Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2001510

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 5 août 2020, le 14 juillet 2021 et le 11 septembre 2022, Mme E D demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler son compte-rendu annuel d'entretien professionnel du 11 février 2020 établi au titre de l'année 2019 par le président du centre communal d'action sociale de Castets, ensemble la décision du 7 avril 2020 par laquelle cette même autorité a rejeté son recours gracieux ;

2°) de condamner le centre communal d'action sociale de Castets à lui verser la somme de 20 000 euros au titre de son préjudice moral et celle de 115 876 euros au titre de son préjudice financier ;

3°) de mettre à la charge du centre communal d'action sociale de Castets une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision est entachée d'un vice de procédure, dès lors que le délai de convocation n'a pas été respecté ;

- la décision contestée est entachée d'un détournement de pouvoir ;

- la décision est incohérente au regard de l'évaluation professionnelle au titre de l'année 2018 et est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation sur sa manière de servir sur six items d'évaluation ;

- ses conditions de travail se sont dégradées et portent atteinte à ses droits et à sa dignité ;

- ses conditions de travail et l'appréciation portée sur sa manière de servir l'ont obligées à quitter ses fonctions, et lui occasionnent un préjudice moral et financier ouvrant droit à indemnisation.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 25 juin 2021 et le 10 août 2022, le centre communal d'action sociale de Castets, représenté par la Scp KPL avocats, conclut au rejet de la requête, et à ce que soit mise à la charge de Mme D une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête est irrecevable en raison de sa tardiveté ;

- les conclusions indemnitaires sont irrecevables car elles n'ont pas été précédées d'une réclamation préalable ;

- subsidiairement : les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 2014-1526 du 16 décembre 2014 relatif à l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires territoriaux

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Quéméner, présidente-rapporteure,

- les conclusions de Mme Michaud, rapporteure publique,

- et les observations de M. B, directeur général des services de la commune de Castets.

Considérant ce qui suit :

1. Mme D exerce des fonctions de directrice de l'établissement hébergement pour personnes âgées dépendantes de Castets au grade d'attaché territorial depuis le 1er août 2016. Elle a fait l'objet au titre de l'année 2019 d'un compte-rendu d'évaluation établi le 31 janvier 2020. Par un courrier du 12 février 2020, elle a saisi la commission administrative paritaire en vue d'obtenir la révision de cette évaluation. Par un courrier du 24 février 2020, elle a également saisi le président du centre communal d'action sociale de Castets d'un recours gracieux, rejeté le 7 avril 2020. Par la présente requête, Mme D demande au tribunal d'annuler son compte-rendu d'entretien professionnel au titre de l'année 2019 et de condamner le centre communal d'action sociale de Castets à l'indemniser des préjudices moral et financier qu'elle estime avoir subis en raison de cette évaluation.

Sur la fin de non-recevoir opposée par le centre communal d'action sociale de Castets :

2. D'une part, aux termes de l'article 2 du décret du 16 décembre 2014 relatif à l'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires territoriaux, applicable aux directeurs d'établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux de la fonction publique hospitalière : " Le fonctionnaire bénéficie chaque année d'un entretien professionnel qui donne lieu à compte rendu. / Cet entretien est conduit par le supérieur hiérarchique direct. () ". Aux termes de son article 7 : " I. - L'autorité territoriale peut être saisie par le fonctionnaire d'une demande de révision du compte rendu de l'entretien professionnel. Cette demande de révision est exercée dans un délai de quinze jours francs suivant la notification au fonctionnaire du compte rendu de l'entretien. L'autorité territoriale notifie sa réponse dans un délai de quinze jours à compter de la date de réception de la demande de révision du compte rendu de l'entretien professionnel. / II. - Les commissions administratives paritaires peuvent, à la demande de l'intéressé et sous réserve qu'il ait au préalable exercé la demande de révision mentionnée à l'alinéa précédent, proposer à l'autorité territoriale la modification du compte rendu de l'entretien professionnel. Dans ce cas, communication doit être faite aux commissions de tous éléments utiles d'information. Les commissions administratives paritaires doivent être saisies dans un délai d'un mois à compter de la date de notification de la réponse formulée par l'autorité territoriale dans le cadre de la demande de révision. L'autorité territoriale communique au fonctionnaire, qui en accuse réception, le compte rendu définitif de l'entretien professionnel. ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L.411-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai. Lorsque dans le délai initial du recours contentieux ouvert à l'encontre de la décision, sont exercés contre cette décision un recours gracieux et un recours hiérarchique, le délai du recours contentieux, prorogé par l'exercice de ces recours administratifs, ne recommence à courir à l'égard de la décision initiale que lorsqu'ils ont été l'un et l'autre rejetés ". Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ".

