Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2001732

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête enregistrée le 9 septembre 2020 sous le n°2001732, Mme D K, Mme J E, Mme I L, M. G H et M. B H, représentés par Me Lepage, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 29 juin 2020 par lequel le préfet des Pyrénées-Atlantiques a pris acte de la déclaration déposée au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement concernant la réalisation d'une passerelle à Hendaye, sous réserve du respect de prescriptions ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté attaqué a été signé par une autorité incompétente ;

- le projet litigieux relevait du régime de l'autorisation et non de la déclaration ;

- subsidiairement, le document d'incidences exigé au titre de l'article R. 214-32 du code de l'environnement est insuffisant dès lors que :

* les informations relatives aux incidences du projet sur la ressource en eau, le milieu aquatique, l'écoulement, le niveau et la qualité des eaux y compris de ruissellement, en fonction des procédés mis en œuvre, des modalités d'exécution des travaux ou de l'activité, du fonctionnement des ouvrages ou installations, de la nature, de l'origine et du volume des eaux utilisées ou affectées et compte tenu des variations saisonnières ou climatiques sont insuffisantes et inadaptées à l'importance du projet ;

* les incidences sur les sites Natura 2000 " Baie de Chingoudy " et " Estuaire de la Bidassoa et baie de Fontarabie " n'ont pas été évaluées ;

* la compatibilité du projet avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux, le schéma d'aménagement et de gestion des eaux et le plan de gestion des risques d'inondation n'est pas justifiée ;

* les raisons pour lesquelles le projet a été retenu parmi les alternatives ne sont pas exposées ;

- l'arrêté attaqué est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des alternatives existantes par la voie terrestre ;

- il méconnaît les dispositions de l'article L. 211-1 du code de l'environnement ;

- le projet est incompatible avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux et le schéma d'aménagement et de gestion des eaux ;

- les prescriptions complémentaires édictées par l'arrêté attaqué sont manifestement insuffisantes.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 juillet 2022, le préfet des Pyrénées-Atlantiques conclut au rejet de la requête et à la non-admission de l'intervention de l'association internationale des amis de Pierre Loti.

Il soutient que :

- les requérants ne justifient pas d'un intérêt leur donnant qualité pour agir ;

- l'intervention de l'association internationale des amis de Pierre Loti est irrecevable car elle ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour agir ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense enregistrés le 11 juin 2021 et le 25 juillet 2022, la commune d'Hendaye, représentée par Me Izembard, conclut, dans le dernier état de ses écritures, à la non-admission de l'intervention volontaire des associations, au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'intervention volontaire de l'association internationale des amis de Pierre Loti et de la Société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France est irrecevable car ces associations ne justifient pas d'un intérêt leur donnant qualité pour agir ;

- les moyens soulevés par Mme K et autres ne sont pas fondés.

Par une intervention enregistrée le 18 février 2021 et le 24 septembre 2021, l'association internationale des amis de Pierre Loti et l'association Société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France demandent qu'il soit fait droit aux conclusions de la requête de Mme K et autres par les mêmes moyens.

II. Par une requête enregistrée le 20 janvier 2021 sous le n°2100133 et un mémoire, enregistré le 22 novembre 2021, Mme D K, Mme J E, Mme I L, M. G H et M. B H, représentés par Me Marti, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 15 janvier 2021 par lequel le préfet des Pyrénées-Atlantiques a modifié les prescriptions spécifiques de l'arrêté du 29 juin 2020 concernant la période de réalisation des travaux de construction d'une passerelle dans l'estuaire de la Bidassoa ;

2°) d'enjoindre de leur communiquer une copie du dossier de porter à connaissance du 12 janvier 2021 et une copie du rapport du garde du littoral du 13 janvier 2021, au titre des dispositions des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la modification apportée par l'arrêté attaqué aux prescriptions de l'arrêté du 29 juin 2020 présente un caractère substantiel et nécessitait le dépôt d'une nouvelle déclaration, en application de l'article L. 512-15 du code de l'environnement ;

- le porter à connaissance et le rapport du garde du littoral sont insuffisants au regard des articles L. 512-15 et R. 512-54 du code de l'environnement ;

- l'arrêté attaqué est entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des articles L. 211-1 et L. 214-3 du code de l'environnement ;

- il méconnaît l'article R. 214-40 du code de l'environnement.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 octobre 2021, le préfet des Pyrénées-Atlantiques conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- les requérants ne justifient pas d'un intérêt leur donnant qualité pour agir contre l'arrêté litigieux ;

- les moyens soulevés par Mme K et autres ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense enregistrés le 15 février 2021 et le 26 octobre 2021, la commune d'Hendaye, représentée par Me Izembard, conclut au rejet de la requête et à ce que soit solidairement mise à la charge des requérants une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les requérants ne justifient pas d'un intérêt leur donnant qualité pour agir contre l'arrêté litigieux ;

- les moyens soulevés par Mme K et autres ne sont pas fondés.

