacte application des dispositions de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme ne peut être censurée.

11. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération en litige, en totalité ou seulement en tant qu'elle classe en zone agricole la parcelle cadastrée section AK n° 53 et, pour partie, les parcelles cadastrées section AK n° 54 et AK n° 129. Dès lors, les conclusions présentées en défense par la communauté d'agglomération Pays Basque tendant à ce qu'il soit fait application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais de l'instance :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté d'agglomération Pays Basque, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse aux requérants une somme au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants une somme globale de 1 000 euros au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération Pays Basque et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête présentée par M. D C et autres est rejetée.

Article 2 : Les requérants verseront à la communauté d'agglomération Pays Basque la somme globale de 1 000 euros (mille euros), au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D C, représentant unique des requérants, et à la communauté d'agglomération Pays Basque.

Une copie pour information sera adressée à la commune de Lahonce.

Délibéré après l'audience du 30 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Perdu, présidente,

Mme Duchesne, conseillère,

M. Diard, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2022.

La présidente-rapporteure,

S. PERDUL'assesseure la plus ancienne,

M. F

La greffière,

P. UGARTE

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition,

La greffière,