Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2001909

Vu la procédure suivante :

Par une requête, et un mémoire confirmatif de la requête, enregistrés respectivement le 1er octobre 2020 et le 31 mars 2022, Mme A C et Mme B D, représentées par le cabinet d'avocat Laveissière, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite de rejet du maire de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle opposée à la demande de communication de documents administratifs présentée par Mme C et Mme D, ensemble, la décision du 18 décembre 2019 ;

2°) d'annuler la décision implicite de rejet du préfet des Pyrénées-Atlantiques opposée à la demande de communication de documents administratifs présentée par Mme C et Mme D, ensemble, la décision de refus du 6 juillet 2020 ;

3°) d'enjoindre au préfet des Pyrénées-Atlantiques et à la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle de communiquer les documents sollicités dans les demandes du 25 septembre 2019 dans le délai d'un mois du jugement à intervenir et dans le sens de celui-ci ;

4°) d'enjoindre au préfet des Pyrénées-Atlantiques et à la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle de réexaminer la demande de communication de Mme C et Mme D dans le délai d'un mois du jugement à intervenir et dans le sens de celui-ci ;

5°) de condamner le préfet des Pyrénées-Atlantiques et la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle à verser à Mme C et Mme D la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- leur requête est recevable n'étant pas tardive ;

- la décision du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 6 juillet 2020 actant auprès de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) le refus de transmission des documents sollicités est illégale, en l'absence de justification de recherche desdits documents et en l'absence de saisine de l'autorité administrative en cause ;

- la décision de la commune de Saint-Pée-sur Nivelle du 18 décembre 2019 actant le refus de transmission des documents sollicités est illégale, la commune étant en possession d'au moins une partie des documents ;

- la décision implicite de rejet de la commune de Saint-Pée-sur Nivelle suite à la décision de la CADA est entachée d'illégalité en l'absence de motivation de son refus, d'autant plus qu'elle était en possession d'au moins une partie des documents ;

- elles sont fondées à demander au tribunal d'enjoindre au préfet et à la commune concernés de communiquer les documents sollicités dans leurs demandes du 25 septembre 2019 dans un délai d'un mois.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 décembre 2021, le maire de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle conclut au rejet de la requête et à la condamnation de Mme C et Mme D à verser à la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable, étant tardive ;

- la commune a procédé à des recherches en vue de transmettre les documents sollicités, comme en témoignent les échanges avec la responsable des archives municipales transmis dans le mémoire en défense ;

- la commune est parvenue à trouver la liste des titulaires de jouissance et un cahier désignant les titulaires du droit d'usage ;

- par un courrier du 18 décembre 2019, le maire avait indiqué aux requérantes avoir consulté l'inventaire des archives anciennes et modernes, que le procès-verbal de révision d'aménagement de la forêt du 24 octobre 1928 ne faisait pas partie des archives de la mairie et leur avait suggéré de prendre contact auprès des archives départementales.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 janvier 2022, le préfet des Pyrénées-Atlantiques conclut au rejet de la requête:

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable, étant parvenue hors délai ;

- il est dans l'impossibilité matérielle de transmettre les documents sollicités, ces derniers relevant de la compétence du préfet de région ;

- le service Environnement / Forêt de la DDTM (direction départementale des territoires et de la mer), service de la préfecture, a traité la demande des requérantes et a estimé qu'elle ne dépendait pas de son ressort.

Vu les autres pièces du dossier et notamment, l'avis rendu par la commission d'accès aux documents administratifs (CADA).

Vu :

- le code de justice administrative ;

- le code des relations entre le public et l'administration.

Considérant ce qui suit :

1. Le 25 septembre 2019, Mme C et Mme D demandent au maire de Saint-Pée-sur-Nivelle la communication du procès-verbal de révision d'aménagement de la forêt du 24 octobre 1928 de la commune et l'état nominatif établissant les titulaires du droit d'usage de cette commune. Par un autre courrier daté du même jour, les requérantes demandent au préfet des Pyrénées-Atlantiques la communication des mêmes documents ainsi que de l'arrêté préfectoral du 7 septembre 1828 soumettant les bois de la commune au régime forestier. Le préfet répond le 21 octobre 2019 qu'il ne dispose pas des documents sollicités. L'avocat des requérantes saisit la CADA le 6 décembre 2019, d'une demande enregistrée le 9 décembre 2019. Le maire de Saint-Pée-sur-Nivelle répond le 18 décembre 2019 qu'il ne dispose pas des pièces demandées. Dans son avis du 14 mai 2020, transmis à l'avocat des requérantes par courrier en date du 2 juillet 2020, la CADA se prononce favorablement à la communication des pièces demandées. Le 6 juillet 2020, les services de la DDTM de la préfecture répondent à nouveau par la négative, affirmant que le préfet ne dispose pas des documents sollicités. La commune de Saint-Pée-sur-Nivelle, quant à elle, n'apporte aucune réponse suite à l'avis rendu par la CADA. Le 1er octobre 2020, Mme C et Mme D déposent un recours en excès de pouvoir à l'encontre des décisions de rejet du préfet des Pyrénées-Atlantiques et du maire de Saint-Pée-sur-Nivelle.

