Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2000895

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 23 avril 2020, et des mémoires et pièces enregistrés les 17 août 2020, 18 janvier 2022, Mme H G de L'Hermite épouse C, Mme M C épouse B, M. K C, M. L C, Mme D C épouse E et M. J C, représentés par Me Tortigue, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Jean-de-Luz en tant qu'elle classe en zone N et UL 3b les parcelles cadastrées section AP n°s 199, 200, 202, 205, 206, 208, 211, 213, 215 et 262 ;

2°) d'enjoindre à la communauté d'agglomération de classer les parcelles AP n°s 199, 202 et 208 en zone constructible ;

3°) et de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Pays Basque la somme de 6 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération a été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors qu'il n'est pas justifié de l'information délivrée aux conseillers municipaux de Saint-Jean-de-Luz lors de la séance du conseil municipal du 7 février 2020 au cours de laquelle l'avis favorable au plan local d'urbanisme a été adopté, ni de celle délivrée aux conseillers communautaires lors de la séance du conseil communautaire du 22 février 2020 ;

- par ailleurs, ce classement est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que la propriété Fagosse se situe en continuité avec l'agglomération au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ;

- le maintien des parcelles en secteur constructible respecterait les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables (PADD).

Par des mémoires en défense, enregistrés les 3 novembre 2021 et 23 février 2022, la communauté d'agglomération Pays Basque, représentée par Me Dunyach, conclut au rejet de la requête, et demande au tribunal de mettre à la charge des requérants une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Par une ordonnance du 4 mars 2022, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 25 mars 2022 à 12 heures.

Un mémoire présenté pour les requérants a été enregistré le 24 mars 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Perdu, présidente-rapporteure,

- les conclusions de Mme Michaud, rapporteure publique,

- et les observations de Me Sornique pour les requérants et de Me Dunyach pour la communauté d'agglomération Pays Basque.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 22 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque (CAPB) a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Saint-Jean-de-Luz. Par la présente requête, Mme de L'Hermite épouse C et autres, demandent au tribunal l'annulation de cette délibération en tant qu'elle classe en zone naturelle N et en zone UL 3b les parcelles cadastrées section AP n°s 199, 200, 202, 205, 206, 208, 211, 213, 215 et 262.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne le vice de procédure :

2. Aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : "Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relative au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / Pour l'application des dispositions des articles L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-11, L. 2121-12, L. 2121-19 et L. 2121-22, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. Ils sont soumis aux règles applicables aux communes de moins de 3 500 habitants dans le cas contraire ". Aux termes de l'article L. 2121-10 du même code, dans sa rédaction en vigueur : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. () ". Et selon l'article L. 2121-13 de ce code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

3. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les membres du conseil municipal de Saint-Jean-de-Luz se sont vus adresser, le 31 janvier 2020, une convocation pour la séance du conseil municipal du 7 février 2020 au cours de laquelle l'avis sur le PLU a été adopté, à laquelle était jointe l'ordre du jour et une note explicative de synthèse accompagnée de ses annexes. Dans ces conditions, les conseillers municipaux ont disposé d'une information suffisante.

4. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les membres du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque ont été convoqués le 14 février 2020, pour la séance du conseil communautaire du 22 février 2020, et que la convocation était accompagnée de l'ordre du jour et d'une note de synthèse explicative, ainsi que de divers documents, en particulier, un projet de la délibération d'adoption du plan local d'urbanisme (PLU) de Saint-Jean-de-Luz reprenant l'exposé des motifs ayant conduit la commune à prescrire une révision générale de son PLU, les étapes de la procédure suivie ainsi que les enjeux retenus dans le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), le rapport de la commissaire enquêtrice et les évolutions apportées au projet à la suite de l'enquête publique. Dans ces conditions, les conseillers communautaires ont en l'espèce disposé d'une information suffisante pour exercer utilement leur mandat.