4. Si les dispositions de l'article 7 du décret du 16 décembre 2014, organisent une procédure spécifique de révision du compte rendu d'évaluation professionnelle par l'autorité hiérarchique, prévoyant la possibilité de saisir la commission administrative paritaire, elles n'ont ni pour objet, ni pour effet d'écarter, s'agissant du recours qu'elles prévoient, l'application de la règle générale de procédure rappelée par les dispositions de l'article L.411-1 du code des relations entre le public et l'administration, selon laquelle le délai de recours contentieux est prorogé par l'exercice d'un recours administratif. Il s'ensuit que l'exercice d'un tel recours dans le délai imparti par ces dispositions spéciales, lesquelles conditionnent sa recevabilité, et avant l'expiration du délai de recours contentieux de deux mois, doit être regardé comme de nature à proroger ce délai.

5. En l'espèce, il est constant que le compte-rendu d'évaluation de la manière de servir de Mme D, au titre de l'année 2019, lequel comportait la mention des voies et délais de recours, a été établi le 31 janvier 2020 et notifié à la requérante, après que celle-ci y a mentionné ses observations, le 11 février suivant. Il n'est par ailleurs pas contesté, ainsi que cela ressort des pièces du dossier qu'elle a saisi le président du centre communal d'action sociale de sa demande révision le 24 février suivant, soit dans le délai imparti par l'article 7. Il ressort des pièces du dossier que par une décision du 7 avril suivant, auquel était joint le compte-rendu d'évaluation modifié, cette autorité a accepté d'y ajouter une mention dans l'onglet relatif aux évènements marquants de l'année évaluée. Estimant ne pas avoir entièrement obtenu satisfaction, Mme D a saisi le 16 mai suivant la commission administrative paritaire (CAP), ainsi que l'y autorisent les dispositions précitées. Par un courrier du 22 juin 2020, la commission administrative paritaire a informé la requérante, s'être réunie le 9 juin 2020 et avoir invité l'autorité territoriale à établir un compte-rendu " neutre " et ce " dans l'intérêt de chacun ". Dans ces conditions, le recours administratif exercé par Mme D, a été de nature à proroger le délai du recours contentieux dont elle disposait pour saisir le tribunal. Par ailleurs, en l'absence en l'espèce de notification d'un compte-rendu d'évaluation définitif établi par l'autorité hiérarchique après avis de la commission administrative paritaire, ce délai doit être regardé comme ayant recommencé à courir au plus tôt le 22 juin 2020. Il s'ensuit que la requête de Mme D, enregistrée le 5 août 2020 soit dans le délai de deux mois prévu par l'article R.421-1 du code de justice administrative est recevable et la fin de non-recevoir opposée en défense par le centre communal d'action sociale de Castets doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

6. Aux termes de l'article 76 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : " L'appréciation, par l'autorité territoriale, de la valeur professionnelle des fonctionnaires se fonde sur un entretien professionnel annuel conduit par le supérieur hiérarchique direct qui donne lieu à l'établissement d'un compte rendu. Les commissions administratives paritaires ont connaissance de ce compte rendu ; à la demande de l'intéressé, elles peuvent demander sa révision. Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent article. ".

7. Aux termes de l'article 3 du décret du 29 juin 2010 : " L'entretien professionnel porte principalement sur : 1° Les résultats professionnels obtenus par le fonctionnaire eu égard aux objectifs qui lui ont été assignés et aux conditions d'organisation et de fonctionnement du service dont il relève ; 2° Les objectifs assignés au fonctionnaire pour l'année à venir et les perspectives d'amélioration de ses résultats professionnels, compte tenu, le cas échéant, des évolutions prévisibles en matière d'organisation et de fonctionnement du service ; 3° La manière de servir du fonctionnaire ; 4° Les acquis de son expérience professionnelle ; 5° Le cas échéant, ses capacités d'encadrement ; 6° Les besoins de formation du fonctionnaire eu égard, notamment, aux missions qui lui sont imparties, aux compétences qu'il doit acquérir et à son projet professionnel ainsi que l'accomplissement de ses formations obligatoires ; 7° Les perspectives d'évolution professionnelle du fonctionnaire en termes de carrière et de mobilité.() ". Aux termes de l'article 4 du même décret : " Les critères à partir desquels la valeur professionnelle du fonctionnaire est appréciée, au terme de cet entretien, sont fonction de la nature des tâches qui lui sont confiées et du niveau de responsabilité assumé. Ces critères, fixés après avis du comité technique, portent notamment sur :1° Les résultats professionnels obtenus par l'agent et la réalisation des objectifs ;2° Les compétences professionnelles et techniques ; 3° Les qualités relationnelles ; 4° La capacité d'encadrement ou d'expertise ou, le cas échéant, à exercer des fonctions d'un niveau supérieur. " Aux termes de l'article 5 du même décret : " Le compte rendu de l'entretien, établi et signé par le supérieur hiérarchique direct, comporte une appréciation générale littérale exprimant la valeur professionnelle du fonctionnaire au regard des critères fixés à l'article 4. ". Il résulte des dispositions précitées que l'entretien professionnel d'un agent public a un caractère indivisible.