Par une intervention enregistrée le 19 février 2021, l'association internationale des amis de Pierre Loti et l'association Société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France demandent qu'il soit fait droit aux conclusions de la requête de Mme K et autres par les mêmes moyens.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Dumez-Fauchille,

- les conclusions de Mme Réaut, rapporteure publique,

- les observations de Me Marti, représentant Mme K et autres, et de Me Izembard, représentant la commune d'Hendaye.

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes n° 2001732 et n° 2100133 présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement.

2. Par un arrêté du 29 juin 2020, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a pris acte de la déclaration déposée par la commune d'Hendaye au titre de l'article L. 214-3 du code de l'environnement concernant la réalisation d'une passerelle au droit du port de Caneta dans la baie de Chingoudy, sous réserve de prescriptions. Par un arrêté du 15 janvier 2021, cette même autorité a modifié une prescription de l'arrêté du 29 juin 2020 relative à la période de réalisation des travaux. Mme K et autres demandent l'annulation de ces arrêtés.

Sur l'intervention de l'association internationale des amis de Pierre Loti et de l'association Société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France :

3. Aux termes de l'article R. 632-1 du code de justice administrative : " L'intervention est formée par mémoire distinct. / Les dispositions du chapitre IV du titre Ier du livre IV relatif à la transmission des requêtes par voie électronique sont applicables aux interventions. / Le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l'instruction ordonne, s'il y a lieu, que ce mémoire en intervention soit communiqué aux parties et fixe le délai imparti à celles-ci pour y répondre. / Néanmoins, le jugement de l'affaire principale qui est instruite ne peut être retardé par une intervention. ".

4. D'une part, l'article 5 des statuts de l'association internationale des amis de Pierre Loti prévoit qu'elle a pour but " de participer à la sauvegarde des lieux associés à la mémoire de Pierre Loti ". Ainsi, cet objet social vise notamment à la protection de la tour Pierre Loti, fréquentée par l'écrivain et située à proximité immédiate de la future passerelle faisant l'objet des arrêtés attaqués. Dès lors, compte tenu de son objet social, l'association requérante a intérêt à l'annulation de ces décisions.

5. D'autre part, comme le stipule l'article 1er de ses statuts, l'association Société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France a notamment pour but " d'empêcher que les sites naturels ou urbains qui font la beauté du visage de la France, ne soient dégradés ou détruits par des spéculations des industries, des constructions, des travaux publics, conçus, installés ou exécutés sans aucun souci de l'aspect de la région et des intérêts matériels mêmes qui sont attachés à cet aspect ". Il ressort en outre des pièces du dossier que cette association bénéficie d'un agrément renouvelé au niveau national, par un arrêté ministériel du 12 décembre 2018, pour agir en matière de protection des sites et des paysages et a ainsi intérêt à agir contre une décision environnementale qui pourrait porter atteinte à l'objet qu'elle entend défendre. Eu égard à la situation de la parcelle projetée, à proximité de deux villas classées, et au droit de l'estuaire de la Bidassoa, l'association a également intérêt à l'annulation des arrêtés attaqués.

6. Il résulte de ce qui précède que l'intervention de l'association internationale des amis de Pierre Loti et de l'association Société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France est recevable.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

7. Il appartient au juge du plein contentieux de la police de l'eau d'apprécier le respect des règles de procédure régissant la demande d'autorisation, parmi lesquelles figurent celles relatives au contenu du dossier de demande d'autorisation, au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date de délivrance de l'autorisation. En revanche, le respect des règles de fond qui s'imposent à l'autorisation s'apprécie en fonction des considérations de droit et de fait en vigueur à la date à laquelle le juge statue.

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 29 juin 2020 :

8. En premier lieu, par un arrêté du 16 décembre 2019, publié le 18 décembre 2019 au recueil des actes administratifs de la préfecture des Pyrénées-Atlantiques, le préfet de ce département a consenti une délégation à M. F C, directeur départemental des territoires et de la mer des Pyrénées-Atlantiques, et signataire de l'arrêté litigieux, à l'effet de signer, dans le cadre de ses attributions, tous actes, contrats et décisions annexés, au nombre desquels figurent les mesures relatives à la police de l'eau et en particulier, l'instruction des dossiers d'autorisations environnementales au titre des articles L. 181-1 à L. 181-31 du code de l'environnement. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté attaqué manque en fait.

9. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 214-3 du code de l'environnement : " I.- Sont soumis à autorisation de l'autorité administrative les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d'accroître notablement le risque d'inondation, de porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicoles. () II.- Sont soumis à déclaration les installations, ouvrages, travaux et activités qui, n'étant pas susceptibles de présenter de tels dangers, doivent néanmoins respecter les prescriptions édictées en application des articles L. 211-2 et L. 211-3. / Dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, l'autorité administrative peut s'opposer à l'opération projetée s'il apparaît qu'elle est incompatible avec les dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux ou du schéma d'aménagement et de gestion des eaux, ou porte aux intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 une atteinte d'une gravité telle qu'aucune prescription ne permettrait d'y remédier. Les travaux ne peuvent commencer avant l'expiration de ce délai. / Si le respect des intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 n'est pas assuré par l'exécution des prescriptions édictées en application des articles L. 211-2 et L. 211-3, l'autorité administrative peut, à tout moment, imposer par arrêté toutes prescriptions particulières nécessaires. () ". Aux termes de la rubrique 3.1.3.0 de l'article R. 214-1 du même code, sont soumis à autorisation les " installations ou ouvrages ayant un impact sensible sur la luminosité nécessaire au maintien de la vie et de la circulation aquatique dans un cours d'eau sur une longueur : 1° supérieure ou égale à 100 m " et à déclaration " les travaux d'aménagement portuaires et autres ouvrages réalisés en contact avec le milieu marin et ayant une incidence directe sur ce milieu () 2° d'un montant supérieur ou égal à 160 000 euros mais inférieur à 1 900 000 euros. ".

10. Il résulte de l'instruction que le projet faisant l'objet de l'arrêté litigieux prévoit l'implantation de 28 pieux dans les plaques rocheuses, recouvertes à marée haute, de l'estuaire de la Bidassoa, destinés à soutenir une passerelle d'une longueur de 125 mètres et d'une largeur de 2,80 mètres, située à une distance de moins de 4 mètres de la berge. Eu égard à la configuration et aux dimensions de cette passerelle, qui doit être surélevée d'un mètre par rapport à la hauteur de la marée haute, laissant ainsi passer la lumière directe une grande partie de la journée, et ne faisant pas obstacle à la luminosité indirecte, ainsi qu'au caractère ajouré du platelage et du garde-corps prévus, l'impact du projet sur la luminosité nécessaire au maintien de la vie et de la circulation aquatique de l'estuaire de la Bidassoa, à supposer d'ailleurs que celui-ci puisse être considéré comme un cours d'eau, ne peut être regardé comme significatif. Les requérants ne peuvent par ailleurs utilement soutenir que l'éclairage artificiel par led prévu le long de la parcelle dérangerait l'avifaune présente dans le secteur, la soumission à autorisation dépendant de l'impact sur la luminosité nécessaire au maintien de la vie et de la circulation aquatique. Par suite, contrairement ce que soutiennent les requérants, le projet litigieux devait être soumis à déclaration, et non à autorisation.

11. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 214-32 du code de l'environnement : " I.- Toute personne souhaitant réaliser une installation, un ouvrage, des travaux ou une activité soumise à déclaration adresse une déclaration au préfet du département ou des départements où ils doivent être réalisés. / II.- Cette déclaration, remise en trois exemplaires et sous forme électronique, comprend : () 4° Un document : a) Indiquant les incidences du projet sur la ressource en eau, le milieu aquatique, l'écoulement, le niveau et la qualité des eaux, y compris de ruissellement, en fonction des procédés mis en oeuvre, des modalités d'exécution des travaux ou de l'activité, du fonctionnement des ouvrages ou installations, de la nature, de l'origine et du volume des eaux utilisées ou affectées et compte tenu des variations saisonnières et climatiques ; b) Comportant l'évaluation des incidences du projet sur un ou plusieurs sites Natura 2000, au regard des objectifs de conservation de ces sites. Le contenu de l'évaluation d'incidence Natura 2000 est défini à l'article R. 414-23 et peut se limiter à la présentation et à l'exposé définis au I de l'article R. 414-23, dès lors que cette première analyse conclut à l'absence d'incidence significative sur tout site Natura 2000 ; c) Justifiant, le cas échéant, de la compatibilité du projet avec le schéma directeur ou le schéma d'aménagement et de gestion des eaux et avec les dispositions du plan de gestion des risques d'inondation mentionné à l'article L. 566-7 et de sa contribution à la réalisation des objectifs visés à l'article L. 211-1 ainsi que des objectifs de qualité des eaux prévus par l'article D. 211-10 ; d) Précisant s'il y a lieu les mesures correctives ou compensatoires envisagées ; e) Les raisons pour lesquelles le projet a été retenu parmi les alternatives ainsi qu'un résumé non technique. / Ce document est adapté à l'importance du projet et de ses incidences. Les informations qu'il doit contenir peuvent être précisées par un arrêté du ministre chargé de l'environnement. (). ".