5. Enfin, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que les conseillers municipaux de Saint-Jean-de-Luz ou les conseillers communautaires de la communauté d'agglomération Pays Basque n'auraient pas été mis à même d'exercer, en tant que de besoin, leur droit à l'information en prenant connaissance du dossier relatif au PLU de Saint-Jean-de-Luz, avant la réunion ou en demandant des précisions en séance, afin d'être à même de délibérer en toute connaissance de cause.

6. Il s'ensuit, que le moyen tiré de la méconnaissance du droit à l'information des conseillers municipaux de Saint-Jean-de-Luz puis des conseillers communautaires de la communauté d'agglomération Pays Basque doit être écarté.

En ce qui concerne le classement contesté des parcelles litigieuses :

7. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes, en outre, de l'article R. 151 24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; () 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / () ".

8. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

9. La circonstance qu'un autre classement des parcelles, en particulier leur maintien en zone UD, serait possible et respecterait les objectifs du PADD, ne peut être utilement opposé par les requérants.

10. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants ". Aux termes du 2ème alinéa de cet article, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ELAN) : " Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. /() ".

11. D'une part, constituent des agglomérations ou des villages où l'extension de l'urbanisation est possible, au sens et pour l'application du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions. D'autre part, le deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi " ELAN " ouvre la possibilité, dans les autres secteurs urbanisés qui sont identifiés par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) et délimités par le plan local d'urbanisme (PLU), à seule fin de permettre l'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et l'implantation de services publics, de densifier l'urbanisation, à l'exclusion de toute extension du périmètre bâti et sous réserve que ce dernier ne soit pas significativement modifié. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les espaces d'urbanisation diffuse éloignés de ces agglomérations et villages. Enfin, les secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs.

12. Il ressort des pièces du dossier qu'une des volontés des auteurs du plan local d'urbanisme de Saint-Jean-de-Luz est d'encadrer le développement de l'urbanisme de la commune, en tenant compte des dispositions des articles L. 121-8 et suivants du code de l'urbanisme issus de la Loi littoral et, tout en tenant compte des besoins affichés en logements, d'en tirer les conséquences sur le zonage retenu. Ainsi, aux termes du règlement du plan local d'urbanisme de Saint-Jean-de-Luz : " La zone urbaine UL s'applique à des ensembles bâtis qui ne sont pas en continuité avec les espaces urbanisés constitutifs d'une agglomération ou d'un village au sens de la loi Littoral (article L. 121-8 du code de l'urbanisme) et dont le nombre de constructions et la compacité du bâti ne sont pas jugés suffisamment significatifs pour permettre des évolutions en matière d'extension limitée ou d'intensification de l'urbanisation. Pour cette raison, ces tissus urbains existants ne peuvent accepter aucune construction principale nouvelle. Seules y sont autorisées les extensions des constructions existantes. () ". Le règlement identifie sept sites pour lesquels ce zonage pourra s'appliquer, dont " la proximité du château de Fagosse " et il ressort également du rapport de présentation que ce zonage s'appliquera dans le quartier de Chantaco, décrit comme n'étant pas directement en continuité avec la zone urbaine agglomérée de Saint-Jean-de-Luz et comme se distinguant par son histoire, la qualité de ses paysages et de son tissu urbain, identifié comme tel par l'Aire de mise en valeur de l'architecture (AVAP) valant site patrimoine remarquable (SPR).

13. Il ressort également des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section AP n°s 199, 200, 202, 205, 206, 208, 211, 213, 215 et 262, représentant une superficie totale d'un peu plus de 13 ha, étaient anciennement comprises dans une propriété familiale dénommée " château de Fagosse ", et se situent 1 300 chemin de Chantaco, à l'extrémité nord-est du quartier du même nom. Il est constant qu'elles étaient classées en zone UDb dans l'ancien document d'urbanisme de la commune, et qu'elles sont désormais classées en zone naturelle (N) et en zone UL.

