Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2001170

Vu la procédure suivante :

Par une requête, un mémoire en complément de pièces et des mémoires, enregistrés le 25 juin 2020, le 6 juillet 2020, le 1er mars 2022 et le 13 mai 2022, M. C B, représenté par Me Hennebutte, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme de la commune d'Hendaye, ensemble la décision par laquelle le président de cet établissement public de coopération intercommunale a implicitement rejeté son recours gracieux formé à l'encontre de cette délibération ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Pays basque une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la publicité de l'enquête publique a été réalisée en méconnaissance de l'article L. 123-10 du code de l'environnement ;

- alors que les observations de M. B ont été recueillies par le commissaire enquêteur sur le classement des parcelles accueillant des terrains de camping, il n'en a pas été fait état lors de la séance du conseil municipal d'Hendaye du 17 février 2020 à l'issue de laquelle cet organe délibérant a rendu son avis sur le projet de plan local d'urbanisme, en méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme ;

- aucun document de synthèse, ni aucun autre document suffisant de nature à justifier les choix retenus par les auteurs du plan local d'urbanisme n'a été transmis aux conseillers communautaires, en méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- la délibération du 30 septembre 2014 par laquelle le conseil municipal de la commune d'Hendaye a prescrit la révision du plan local d'urbanisme a été adoptée en méconnaissance de l'article L. 103-3 du code de l'urbanisme, faute d'avoir fixé les modalités de la concertation et d'avoir défini les objectifs de cette révision de façon suffisamment précise ;

- le classement des aires de camping en zone Nk par le règlement du plan local d'urbanisme de la commune d'Hendaye est incompatible avec le projet d'aménagement et de développement durables de ce même plan ;

- la délibération attaquée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que la parcelle accueillant le camping Euskalduna n'est plus classée en zone Ner, en méconnaissance de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme ;

- elle est entachée d'un détournement de pouvoir.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 13 décembre 2021, le 22 avril 2022 et le 10 juin 2022, la communauté d'agglomération Pays basque, représentée par Me Dunyach, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de M. B une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le requérant ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ;

- les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de Mme Réaut, rapporteure publique,

- et les observations de Me Hennebutte, représentant M. B, et de Me Dunyach, représentant la communauté d'agglomération Pays basque.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 22 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque a approuvé la révision générale du plan local d'urbanisme de la commune d'Hendaye. M. B demande l'annulation de cette délibération et de la décision par laquelle la communauté d'agglomération Pays basque a implicitement rejeté son recours gracieux formé contre cette délibération.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". Aux termes du I de l'article L. 123-10 du code de l'environnement : " Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. () ". Aux termes de l'article R. 123-11 du même code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. () / II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. () / III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. / Pour les projets, sont au minimum désignées toutes les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet ainsi que celles dont le territoire est susceptible d'être affecté par le projet. () ".

3. S'il appartient à l'autorité administrative de procéder à l'ouverture de l'enquête publique et à la publicité de celle-ci dans les conditions fixées par les dispositions du code de l'environnement, la méconnaissance de ces dispositions n'est toutefois de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de l'enquête publique que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

4. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport du commissaire enquêteur du 24 janvier 2020 et de l'extraction de la page du site internet de la mairie du 13 novembre 2019, que les avis d'enquête relatifs à la révision du plan local d'urbanisme ont été affichés sur les panneaux officiels de la mairie d'Hendaye, dont les administrés sont les plus directement concernés, et a été publié sur le site internet de la commune, lequel précisait notamment les jours et horaires pendant lesquels le commissaire enquêteur se tiendrait à la disposition du public. Par ailleurs, le requérant ne conteste pas que cet avis a été accessible sur le site internet de la communauté d'agglomération Pays basque, devenue compétente pour poursuivre la procédure de révision du plan local d'urbanisme engagée par la commune. Enfin, cet avis a été publié le 8 novembre 2019 dans les journaux locaux Sud-Ouest et La République des Pyrénées, diffusés dans le département des Pyrénées-Atlantiques. A supposer même que la publication dans le journal La République des Pyrénées ne serait pas suffisante, faute, comme le soutient le requérant, d'être lu dans le secteur du Pays basque compte tenu que ce titre de presse a davantage vocation à s'adresser aux habitants du Béarn et du Pays de Soule qu'à ceux du territoire du Labourd dont fait partie la commune d'Hendaye, ce journal est toutefois bien diffusé dans le département des Pyrénées-Atlantiques, conformément aux dispositions précitées de l'article R. 123-11 du code de l'urbanisme. En tout état de cause, il résulte du rapport du commissaire enquêteur que des observations ont été émises par le public, et il n'est ni soutenu ni établi que des personnes ne se seraient pas rendues aux permanences du commissaire enquêteur ou auraient été privées de prendre connaissance du dossier à raison d'un défaut d'information relative à l'ouverture de l'enquête publique. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance des mesures de publicité de l'enquête publique doit être écarté.

5. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l'avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli ; () ". Aux termes de l'article L. 5211-57 du code général des collectivités territoriales : " Les décisions du conseil d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont les effets ne concernent qu'une seule des communes membres ne peuvent être prises qu'après avis du conseil municipal de cette commune. S'il n'a pas été rendu dans le délai de trois mois à compter de la transmission du projet de la communauté, l'avis est réputé favorable. Lorsque cet avis est défavorable, la décision est prise à la majorité des deux tiers des membres du conseil de l'établissement public de coopération intercommunale. ".

6. D'une part, à supposer que M. B a entendu soutenir que le projet aurait dû être modifié à l'issue de l'enquête publique afin de prendre en compte ses observations, cette obligation ne résulte d'aucune disposition législative ni réglementaire.

7. D'autre part, il résulte en tout état de cause des termes de la délibération du conseil municipal d'Hendaye du 17 février 2020 que la modification du règlement de la zone NK, permettant aux propriétaires de campings d'étendre leurs constructions, a été abordée par l'un des conseillers municipaux lors de cette séance. Par suite, le moyen tiré de ce que les observations du requérant émises lors de l'enquête publique sur ce point n'ont pas été portées à la connaissance du conseil municipal manque en fait.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable au litige : " () / Pour l'application des dispositions des articles () L. 2121-12, (), ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. Ils sont soumis aux règles applicables aux communes de moins de 3 500 habitants dans le cas contraire. ". Aux termes des dispositions de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. ".

9. Il résulte des dispositions combinées des articles L. 5211-1 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales que pour les établissements publics de coopération intercommunale comprenant au moins une commune de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil communautaire doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le président de l'établissement de coopération intercommunale n'ait fait parvenir aux membres du conseil communautaire, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette information, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des décisions envisagées et d'en mesurer les implications. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, lesquels peuvent au demeurant solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

10. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers communautaires ont été convoqués à la séance du conseil du 22 février 2020 par courrier électronique et par courrier postal du 14 février 2020. Le président de la communauté d'agglomération Pays basque atteste par ailleurs que l'ordre du jour de cette réunion, qui prévoyait au point n°69 l'approbation de la révision du plan local d'urbanisme de la commune d'Hendaye, était joint aux convocations et assorti d'un projet de délibération comportant un certain nombre d'informations, qui faisait office de note explicative de synthèse, dont le contenu n'est pas contesté. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales manque en fait.

11. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme dans sa version applicable au litige : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. ". Aux termes de l'article L. 103-3 du même code, dans sa version applicable au litige : " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : () 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. () ". Aux termes de l'article L. 103-2 du même code, dans sa version applicable au litige : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées :1° L'élaboration ou la révision () du plan local d'urbanisme ; () ". Aux termes de l'article L. 600-11 du même code : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 () ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution. ".

12. Il résulte de ces dispositions que la révision d'un plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. L'organe délibérant de la collectivité doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant la révision du plan local d'urbanisme. Par suite, M. B ne peut utilement exciper de l'illégalité de la délibération du conseil municipal d'Hendaye du 30 septembre 2014 prescrivant la révision du plan local d'urbanisme de cette commune.

13. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

14. En se bornant à soutenir que le classement des aires de camping en zone NK, qui permet le développement urbain, contrevient à l'axe 2 du projet d'aménagement et de développement durables qui vise à conserver les grandes entités naturelles et agricoles afin de garantir un cadre de vie de qualité et le maintien des continuités écologiques périphériques, M. B n'articule pas suffisamment ce moyen afin d'en apprécier le bienfondé. En tout état de cause, si ce même axe précise qu'il s'agit d'afficher une ambition forte de n'ouvrir aucune zone en extension de l'urbanisation existante, et de rechercher en priorité l'optimisation des secteurs construits ainsi que l'achèvement de l'urbanisation au sein de ses contours existants, le requérant ne démontre pas que le classement en litige ouvrirait une zone en extension de l'urbanisation déjà existante. Par suite, le règlement du plan local d'urbanisme ne présente pas sur ce point d'incohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables.