12. Tout d'abord, la circonstance que l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER) et les services de la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) des Pyrénées-Atlantiques ont émis, dans leurs avis respectifs, des critiques sur le contenu du dossier, ne suffit pas à établir une insuffisance de ce dernier au regard des dispositions précitées. En outre, si le document, établi au mois d'octobre 2019, joint au dossier de déclaration, mentionne l'existence de deux masses d'eaux côtières Côte basque et Estuaire de la Bidassoa, et ne décrit que la première, alors que l'implantation du projet est prévue dans la seconde, une note complémentaire du 17 février 2020 a toutefois été également jointe à ce même dossier, laquelle précise les caractéristiques, l'état de la ressource et la qualité de la masse d'eau " Bidassoa " par une description de l'estuaire, ainsi que les objectifs du schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) la concernant. Par ailleurs, il n'est pas établi que le risque, invoqué par les requérants, de collision de la passerelle par un navire, étayé par la production d'une photographie d'un bateau échoué, puisse être à l'origine d'incidences sur la ressource en eau, compte tenu de ce que la baie de Chingoudy dans laquelle prend place le projet est principalement destinée au mouillage et protège le secteur des fortes houles de l'océan, de ce que la hauteur d'eau ne permet la présence que de bateaux de faible tonnage et de ce que la passerelle est à proximité immédiate de la berge, en une zone dans laquelle ni le mouillage ni la navigation ne sont privilégiés au regard des hauts fonds présents dans ce secteur. En conséquence, l'absence de mention et d'analyse, dans le document, de ce risque de collision n'entache pas ce document d'insuffisance au regard des incidences sur la ressource en eau. En outre, la note complémentaire du 17 février 2020 décrit les modalités des travaux envisagées, complétant utilement le document du mois d'octobre 2019 qui est succinct sur ce point. Cette note décrit deux options, ce qui n'est pas proscrit par les dispositions rappelées au point précédent, dès lors que les incidences sur la ressource en eau découlant de la mise en œuvre de chaque option sont précisées. La circonstance que l'arrêté préfectoral complémentaire du 15 janvier 2021 prévoit qu'une note précisant le mode de réalisation des travaux retenu devra être adressé au service chargé de la police de l'eau ne caractérise donc pas une insuffisance du dossier de déclaration sur ce point. Enfin, les conditions de houle et l'intégration de la structure par rapport au plan d'eau sont décrites dans le document d'incidences et sur les plans de coupe qui y sont joints, tandis que la note complémentaire du 17 février 2020 précise la hauteur du plancher de la passerelle, à savoir entre 3,50 m et 4 ,20 m A, et la hauteur d'eau moyenne retenue. Par suite le moyen tiré de l'insuffisance du dossier de déclaration au regard du 4°-a de l'article R. 214-32 doit être écarté comme manquant en fait.

13. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 414-23 du code de l'environnement : " Le dossier d'évaluation des incidences Natura 2000 est établi, s'il s'agit d'un document de planification, par la personne publique responsable de son élaboration, s'il s'agit d'un programme, d'un projet ou d'une intervention, par le maître d'ouvrage ou le pétitionnaire, enfin, s'il s'agit d'une manifestation, par l'organisateur. / Cette évaluation est proportionnée à l'importance du document ou de l'opération et aux enjeux de conservation des habitats et des espèces en présence. I.- Le dossier comprend dans tous les cas : 1° Une présentation simplifiée du document de planification, ou une description du programme, du projet, de la manifestation ou de l'intervention, accompagnée d'une carte permettant de localiser l'espace terrestre ou marin sur lequel il peut avoir des effets et les sites Natura 2000 susceptibles d'être concernés par ces effets ; lorsque des travaux, ouvrages ou aménagements sont à réaliser dans le périmètre d'un site Natura 2000, un plan de situation détaillé est fourni ; 2° Un exposé sommaire des raisons pour lesquelles le document de planification, le programme, le projet, la manifestation ou l'intervention est ou non susceptible d'avoir une incidence sur un ou plusieurs sites Natura 2000 ; dans l'affirmative, cet exposé précise la liste des sites Natura 2000 susceptibles d'être affectés, compte tenu de la nature et de l'importance du document de planification, ou du programme, projet, manifestation ou intervention, de sa localisation dans un site Natura 2000 ou de la distance qui le sépare du ou des sites Natura 2000, de la topographie, de l'hydrographie, du fonctionnement des écosystèmes, des caractéristiques du ou des sites Natura 2000 et de leurs objectifs de conservation. () III.- S'il résulte de l'analyse mentionnée au II que le document de planification, ou le programme, projet, manifestation ou intervention peut avoir des effets significatifs dommageables, pendant ou après sa réalisation ou pendant la durée de la validité du document de planification, sur l'état de conservation des habitats naturels et des espèces qui ont justifié la désignation du ou des sites, le dossier comprend un exposé des mesures qui seront prises pour supprimer ou réduire ces effets dommageables. ".