8. L'appréciation générale de la valeur professionnelle d'un agent doit refléter les qualités de ce dernier dans l'accomplissement de ses fonctions et doit tenir compte de l'ensemble des éléments relatifs à son comportement. L'autorité chargée de l'évaluation de la valeur professionnelle dispose d'un large pouvoir d'appréciation, en fonction du travail et du mérite professionnel de l'agent, sous réserve de l'erreur de droit, du détournement de pouvoir ou de l'erreur manifeste d'appréciation.

9. En l'espèce, il ressort des mentions du compte-rendu d'évaluation professionnelle de Mme D au titre de l'année 2019, que, s'agissant de la rubrique " compétences professionnelles et techniques ", les items " connaissances de base " et " maitriser les savoirs faire " ont été notés " à améliorer ", et que l'évaluateur y a apporté les commentaires " gestion insuffisante ". Il en ressort également que l'évaluateur a estimé que la gestion de l'établissement, du point de vue financier, administratif et des ressources humaines devait être améliorée.

10. Toutefois, et en premier lieu, il ressort des pièces du dossier que le 14 janvier 2020, Mme D a obtenu un certificat de " directrice d'Etablissement d'Hébergement pour Personnes Agées Dépendantes " délivré par le centre national de la formation professionnelle territoriale, mentionnant notamment qu'elle maitrise l'ensemble des compétences de la fonction. La partie " faits marquants de l'année " du compte-rendu fait d'ailleurs état d'une formation réussie de directeur d'Ehpad. Si le centre communal d'action sociale fait néanmoins valoir que des problèmes de gestion, notamment budgétaire, ont été mis en évidence, il ne verse aux débats aucun élément probant permettant de le tenir pour établi. Il ressort au contraire des pièces du dossier, et notamment de l'affectation du résultat 2019 du conseil d'administration du centre communal d'action sociale de la commune, d'une part, que l'établissement a dégagé en 2019 un excédent budgétaire supérieur à celui de 2018, et d'autre part, qu'a été relevée à cette occasion, la capacité de la requérante à gérer une trésorerie, alors que la situation financière de l'établissement faisait apparaitre un large déficit à son arrivée en 2016. Les termes du compte-rendu d'évaluation en litige : " à améliorer " ne révèlent d'ailleurs pas en l'espèce l'existence d'une situation budgétaire caractérisée par une insincérité. Par ailleurs, alors que la requérante exerçait ses fonctions depuis 2016, il ne ressort pas des pièces du dossier, et n'est au demeurant pas allégué en défense, que des remarques lui auraient été adressées, alors au contraire que l'évaluation de sa manière de servir au titre de l'année 2018 mentionne à cet égard un niveau de compétence satisfaisant. Enfin s'agissant des conditions de sécurité, il ressort tant du procès-verbal du 24 mai 2019, de la commission d'arrondissement de Dax pour la sécurité contre les risques d'incendie et de panique, que du rapport du service prévention, santé et sécurité au travail du centre de gestion des Landes du 26 novembre 2019 que les actions mises en œuvre par la requérante ont conduit à une amélioration sensible de la situation entre 2018 et 2019.

11. Compte tenu de ce qui vient d'être exposé, et en l'absence d'élément contraire apporté en défense par la commune de Castets, la capacité de Mme D, qui exerçait ses fonctions depuis plus de deux ans, à gérer un tel établissement, notamment sur le plan budgétaire, ne peut être regardée comme sérieusement remise en cause.