14. S'agissant du classement en zone N de la partie haute de la parcelle AP 208, ainsi que les requérants en conviennent eux-mêmes, ce classement d'une vaste partie de la parcelle, vierge de construction, située à proximité d'espaces boisés classés, n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

15. S'agissant du classement contesté de la partie sud de cette parcelle AP 208 en zone UL-3b, et de ce zonage également appliqué aux parcelles AP 199 et 202, sur lesquelles les requérants projetaient de réaliser des constructions à usage d'habitation, d'une part, le secteur dans lequel s'insère ces parcelles, situé à l'extrémité nord/nord-est du quartier Chantaco, en contact avec des espaces boisés, bien qu'étant urbanisé, ne peut être considéré comme un secteur caractérisé par un nombre et une densité significatifs de constructions, au sens et pour l'application du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, précité. Elles ne se situent pas davantage en continuité avec la zone urbaine agglomérée du centre de la commune, dont elle est séparée par une distance de plus de deux kilomètres ainsi que par des parcelles de taille importantes, vierges de construction et/ou couvertes de boisements, ni en continuité avec la partie du quartier Chantaco plus densément urbanisée, ou du lotissement Larraldia, plus au sud des parcelles litigieuses, desquels les parcelles AP 199, 202 et le nord de la parcelle 208 sont séparés par des parcelles à l'état naturel et par des boisements. D'autre part, à supposer même, qu'ainsi que le soutiennent les requérants, ce secteur serait, en tenant compte des constructions présentes, de l'accès aux réseaux et aux voies de circulation, déjà urbanisé, au sens et pour l'application du deuxième alinéa de ce même article L. 121-8 du code de l'urbanisme, les parcelles AP 199 et 202, ainsi que déjà précisé, sont séparées de ces constructions, au sud comme au nord, par des parcelles boisées, les parcelles construites, situées au sud, étant également classées en zone UL. La parcelle AP 299 est quant à elle très étroite, toute en longueur, et se situe sur le chemin d'accès à la propriété bâtie sur la parcelle AP 208.

16. Enfin, la circonstance que le " secteur Chantaco " de l'Aire de mise en valeur du patrimoine et de l'architecture (AVAP) adoptée en 2011, modifiée en 2015 et valant désormais Site patrimonial remarquable (SPR), est identifié comme répondant à des enjeux de préservation d'un urbanisme paysager " en arrière-plan " du site urbain, pour le patrimoine architectural et paysager du XIXème siècle, son zonage, dans ledit document (en " A-3b "), répond à un objectif de préservation de l'espace agricole et paysager de la commune et ne fait nullement obstacle au classement contesté des parcelles en zone UL.

17. Dans ces conditions, les requérants n'ayant en outre aucun droit acquis au maintien du classement antérieur de leurs parcelles, en les classant en zone UL, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont aucunement méconnu le caractère urbanisé du secteur ni entaché leur décision d'erreur manifeste d'appréciation.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation, ainsi que, par voie de conséquence, celles à fin d'injonction, présentées par Mme de L'Hermite épouse C et autres, doivent être rejetées.

Sur les frais de l'instance :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la communauté d'agglomération, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à Mme A L'Hermite épouse C et autres, une somme au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme de L'Hermite épouse C et des autres requérants une somme globale de 1 000 euros au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération Pays Basque et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête présentée par Mme de L'Hermite épouse C et autres, est rejetée.

Article 2 : Mme de L'Hermite épouse C et autres verseront à la communauté d'agglomération Pays Basque la somme globale de 1 000 euros (mille euros), au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme H G de L'Hermite épouse C, à Mme M C épouse B, à M. K C, à M. L C, à Mme D C épouse E, à M. J C et à la communauté d'agglomération Pays Basque.

Copie sera adressée pour information à la commune de Saint-Jean-de-Luz.

Délibéré après l'audience du 9 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Perdu, présidente,

Mme Duchesne, conseillère,

M. Diard, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 novembre 2022.

La présidente-rapporteure,

Signé : S. PERDUL'assesseure la plus ancienne,

Signé : M. F

La greffière,

Signé : P. SANTERRE

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition,

La greffière,

Signé : P. SANTERRE

N° 20000895