Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2001568

Vu la procédure suivante :

Par une requête, un mémoire en production de pièces et un mémoire, enregistrés le 18 août 2020, le 12 octobre 2020 et le 13 décembre 2021, Mme A B, représentée par Me Jambon, demande au tribunal:

1°) d'annuler la délibération du 6 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes des Luys en Béarn a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal Sud du territoire, en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section B n° 119 et n° 114 à Auga en zone A, ensemble la décision du 15 avril 2020 par laquelle le président de cet établissement public de coopération intercommunale a rejeté son recours gracieux formé contre cette délibération ;

2°) d'enjoindre à la communauté de communes des Luys en Béarn de rectifier le zonage des parcelles cadastrées section B n° 119 et n° 114 dans la commune d'Auga, dans un délai de trois mois suivant la notification du jugement à venir ;

3°) de mettre à la charge de la communauté de communes des Luys en Béarn une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conseillers communautaires ont été destinataires d'une note de synthèse insuffisante, en méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- l'information des conseillers communautaires est insuffisante ;

- des modifications qui ne procèdent pas de l'enquête publique ont été apportées au projet de plan local d'urbanisme postérieurement à celle-ci ;

- les modifications intervenues après enquête publique portent atteinte à l'économie générale du plan local d'urbanisme ;

- le rapport d'enquête publique est irrégulier dès lors qu'aucune réponse n'a été apportée à sa demande et que les motifs de ce silence sur cette observation ne sont pas exposés ;

- le classement des parcelles cadastrées n° 114 et n° 119 en zone agricole est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 24 mars 2021 et le 13 janvier 2022, la communauté de communes des Luys en Béarn, représentée par Me Dunyach, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par Mme B ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C,

- les conclusions de Mme Réaut, rapporteure publique,

- et les observations de Me Coto, représentant Mme B, et de Me Dunyach, représentant la communauté de communes des Luys en Béarn.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 6 février 2020, le conseil communautaire de la communauté de communes des Luys en Béarn a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal sud territoire. Mme B demande l'annulation de cette délibération en tant que ce document d'urbanisme classe les parcelles cadastrées section B n°114 et 119 dans la commune d'Auga en zone agricole et de la décision du 15 avril 2020 par laquelle le président de la communauté de communes des Luys en Béarn a rejeté son recours gracieux formé contre cette délibération.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne la légalité de la délibération du 6 février 2020 :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable au litige, et rendu applicable aux établissements publics de coopération intercommunale en vertu de l'article L. 5211-1 du même code : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. () ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. () ". Il résulte de ces dispositions que la note explicative doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

3. Il ressort des pièces du dossier que les élus ont été destinataires, par courrier du

28 janvier 2020 de l'ordre du jour de la séance du conseil communautaire du 6 février 2020 au cours de laquelle la délibération attaquée a été approuvée, accompagné d'un rapport comportant des notes sur les différentes affaires appelées, dont le plan local d'urbanisme intercommunal Sud du territoire. La note concernée rappelle la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme, les axes du projet d'aménagement et de développement durables et les fondements de chacun de ses axes, et reprend le bilan de la concertation. Elle cite par ailleurs le sens des avis des communes intéressées, présente une synthèse des avis des personnes publiques associées, et détaille la teneur des avis de la mission régionale d'autorité environnementale et de l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Cette note fait ensuite état du déroulement de l'enquête, et de l'avis favorable de la commission d'enquête, en détaillant les cinq recommandations dont cet avis est assorti et en précisant que la deuxième recommandation a été prise en compte. La note présente enfin le projet soumis à approbation, énumérant les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme intercommunal dans le rapport de présentation, le règlement écrit et le document graphique. S'il ressort des termes de ce document que cette énumération n'est pas exhaustive, il précise que les modifications figurent en annexe, lesquelles ont été communiquées aux conseillers communautaires. La lettre de convocation mentionne en effet cette annexe comme figurant en pièce jointe. Par suite, alors par ailleurs qu'il était loisible aux élus de solliciter des informations complémentaires sur le fondement de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, la note de synthèse adressée aux conseillers communautaires permettait à ces derniers d'appréhender le contexte du projet, de comprendre les motifs des mesures envisagées et d'en mesurer les implications.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, rendu applicable aux établissements publics de coopération intercommunale en vertu de l'article L. 5211-1 du même code: " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ".

5. Si les membres du conseil communautaire appelés à délibérer sur l'approbation du plan local d'urbanisme doivent disposer, avant la séance, de l'ensemble du projet de plan local d'urbanisme que la délibération a pour objet d'approuver, et s'ils doivent pouvoir obtenir communication des autres pièces et documents nécessaires à leur information sur l'approbation de ce plan, aucun texte ni aucun principe n'impose toutefois au président de cet établissement public de coopération intercommunale de leur communiquer ces pièces et documents en l'absence d'une demande de leur part. Si la requérante soutient que l'information sur le projet de plan local d'urbanisme intercommunal était insuffisante, elle ne précise toutefois pas quels éléments manquaient pour la bonne information des conseillers communautaires. Il n'est par ailleurs pas établi, ni même allégué que l'un de ces derniers aurait demandé communication de pièces ou documents nécessaires à son information et qu'il y aurait été fait obstacle. Par suite, la délibération attaquée n'a pas été prise en méconnaissance de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement :

" Le commissaire-enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ".

7. La circonstance que le rapport d'enquête publique n'a pas apporté de réponse spécifique à la demande formulée par Mme B au cours de l'enquête publique n'entache pas ce rapport d'irrégularité, la commission d'enquête publique n'étant pas tenue de répondre à chaque observation.

8. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l'avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli () ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

9. D'une part, si, comme le souligne la requérante, le règlement écrit du plan local d'urbanisme a été modifié après l'enquête publique pour tenir compte du risque d'inondation, la disposition ainsi ajoutée se borne à prévoir que, dans les secteurs concernés par le plan de prévention du risque d'inondation (PPRI), les occupations et utilisations du sol sont autorisées sous réserve de respecter les dispositions de ce plan annexé. L'ajout d'une telle disposition ne modifie pas la réglementation applicable, le PRRI étant, en tout état de cause, une servitude d'utilité publique qui s'impose au plan local d'urbanisme. Dès lors, la requérante ne peut utilement soutenir, sur ce point, qu'une telle modification a été apportée sans procéder à l'enquête publique. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que l'ajout de règles relatives aux zones humides, la modification du coefficient d'emprise au sol des constructions en zone NL, l'identification de zones humides au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme, et le reclassement d'une partie du secteur classé NL en zone NCe dans la commune de Serres-Castet procèdent de l'avis de l'autorité environnementale du 10 juillet 2019, tandis que la suppression d'un secteur Nde, reclassé en zone Nce, l'ajout d'une zone UYz et de prescriptions particulières concernant le commerce de détail, le reclassement d'une partie de l'emprise d'un secteur Nv en zone A dans la commune de Sauvagnon et la modification de la destination de l'emplacement réservé n°5-Ser font notamment suite à l'avis du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 15 juillet 2019.

10. D'autre part, la requérante qui se borne à invoquer le nombre des modifications apportées sans évoquer leur ampleur n'établit pas que ces modifications sont de nature, par leurs effets cumulatifs, à porter atteinte à l'économie générale du projet. Par suite, le moyen tiré de ce que le projet de plan local d'urbanisme intercommunal devait être de nouveau soumis aux personnes publiques associées pour avis et faire l'objet d'une nouvelle enquête publique doit être écarté.

11. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan local d'urbanisme, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

12. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

13. Le programme d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme intercommunal litigieux a comme premier axe la préservation de l'identité du territoire partagé entre espaces périurbains et ruraux, lequel s'articule sur deux fondements, tenant respectivement à la préservation et la valorisation du patrimoine paysager, des espaces agricoles et des richesses naturelles et à un développement respectant les grands équilibres du territoire et l'identité urbaine et villageoise. Le PADD décline le premier de ses fondements selon quatre orientations dont l'une intitulée " préservation de l'activité agricole du territoire en cohérence avec les différentes dynamiques ", se traduit notamment par les objectifs de garantir la pérennité des exploitations agricoles, de maintenir des entités agricoles cohérentes et de modérer la consommation d'espace. La quatrième orientation, intitulée " un développement urbain qualitatif, respectueux de l'identité du territoire ", se traduit en particulier par une modération de la consommation d'espace et une lutte contre l'étalement urbain, et sur une hiérarchisation du potentiel de développement urbain, selon le statut de la commune dans l'armature territoriale. A cet égard, le PADD hiérarchise, au sein de cette armature, des communes-centres, des communes-support et des communes rurales, lesquelles se déclinent entre des communes intermédiaires et des communes classées selon leur dynamisme. La commune d'Auga relève de cette dernière catégorie. Il ressort des pièces du dossier que, si elle jouxte le bourg de la commune, composé d'une quinzaine de constructions, la parcelle cadastrée section B n° 119 s'ouvre elle-même, à l'ouest, au sud et au sud-est sur des espaces agricoles, formant même un tènement unifié, sans solution de continuité, avec la parcelle située immédiatement à l'ouest, affectée à une exploitation agricole. La parcelle en cause n'est en conséquence pas dénuée de potentiel agricole et s'insère au surplus dans un vaste secteur à vocation rurale et agricole. Par suite, eu égard au parti d'aménagement voulu par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal, la délibération attaquée portant approbation du plan local d'urbanisme, en tant qu'il classe la parcelle cadastrée section B n° 119 en zone agricole n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

14. En dernier lieu, la parcelle cadastrée B n° 114, en nature de terres cultivées, est proche, en son extrémité sud-est, d'un terrain qui supporte une construction, au demeurant située de l'autre côté de la route. Toutefois, il ressort des pièces du dossier qu'elle forme elle-même l'extrémité sud-est du plus vaste tènement évoqué au point précédent, et s'ouvre par ailleurs au nord, au sud, à l'est et à l'ouest, sur des espaces agricoles. Par suite, eu égard au parti d'aménagement voulu par les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal, la délibération attaquée portant approbation du plan local d'urbanisme, en tant qu'il classe la parcelle cadastrée section B n° 114 en zone agricole n'est pas non plus entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

En ce qui concerne la légalité de la décision du président de la communauté de communes des Luys en Béarn du 15 avril 2020 :

15. A supposer que les moyens soulevés contre la délibération du 6 février 2020 le soient également contre la décision attaquée, ils doivent être écartés pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 2 à 14.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation de la requête de Mme B doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

17. La présente décision, qui rejette les conclusions aux fins d'annulation de la requête de Mme B, n'implique aucune mesure d'exécution. Les conclusions de la requête aux fins d'injonction de cette même requête ne peuvent, par suite, qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

18. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation.".

19. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par Mme B doivent dès lors être rejetées. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière une somme de

1 000 euros au titre des frais exposés par la communauté de communes des Luys en Béarn et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Mme B versera à la communauté de communes des Luys en Béarn une somme de 1 000 (mille) euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à Mme A B et à la communauté de communes des Luys en Béarn.

Délibéré après l'audience du 22 novembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. de Saint-Exupéry de Castillon, président,

Mme Genty, première conseillère,

Mme Dumez-Fauchille, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 décembre 2022.

La rapporteure,

Signé

V. C

Le président,

Signé

F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLONLa greffière,

Signé

A. STRZALKOWSKA

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition :

La greffière,