12. S'agissant en deuxième lieu, des appréciations " à améliorer " portées dans la rubrique " qualités relationnelles ", sur les items " sait travailler en équipe ", " fait circuler les informations " et " sait écouter ", Mme D fait valoir, sans être contredite, qu'elle a favorisé le management participatif, la co-construction, et la création de groupes de travail, qu'elle transmet régulièrement les informations aux agents et qu'elle utilise la boîte intranet, qu'elle rédige les comptes-rendus de réunion et notes d'information et qu'elle organise des réunions de coordination hebdomadaires avec ses deux collaborateurs directs, ainsi que de nombreuses réunions permettant aux agents de s'exprimer, et dans le but d'apporter des réponses aux problématiques soulevées. Le centre communal d'action sociale fait valoir que la requérante a perdu la confiance du personnel, en s'appuyant notamment sur des réunions entre les élus et les agents, et en se prévalant de circonstances dans lesquelles elle aurait refusé la protection fonctionnelle à un agent, aurait fermé l'établissement sans consulter les élus du conseil d'administration, et serait partie en voyage au Panama. Toutefois, à supposer même que ces circonstances puissent être regardées comme établies, il est constant qu'elles se sont déroulées en 2020, postérieurement à l'entretien d'évaluation en litige, et sont, par suite, sans incidence sur l'appréciation de sa manière de servir au titre de l'année 2019. Enfin si la " boîte à idée ", installée dans l'établissement par les élus de mai 2019 à octobre 2019, a effectivement mis en évidence un certain nombre de critiques relatives à la direction de l'établissement, celles-ci ne visent pas directement Mme D et sont au demeurant peu nombreuses.

13. Ainsi, à supposer même que des difficultés aient pu naître avec les élus, aucun élément du dossier ne permet en revanche d'établir que les relations entretenues par Mme D avec le personnel de l'établissement se seraient dégradées au cours de l'année 2019, d'autant qu'il ressort de son évaluation 2018 que ces trois items étaient alors notés " satisfaisants ".

14. Il résulte de ce qui a été exposé aux points 7 à 13 du présent jugement, que l'évaluation professionnelle de Mme D au titre de l'année 2019 doit être regardée comme entachée d'une erreur manifeste d'appréciation. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, elle est fondée à en obtenir l'annulation.

Sur l'injonction :

15. L'exécution du présent jugement, implique seulement, mais nécessairement, que l'autorité compétente procède au réexamen de la valeur professionnelle de Mme D au titre de l'année 2019 en tenant compte des motifs retenus par le tribunal dans le présent jugement. Par suite, il est prescrit au centre communal d'action social de Castets de réviser l'évaluation professionnelle de Mme D, au titre de l'année 2019, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les conclusions indemnitaires :

16. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " () Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. () ".

17. Il ne ressort pas des pièces du dossier que préalablement à l'introduction de sa requête, Mme D ait adressé au centre communal d'action sociale de Castets une réclamation tendant à la réparation des préjudices moral et financier qu'elle estime avoir subis à raison des appréciations portées sur son compte-rendu d'entretien professionnel. Dans ces conditions, et ainsi que l'oppose en défense le centre communal d'action sociale de Castets, le contentieux n'étant pas lié, les conclusions indemnitaires de la requête de Mme D ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

18. D'une part, Mme D qui n'a pas eu recours au ministère d'avocat dans le cadre de la présente instance, ne précise ni ne justifie de la réalité et du montant des frais engagées pour assurer la défense de ses intérêts dans le cadre de la présente instance. Dans ces conditions ses conclusions, présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, tendant à ce que soit mise à la charge de l'Etat une somme de 300 euros doivent être rejetées. De même, en l'absence de dépens engagés dans le cadre de la présente instance, que les conclusions présentées à ce dernier titre.

19. D'autre part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées par le centre communal d'action sociale de Castets, qui a dans la présente instance, la qualité de partie perdante.

D E C I D E :

Article 1er : Le compte-rendu d'évaluation professionnelle de Mme D au titre de l'année 2019 est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au centre communal d'action sociale de Castets de procéder à la révision de l'évaluation professionnelle de Mme D au titre de l'année 2019, dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme E D et au centre communal d'action sociale de Castets.

Délibéré après l'audience du 15 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Quéméner, présidente,

Mme Duchesne, conseillère,

M. Diard, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 décembre 2022.

La présidente-rapporteure,

Signé : V. QUEMENERL'assesseur la plus ancienne,

Signé : M. CLa greffière,

Signé : M. A

La République mande et ordonne à la préfète des Landes en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition,

La greffière,

Signé : M. A