14. Tout d'abord, si l'IFREMER, dans son avis du 28 novembre 2019, regrette des imprécisions sur les sources d'information du document d'incidences sur les sites Natura 2000, cette seule circonstance n'entache pas ce dernier d'insuffisance au regard des dispositions précitées. En tout état de cause, la note complémentaire du 17 février 2020 rappelée au point 12 précise les sources d'information utilisées, tirées des cahiers d'habitats Natura 2000. Par ailleurs ce document répond aux autres " insuffisances " relevées par l'IFREMER, et qu'invoquent les requérants, dès lors qu'il décrit la faune et la flore présentes sur les plaques rocheuses de la zone d'implantation de la passerelle, caractérisées par la présence d'algues chlorophylliennes ancrées au substrat, d'algues vertes opportunistes et brunes, et par l'existence de mollusques et de crustacés comme les balanes, les crabes et les talitres. La note ajoute que les algues et invertébrés sont les proies d'une faune aquatique à marée haute, et avifaune à marée basse. Le même document mentionne la présence du syngnathe, espèce d'intérêt communautaire, et mentionne que la bibliographie souligne la présence potentielle de saumons et d'aloses dans la Bidassoa, bien que non mentionnées dans les cahiers des sites Natura 2000 concernés, et consacre des développements sur ces deux espèces. Il renseigne par ailleurs les surfaces approximatives des habitats identifiés lors des investigations de terrain et précise que la superficie détruite des plaques rocheuses, d'environ 5 m², représente une proportion négligeable de l'habitat existant qui s'étend sur plus de 34 000 m², lequel sert, en l'espèce, à l'alimentation et non à la reproduction ou à la nidification, le projet n'altérant donc pas les fonctions de cet habitat pour la faune au regard de la surface concernée. Enfin, concernant les mesures d'évitement, de réduction et de compensation, le document fait état des mesures prises à titre préventif, en conséquence desquelles l'impact sur les sites Natura 2000 ne présente pas de caractère significatif. Les requérants ne peuvent donc utilement soutenir que le document d'incidences sur les sites Natura 2000 ne prévoit presqu'aucune mesure de réduction et d'évitement, celles-ci devant être décrites seulement dans le cas où existe un impact significatif, en application de l'article R. 414-23 du code de l'environnement. Par suite, l'évaluation des incidences sur les sites Natura 2000 ne revêt pas un caractère insuffisant.

15. En cinquième lieu, le document d'incidences joint au dossier de déclaration comporte une rubrique relative à la compatibilité avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) Adour Garonne, avec le schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) Côtiers basques et avec le plan de gestion des risques d'inondation (PGRI) du bassin Adour Garonne et le " territoire identifié à risques importants " (TRI) Côtier basque. Concernant le SDAGE, le document énumère les objectifs de ce document de planification, indique, pour deux d'entre eux, que le projet n'est pas concerné, et pour les deux autres, que les mesures prises en phase de travaux garantissent des incidences résiduelles négligeables sur les objectifs concernés, et conclut à la conformité de la passerelle projetée avec les objectifs de ce schéma. Concernant le SAGE, le document cite les quatre enjeux majeurs qui se déclinent chacun en trois ou quatre objectifs généraux de gestion de l'eau et des milieux aquatiques, et pour chacun de ces enjeux, précise si le projet le prend en compte, n'est pas concerné, ou est en conformité, auquel cas cette conformité est justifiée en des termes succincts. Concernant enfin le PGRI du bassin Adour Garonne, qui identifie notamment le territoire côtier basque comme TRI, le document précise que le " TRI met en évidence que le projet est concerné par le risque submersion marine ", mais il conclut ensuite, après avoir énuméré les six objectifs du plan, que le projet n'est pas concerné par ce dernier et le TRI, compte tenu de sa nature et de sa localisation. Par suite, et alors que les requérants ne peuvent utilement invoquer, à l'appui du moyen soulevé, l'incompatibilité du projet avec les documents de planification évoqués précédemment, le moyen tiré de ce que le document d'incidences n'analyse pas la compatibilité de ce projet avec le SDAGE, le SAGE et le PGRI, en méconnaissance du c) du 4° de l'article

R. 214-32 du code de l'environnement manque en fait.

16. En sixième lieu, si les requérants soutiennent que l'étude des solutions alternatives n'est pas suffisante et ne mentionne pas le coût estimatif de ces dernières, d'une part, cette information n'est pas expressément requise par les dispositions invoquées. D'autre part, figurent dans le document d'incidence, outre l'exposé des solutions alternatives terrestres, celui d'une solution de passerelle plus large et reposant sur des paires de pieux, et les raisons pour lesquelles la solution de la passerelle projetée a été retenue. Par suite, et alors que ne peut être utilement discuté, à l'appui du moyen soulevé, le bien-fondé du choix de la solution retenue, le moyen tiré de l'insuffisance du document d'incidences au regard du d) du 4° de l'article R. 214-32 du code de l'environnement manque également en fait.

17. En septième lieu, aux termes de l'article L. 212-1 du code de l'environnement : " I. - L'autorité administrative délimite les bassins ou groupements de bassins en déterminant le cas échéant les masses d'eau souterraines et les eaux maritimes intérieures et territoriales qui leur sont rattachées. () III. - Chaque bassin ou groupement de bassins hydrographiques est doté d'un ou de plusieurs schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux fixant les objectifs visés au IV du présent article et les orientations permettant de satisfaire aux principes prévus aux articles L. 211-1 et L. 430-1. () XI. - Les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l'eau doivent être compatibles ou rendus compatibles avec les dispositions des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux. (). ". Aux termes de l'article L. 212-5-2 du même code : " Lorsque le schéma a été approuvé et publié, le règlement et ses documents cartographiques sont opposables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de toute installation, ouvrage, travaux ou activité mentionnés à l'article L. 214-2. (). ".

18. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 212-1 du code de l'environnement que le SDAGE, d'une part, fixe, pour chaque bassin ou groupement de bassins, les objectifs de qualité et de quantité des eaux ainsi que les orientations permettant d'assurer une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, et d'autre part, détermine à cette fin les aménagements et les dispositions nécessaires. En outre, lorsque cela apparaît nécessaire pour respecter ses orientations et ses objectifs, le SDAGE peut être complété, pour un périmètre géographique donné, par un SAGE qui doit lui être compatible et qui comporte, en vertu de l'article L. 212-5-1, d'une part, un plan d'aménagement et de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques, d'autre part, un règlement pouvant édicter les obligations définies au II de cet article. En vertu du XI de l'article L. 212-1 et de l'article L. 212-5-2 du code de l'environnement, les décisions administratives prises dans le domaine de l'eau, dont celles prises au titre de la police de l'eau en application des articles L. 214-1 et suivants du même code, sont soumises à une simple obligation de compatibilité avec le SDAGE et avec le plan d'aménagement et de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques du SAGE. Pour apprécier cette compatibilité, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire pertinent pour apprécier les effets du projet sur la gestion des eaux, si l'autorisation ne contrarie pas les objectifs et les orientations fixés par le schéma, en tenant compte de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation de l'autorisation au regard chaque orientation ou objectif particulier. En revanche, les décisions administratives prises au titre de la police de l'eau en application des articles L. 214-1 et suivants sont soumises à une obligation de conformité au règlement du SAGE et à ses documents cartographiques, dès lors que les installations, ouvrages, travaux et activités en cause sont situés sur un territoire couvert par un tel document.

19. Si les requérants citent quelques orientations du SDAGE et s'étonnent que le document d'incidences a conclu à la compatibilité du projet avec ces objectifs du SDAGE, alors que le milieu concerné contient des poissons migrateurs amphihalins, que la qualité ichtyologique du littoral doit être restaurée et qu'il convient de préserver cette baie face à l'anthropisation importante de la zone, ces allégations ne démontrent pas une incompatibilité du projet avec le SDAGE Adour, laquelle doit être appréciée à l'échelle du territoire couvert par ce schéma.

20. En huitième lieu, le projet autorisé par l'arrêté litigieux se situe dans le périmètre du SAGE Côtiers basques. Si les requérants font état de ce que le milieu concerné accueille des poissons migrateurs amphihalins, alors que le SAGE prévoit notamment comme " sous-objectifs ", pour ces espèces, de préserver et restaurer la continuité écologique et interdire la construction de tout nouvel obstacle et de préserver les zones de reproduction, ils ne démontrent pas que l'implantation de poteaux qui supportent la passerelle à proximité des berges ferait obstacle au passage des poissons et que ce secteur constituerait une zone de reproduction de ces migrateurs. Par suite, les requérants ne justifient pas l'incompatibilité de l'arrêté attaqué avec le plan d'aménagement et de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques du SAGE Côtiers basques.

21. En neuvième lieu, aux termes de l'article L. 211-1 du code de l'environnement :

" I. - Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer : 1° La prévention des inondations et la préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides ; on entend par zone humide les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d'eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire ; la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l'année ; 2° La protection des eaux et la lutte contre toute pollution par déversements, écoulements, rejets, dépôts directs ou indirects de matières de toute nature et plus généralement par tout fait susceptible de provoquer ou d'accroître la dégradation des eaux en modifiant leurs caractéristiques physiques, chimiques, biologiques ou bactériologiques, qu'il s'agisse des eaux superficielles, souterraines ou des eaux de la mer dans la limite des eaux territoriales ; 3° La restauration de la qualité de ces eaux et leur régénération ; 4° Le développement, la mobilisation, la création et la protection de la ressource en eau ; 5° La valorisation de l'eau comme ressource économique et, en particulier, pour le développement de la production d'électricité d'origine renouvelable ainsi que la répartition de cette ressource ; 6° La promotion d'une utilisation efficace, économe et durable de la ressource en eau. Un décret en Conseil d'Etat précise les critères retenus pour l'application du 1°. / II. - La gestion équilibrée doit permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l'alimentation en eau potable de la population. Elle doit également permettre de satisfaire ou concilier, lors des différents usages, activités ou travaux, les exigences :1° De la vie biologique du milieu récepteur, et spécialement de la faune piscicole et conchylicole ; 2° De la conservation et du libre écoulement des eaux et de la protection contre les inondations ; 3° De l'agriculture, des pêches et des cultures marines, de la pêche en eau douce, de l'industrie, de la production d'énergie, en particulier pour assurer la sécurité du système électrique, des transports, du tourisme, de la protection des sites, des loisirs et des sports nautiques ainsi que de toutes autres activités humaines légalement exercées. ".

