Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2001437

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 29 juillet 2020, M. A B E, représenté par Me Lazennec, demande au tribunal :

1°) d'annuler la, délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Lahonce, ensemble la décision implicite de rejet née du silence gardé sur le recours gracieux formé à son encontre ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Pays Basque la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les conditions de convocation et le droit à l'information des conseillers communautaires, prévues aux articles L. 2121-10, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales n'ont pas été respectées ; en raison du nombre important de sujets inscrits à l'ordre du jour de la séance du 22 février 2020, il n'apparaît pas qu'un document suffisamment éclairant, sur chacun des points à l'ordre du jour, a été adressé aux élus en temps utile ;

- le rapport de présentation du plan local d'urbanisme est insuffisant en ce qui concerne la justification de la nécessité de classer la totalité de la parcelle en litige, d'autant qu'il est affirmé que le document d'urbanisme va relayer en zone naturelle une surface importante, puis, que ledit rapport relève ensuite que les zones naturelles vont être réduites de 6 % majoritairement à l'avantage de la zone agricole ;

- par ailleurs, l'avis de la commissaire enquêtrice est insuffisamment motivé dès lors que les avantages et inconvénients du projet ne sont pas exposés et qu'aucune analyse personnelle n'est menée ; en outre, aucune réponse motivée n'a été apportée aux observations longues et précises du requérant, en cours d'enquête, qui a souligné qu'il souhaitait construire une maison à usage d'habitation à l'ouest de son terrain, et produisait une expertise réalisée par un écologue permettant de conclure à l'absence d'impact de ce projet sur la biodiversité ;

- enfin, le classement en zone N de la totalité de la superficie de la parcelle AH 116 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation et méconnait les critères de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 avril 2021, la communauté d'agglomération Pays Basque, représentée par Me Logeais, conclut, à titre principal, au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, à ce que le tribunal fasse application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme afin de procéder à une éventuelle régularisation, et demande au tribunal de mettre à la charge du requérant une somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle précise qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé et, qu'en cas de besoin, le tribunal pourrait surseoir à statuer afin de laisser à la communauté d'agglomération un délai pour régulariser l'éventuelle irrégularité dont pourrait être entachée la délibération attaquée.

Par une ordonnance du 10 novembre 2021, la clôture de l'instruction a été fixée au 10 décembre 2021 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement

- le code générale des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Perdu, présidente-rapporteure,

- les conclusions de Mme Michaud, rapporteure publique,

- et les observations de Me Simon représentant le requérant et celles de Me Logeais pour la communauté d'agglomération Pays Basque.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 22 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque (CAPB) a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Lahonce. Par la présente requête, M. B de Saint-Clair demande l'annulation de cette délibération.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne la convocation et l'information des conseillers communautaires :

2. Aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relative au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / Pour l'application des dispositions des articles L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-11, L. 2121-12, L. 2121-19 et L. 2121-22, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. Ils sont soumis aux règles applicables aux communes de moins de 3 500 habitants dans le cas contraire ". Aux termes de l'article L. 2121-10 du même code, dans sa rédaction en vigueur : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. () ". Et selon l'article L. 2121-13 de ce code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

3. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers communautaires de la communauté d'agglomération Pays Basque ont été convoqués le 14 février 2020, pour la séance du conseil communautaire du 22 février 2020, soit plus de cinq jours avant cette date. Cette convocation était accompagnée de l'ordre du jour complet, dans lequel figure un point 67 relatif à l'adoption du plan local d'urbanisme de Lahonce, d'une note de synthèse explicative, ainsi que de divers documents comprenant, en particulier, un projet de la délibération d'adoption du plan local d'urbanisme (PLU) de Lahonce reprenant l'exposé des motifs ayant conduit la commune à prescrire une révision générale de son PLU, les étapes de la procédure suivie ainsi que les enjeux retenus dans le le programme d'aménagement et de développement durables (PADD), le contenu du rapport de la commissaire enquêtrice, ainsi que le sens complet de son avis, et les évolutions apportées au projet à la suite de l'enquête publique, assorties de leurs justifications détaillées. En outre, est mentionnée sur l'ordre du jour, la possibilité d'accéder à l'ensemble des pièces et annexes par le biais d'une plateforme de téléchargement.

4. Dans ces conditions, les conseillers communautaires ont, en l'espèce, disposé d'une information suffisante pour exercer utilement leur mandat. Enfin, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que les conseillers communautaires n'auraient pas été mis à même d'exercer, en tant que de besoin, leur droit à l'information en prenant connaissance du dossier relatif au PLU de Lahonce, avant la réunion ou en demandant des précisions en séance, afin d'être à même de délibérer en toute connaissance de cause. Il s'ensuit, que les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-10, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doivent être écartés.

En ce qui concerne l'insuffisance du rapport de présentation :

5. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. () / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / () ".

6. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation de la révision générale du PLU de Lahonce est divisé en plusieurs parties qui permettent, notamment, d'expliquer les choix poursuivis pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation (AOP) prévues, le zonage et le règlement. S'agissant plus particulièrement du parti d'aménagement retenu par les auteurs du PLU, il est fait mention de la nécessité de réduire les surfaces urbanisées, dont la moitié des surfaces visées se situera dans les enveloppes urbaines existantes, afin de maîtriser la consommation des espaces. Il s'agit d'opérer un recentrage du développement du bourg en évitant l'urbanisation linéaire et diffuse, et le document d'urbanisme a " relayé dans le zonage " naturel ", une surface importante conformément aux enjeux biodiversité et paysagers identifiés sur le territoire ". Par ailleurs, d'autres objectifs sont pris en compte, tels que la préservation de la biodiversité, des paysages et de l'agriculture. Enfin, le rapport de présentation comporte une carte révélant que la parcelle AH 116 est située à proximité de l'emprise, du plan de prévention des risques d'inondation liés à la présence de l'Adour qui se trouve au nord de la parcelle. Ainsi, la parcelle appartenant au requérant n'étant pas identifiée, du reste, dans l'enveloppe urbaine, et dès lors que le rapport de présentation n'a pas à justifier du zonage de chaque parcelle, le moyen tiré de ce que le rapport de présentation ne justifierait nullement le classement contesté en zone N de la totalité de la parcelle AH n° 116 et, par suite, méconnaîtrait les exigences de l'article L.151-4 du code de l'urbanisme, doit être écarté.

En ce qui concerne l'insuffisante motivation de l'avis de la commissaire enquêtrice :

7. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " () Le commissaire enquêteur () établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur () consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération. () ". Si ces dispositions n'imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

8. Contrairement à ce qui est soutenu par le requérant, il ressort des pièces du dossier que le rapport de la commissaire enquêtrice du 17 janvier 2020 rappelle les objectifs du projet, dresse la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, notamment le sens des avis des personnes publiques associées, et précise l'organisation et le déroulement de l'enquête. Par ailleurs, les différentes observations du public sont présentées et synthétisées, ainsi que les réponses apportées par la commune, tandis qu'une réponse a été apportée par la commissaire enquêtrice à chacune de ces observations, notamment à celle présentée par le requérant (pp. 128 à 131 du rapport d'enquête). Dans ses conclusions, elle a par ailleurs analysé les avis des personnes publiques associées, émis des recommandations à la commune, fait part de son avis personnel et motivé sur le projet en indiquant les éléments positifs et négatifs retenus, et a émis un avis favorable assorti de quatre réserves précises. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R.123-19 du code de l'environnement doit être écarté.

En ce qui concerne le classement de l'ensemble de la parcelle en zone naturelle :

9. D'une part, en vertu de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Et aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / ()3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; () ".

10. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont ainsi pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme. Ces derniers peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone agricole, pour les motifs énoncés aux articles R. 151-22 du code de l'urbanisme, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ou d'un détournement de pouvoir.

11. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la commune de Lahonce, qui se situe non loin de Bayonne, aux abords de l'Adour, est un village qui se caractérise par une urbanisation faible et diffuse, et qui comprend de multiples zones boisées et agricoles. A ce titre, afin de préserver l'identité communale, les auteurs du plan local d'urbanisme se sont fixés comme objectifs, dans le programme d'aménagement et de développement durables (PADD), de limiter l'artificialisation des sols et l'étalement urbain ainsi que la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers, d'assurer le maintien de l'empreinte naturelle du territoire de la commune, d'enrayer la réduction du nombre d'exploitations agricoles et de contribuer à une agriculture diversifiée.

12. Il ressort également des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section AH n°116, vierge de construction, s'étend sur une importante superficie, que dans l'ancien document d'urbanisme elle était classée majoritairement en zone N mais comprenant une partie classée en zone UD, représentant une surface d'environ 4 000 m2, et qu'elle est désormais entièrement classée en zone N. Elle se situe au nord et en limite de la zone urbanisée du centre-bourg, dans un espace à dominante naturelle et boisée, notamment en tenant compte du vaste secteur situé à l'est de la parcelle, même si quelques constructions se trouvent sur des parcelles voisines, également très étendues. Ainsi, quand bien même elle serait desservie par les réseaux et a été identifiée, dans le rapport de présentation, comme présentant un enjeu qualifié de faible en terme de biodiversité, elle constitue un " espace naturel " au sens de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, en classant la totalité de la parcelle en zone N, la communauté d'agglomération n'a, ni fait une inexacte application des dispositions précitées de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme, ni entaché ce classement d'erreur manifeste d'appréciation.

13. Enfin, pour contester plus précisément le classement en zone N de la partie ouest de sa parcelle, le requérant soutient que les parcelles AI n°s 3, 4, 6, 7 et 41, situées au sud-ouest de sa parcelle AH n° 116, classées en zone UD, auraient des caractéristiques identiques et seraient dans une situation comparable à la parcelle AH n° 116. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que ces parcelles classées en zone UD se trouvent dans l'enveloppe urbaine de la commune, à la différence de la parcelle du requérant. Par suite, et alors qu'il résulte de ce qui précède que le classement contesté n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation, le moyen tiré de ce que ce classement porterait une atteinte au principe d'égalité devant la loi ne peut qu'être écarté.

14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. B E doivent être rejetées. Dès lors, les conclusions présentées en défense par la communauté d'agglomération Pays Basque tendant à ce qu'il soit fait application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais de l'instance :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle aux conclusions présentées par M. B E dirigées contre la communauté d'agglomération qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B E une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération Pays Basque et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête présentée par M. B E est rejetée.

Article 2 : M. B E versera à la communauté d'agglomération Pays Basque la somme de 1 000 euros (mille euros), au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B E et à la communauté d'agglomération Pays Basque.

Une copie pour information sera adressée à la commune de Lahonce.

Délibéré après l'audience du 30 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Perdu, présidente,

Mme Duchesne, conseillère,

M. Diard, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2022.

La présidente-rapporteure,

S. PERDUL'assesseure la plus ancienne,

M. C

La greffière,

P. UGARTE

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition,

La greffière,

N° 20001437