15. En sixième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme : " Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques () ". Il résulte de ces dispositions que cette protection est applicable à tout terrain situé sur le territoire d'une commune littorale et ayant les caractéristiques définies à cet article, que ce terrain soit ou non situé à proximité du rivage.

16. Le règlement du plan local d'urbanisme de la commune d'Hendaye précise que la zone naturelle comprend plusieurs secteurs, notamment le secteur Ner, réservés aux espaces remarquables en raison de la qualité des sites, milieux naturels et paysagers du littoral au sens de la loi du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, ainsi que le secteur Nk au regard des spécificités des terrains affectés à l'hébergement de plein air exclusivement réservé aux modes d'hébergement touristique, pour une clientèle qui ne peut y élire

domicile, sous forme de terrains aménagés de camping et de caravanage incluant les

équipements communs et les activités de commerce et de restauration qui y sont liées.

17. Il est constant que la commune d'Hendaye est une commune littorale au sens de l'article 2 de la loi susvisée du 3 janvier 1986. Pour contester le classement des terrains d'assiette des campings dans la commune d'Hendaye, notamment celui d'Euskalduna, le requérant se borne à se référer, sans autre précision, aux avis de la mission régionale d'autorité environnementale de la région Nouvelle Aquitaine et des services de l'Etat émis respectivement le 2 octobre et le 9 octobre 2019. Ainsi, à supposer que le requérant ait entendu soutenir que ces terrains sont des espaces remarquables au sens des dispositions précitées de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme, il n'apporte aucun élément de nature à établir que les zones NK constitueraient de tels espaces, alors que la commune le conteste. Par suite, en ne préservant pas ce site comme un espace remarquable, ou un milieu nécessaire au maintien des équilibres biologiques, la communauté d'agglomération Pays basque n'a pas fait une inexacte application de l'article L. 121-23 du code de l'urbanisme.

18. En dernier lieu, si le requérant soutient que la première adjointe au maire en charge de l'urbanisme, qui a porté le projet de révision du plan local d'urbanisme de la commune, est l'épouse du propriétaire du camping Euskalduna et a, à ce titre, œuvré pour modifier le classement des parcelles supportant ce camping en zone NK, ainsi qu'il a été dit au point 18, il ne démontre pas que la révision du plan d'urbanisme a eu pour seul objet de favoriser un intérêt étranger au parti d'aménagement voulu par les auteurs de ce document d'urbanisme, lequel se traduit notamment par le renforcement de l'attractivité de la commune en cohérence avec son poids démographique et touristique. Par ailleurs, ce classement correspond à celui de l'ensemble des campings situés dans ce même secteur. S'il allègue ensuite que cette élue a usé de son influence pour faire supprimer la protection d'espace boisé classé sur l'ensemble de cette même propriété, il résulte de la délibération attaquée que cette protection a au contraire été maintenue. Enfin, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que la suppression, parmi d'autres, de l'emplacement réservé n°15, précédemment envisagé pour permettre l'élargissement d'un chemin rural en vue de la réalisation d'une plateforme, qui prenait place sur ce camping, a été motivé par la protection d'intérêt privé. Par suite, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.

19. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par la communauté d'agglomération Pays basque, les conclusions aux fins d'annulation de la requête de M. B doivent être rejetées.

Sur les frais de l'instance :

20. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

21. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par M. B doivent dès lors être rejetées. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de ce dernier une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération Pays basque et non compris dans les dépens.

D É C I D E:

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : M. B versera à la communauté d'agglomération Pays basque une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. C B et à la communauté d'agglomération Pays basque.

Copie en sera adressée à la commune d'Hendaye.

Délibéré après l'audience du 10 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

M. de Saint-Exupéry de Castillon, président,

Mme Genty, première conseillère,

Mme Dumez-Fauchille, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 janvier 2023.

La rapporteure,

Signé

F. A

Le président,

Signé

F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLONLa greffière,

Signé

A. STRZALKOWSKA

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition :

La greffière,