22. Il résulte des dispositions précitées et de celles rappelées au point 9 que, dans le cadre du pouvoir qu'il exerce en application du II de l'article L. 214-3, le préfet apprécie si le projet ne présente pas d'incompatibilité avec les dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux ou du schéma d'aménagement et de gestion des eaux et ne porte pas aux intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 une atteinte d'une gravité telle qu'aucune prescription ne permettrait d'y remédier.

23. Il résulte de l'instruction que, d'une part, s'agissant des effets temporaires du projet, induits par les travaux de réalisation de la passerelle, des mesures de prévention et de réduction des incidences sont prévues dans les modalités d'exécution des travaux, tenant à la préfabrication des éléments en atelier afin d'éviter toute découpe et tout façonnage sur place et de limiter le temps d'intervention sur place, et à la pose de la structure au moyen d'une grue sur barge. Pour prévenir les dépôts de matières en suspension, est prévue une piste terrestre de chantier constituée d'une chaussette en géotextile épais et l'emploi de matériaux de carrière d'une certaine granulométrie. Par ailleurs, l'arrêté litigieux prescrit, pour protéger l'herbier de zostères situé à proximité, la mise en place d'un dispositif flottant assorti de géotextile lesté le ceinturant totalement, pour le protéger de la circulation du chantier, et l'entretien quotidien de ce dispositif. Cet arrêté prescrit en outre une surveillance des matières en suspension lors de l'installation des pieux par des mesures hebdomadaires en des points précis, et une procédure d'arrêt de chantier le cas échéant, un écologue devant veiller à la mise en place de l'ensemble des mesures de surveillance. L'absence de mesure spécifique concernant l'algue brune, dont la présence est relevée dans le dossier de déclaration, sur les plaques rocheuses dans lesquelles les piliers supportant la passerelle sont plantés, ne permet pas de caractériser une insuffisance des mesures envisagées et des prescriptions de l'arrêté, eu égard à la faible superficie de l'emprise du chantier par rapport à celle des plaques rocheuses, et à l'absence de protection particulière dont cette espèce ferait l'objet, le document produit par les requérants ne faisant au demeurant état de leur régression que sur le littoral breton. Enfin, la période de travaux prescrite dans l'arrêté attaqué, soit du 15 septembre au 15 décembre 2020, est cohérente avec la préconisation de la notice d'incidences tenant à privilégier la période d'octobre à mars. D'autre part, en phase d'exploitation, l'ouvrage ne modifie ni le relief des fonds de l'estuaire ni le profil géomorphologique de la baie, n'a pas d'effet sur le cycle des marées ni sur l'écoulement des eaux, du fait de l'implantation espacée des pieux, tandis que, du fait de l'emploi de matériaux inertes, les eaux pluviales de ruissellement ne seront pas affectées. Dans ces circonstances, l'atteinte à la gestion équilibrée de la ressource en eau n'est pas établie. Par ailleurs, du fait du caractère ajouré de la passerelle et de sa hauteur par rapport aux plus hautes eaux, ainsi qu'il a été dit au point 10, la perte de luminosité sur le milieu aquatique est négligeable, tandis que l'impact des nuisances sonores liées aux usagers de la passerelle sur les espèces protégées au titre de l'article L. 211-1 du code de l'environnement n'est pas établi. Enfin, le risque de collision par un navire, qu'invoquent les requérants, tant au stade de la phase de travaux que de la phase d'exploitation, ne permet pas, au regard de ce qui a été dit au point 12, de caractériser une atteinte aux intérêts protégés par l'article L. 211-1 du code de l'environnement telle que l'autorité administrative aurait dû s'opposer au projet ou assortir l'arrêté de prescriptions supplémentaires. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté attaqué a été pris en méconnaissance de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, ni que les prescriptions qu'il édicte sont insuffisantes au regard de l'article L. 214-3 du même code.

24. En dernier lieu, eu égard au pouvoir que le préfet exerce en application du II de l'article L. 214-3 du code de l'environnement, dont le cadre est rappelé au point 22, il n'appartient pas au juge de contrôler l'opportunité du projet en litige par rapport à d'autres options ne relevant pas de la police de l'eau. Par suite, les requérants ne peuvent utilement invoquer une erreur manifeste d'appréciation au regard des alternatives existantes au projet par la voie terrestre.

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 15 janvier 2021 :

25. En premier lieu, aux termes de l'article R. 214-40 du code de l'environnement : " Toute modification apportée par le déclarant à l'ouvrage ou l'installation, à son mode d'utilisation, à la réalisation des travaux ou à l'aménagement en résultant ou à l'exercice de l'activité ou à leur voisinage et de nature à entraîner un changement notable des éléments du dossier de déclaration initiale doit être portée avant sa réalisation à la connaissance du préfet, qui peut exiger une nouvelle déclaration. / La déclaration prévue à l'alinéa précédent est soumise aux mêmes formalités que la déclaration initiale. ".

26. A supposer que la modification de la période de travaux, étendue jusqu'à la fin du mois de mars 2021, au lieu de la période du 15 septembre au 15 décembre 2020 initialement fixée par l'arrêté du 29 juin 2020, présente un caractère notable, il ne résulte pas des dispositions précitées de l'article R. 214-40 du code de l'environnement que tout changement notable doit faire l'objet d'une nouvelle déclaration, mais seulement d'un porter à connaissance. Par suite, le préfet des Pyrénées-Atlantiques n'a pas commis d'erreur de droit en n'exigeant pas que la modification apportée par l'arrêté litigieux devait faire l'objet d'une nouvelle déclaration.

27. En deuxième lieu, il résulte de l'instruction qu'au visa du rapport dressé par le garde du littoral à la suite d'investigations de terrain réalisées au mois de janvier 2021, l'arrêté litigieux mentionne l'absence sur site des espèces nicheuses sensibles que sont le foulque macroule et le martin-pêcheur. Les requérants, qui se bornent à mettre en cause la compétence et l'impartialité du garde du littoral, et à critiquer le nombre de visites effectuées par ce dernier sur le terrain et le défaut de mention de la méthodologie suivie, n'apportent toutefois aucun élément de nature à contredire le contenu et les conclusions de ce rapport. Les deux photographies produites par les requérants, sur lesquelles figure la présence d'oiseaux sur le site, ne sont en effet pas datées et ne permettent pas d'établir la présence des espèces précédemment rappelées au mois de janvier 2021. Les requérants n'établissent pas une contradiction de ce rapport avec le dossier de déclaration initiale, lequel faisait état de la présence du foulque macroule et du martin-pêcheur dans la baie de Chingoudy, et non, précisément, au droit du site d'implantation de la parcelle. Le rapport du garde du littoral explique en outre l'absence d'individus appartenant à ces espèces par le dérangement provoqué par la présence de promeneurs et de chiens, ce que ne contestent pas utilement les requérants. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le dossier de porter à connaissance et le rapport du garde du littoral présenteraient un caractère insuffisant.

28. En dernier lieu, il résulte de l'instruction que les données relevées par le bureau d'étude Faune-Aquitaine, reproduites dans le document d'incidences joint au dossier de déclaration initiale, portent sur la baie de Chingoudy. Le rapport du garde du littoral, qui concerne le secteur précis d'implantation de la passerelle tel que rappelé au point 10, n'a donc pas vocation à se substituer à ces données, mais à les préciser sur ce secteur. Or, les constats figurant dans ce rapport sur l'absence de fréquentation de cette zone par les populations avicoles hivernantes ne sont pas, ainsi qu'il a été dit au point précédent, sérieusement contredites par les requérants. Par ailleurs, ces derniers ne peuvent utilement invoquer à l'encontre de l'arrêté attaqué, qui a pour seul objet de modifier la date de réalisation des travaux, les impacts du projet sur le milieu dans lequel il s'insère, lesquels sont sans lien avec cette modification. Enfin, la période de réalisation des travaux fixée par l'arrêté attaqué cadre avec la période préférentielle déjà déterminée dans le dossier de déclaration initiale, soit des mois de septembre à mars, afin d'éviter la période de reproduction des espèces nicheuses, et compte tenu de ce que la zone dans laquelle prend place le projet n'était pas favorable à la nidification de ces espèces. Dès lors, en l'état des pièces du dossier, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le projet porte aux intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 du code de l'environnement, une atteinte d'une gravité telle qu'aucune prescription ne permettrait d'y remédier, ou qu'une prescription différente aurait dû être édictée. Par suite, l'arrêté attaqué n'a pas été pris en méconnaissance des articles L. 211-1 et L. 214-3 du code de l'environnement.

29. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée par les défendeurs, les conclusions aux fins d'annulation des arrêtés du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 29 juin 2020 et du 15 janvier 2021 doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

30. Le présent jugement, qui rejette les conclusions aux fins d'annulation de la requête n°2001732, n'implique aucune mesure d'exécution. Les conclusions aux fins d'injonction de cette même requête ne peuvent, par suite, qu'être également rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

31. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation.".

32. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par Mme K et autres doivent dès lors être rejetées. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de ces derniers une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune d'Hendaye et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L'intervention de l'association internationale des amis de Pierre Loti et de l'association Société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France est admise.

Article 2 : Les requêtes n° 2001732 et n° 2100133 de Mme K et autres sont rejetées.

Article 3 : Mme K et autres verseront à la commune d'Hendaye une somme globale de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à Mme D K, à l'association internationale des amis de Pierre Loti, à l'association Société pour la protection des paysages et de l'esthétique de la France, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et à la commune d'Hendaye.

Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Atlantiques.

Délibéré après l'audience du 28 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. de Saint-Exupéry de Castillon, président,

Mme Dumez-Fauchille, première conseillère,

M. Rousseau, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 mai 2023.

La rapporteure,

Signé

V. DUMEZ-FAUCHILLE

Le président,

Signé

F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLONLa greffière,

Signé

P. SANTERRE

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition :

La greffière,

Nos 2001732, 2100133