Sur l'étendue du litige :

2. D'une part, il ressort de l'examen des pièces du dossier que la décision du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 6 juillet 2020, établie à l'issue de l'avis rendu par la CADA, se substitue à la décision initiale de refus de communication des documents sollicités du 21 octobre 2019. De même, la décision implicite de rejet du maire de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle née du silence gardé pendant deux mois suite à la communication de l'avis de la CADA du 2 juillet 2020, se substitue à la décision de rejet explicite établie le 18 décembre 2019. Dès lors, les conclusions aux fins d'annulation dirigées contre la décision du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 21 octobre 2019 et la décision du maire de Saint-Pée-sur-Nivelle du 18 décembre 2019 sont irrecevables.

3. D'autre part, il ressort des écritures en défense que la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle a produit l'état nominatif établissant les titulaires du droit d'usage de la commune. Dans ces conditions, le maire de Saint-Pée-sur Nivelle doit être regardé comme ayant transmis le document sollicité par les requérantes. Il n'y a dès lors pas lieu de statuer sur ce point.

Sur la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté opposée en défense :

4. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée () ". L'article R. 421-5 du même code précise : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours dans la notification de la décision ".

5. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci en a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance.

6. Il résulte de l'instruction, d'une part, que les requérantes ont déposé leur recours auprès du tribunal le 1er octobre 2020, soit deux mois et trois semaines après la réponse explicite de rejet du préfet en date du 6 juillet 2020 qui ne mentionnait pas les voies et délais de recours. Ce délai ne méconnaît pas le principe de sécurité juridique rappelé ci-avant. Ainsi, la requête demandant l'annulation de la décision du préfet des Pyrénées-Atlantiques n'est pas tardive.

7. D'autre part, la décision implicite de rejet du maire de Saint-Pée-sur-Nivelle, née du silence gardé pendant deux mois à l'issue de l'avis rendu par la CADA, intervient le 2 septembre 2020. Aussi, la requête en annulation du 1er octobre 2020, intervenant dans le délai de recours contentieux, ne saurait être regardée comme tardive.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 124-1 du code de l'environnement : " Le droit de toute personne d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues, reçues ou établies par les autorités publiques mentionnées à l'article L. 124-3 ou pour leur compte s'exerce dans les conditions définies par les dispositions du titre Ier du livre III du code des relations entre le public et l'administration, sous réserve des dispositions du présent chapitre. " Aux termes de l'article L. 124-2 du même code : " Est considérée comme information relative à l'environnement au sens du présent chapitre toute information disponible, quel qu'en soit le support, qui a pour objet : / 1° L'état des éléments de l'environnement, notamment l'air, l'atmosphère, l'eau, le sol, les terres, les paysages, les sites naturels, les zones côtières ou marines et la diversité biologique, ainsi que les interactions entre ces éléments ; / 2° Les décisions, les activités et les facteurs, notamment les substances, l'énergie, le bruit, les rayonnements, les déchets, les émissions, les déversements et autres rejets, susceptibles d'avoir des incidences sur l'état des éléments visés au 1° ; / 3° L'état de la santé humaine, la sécurité et les conditions de vie des personnes, les constructions et le patrimoine culturel, dans la mesure où ils sont ou peuvent être altérés par des éléments de l'environnement, des décisions, des activités ou des facteurs mentionnés ci-dessus ; / 4° Les analyses des coûts et avantages ainsi que les hypothèses économiques utilisées dans le cadre des décisions et activités visées au 2° ; / 5° Les rapports établis par les autorités publiques ou pour leur compte sur l'application des dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement. " L'article L. 124-3 du code de l'environnement dispose que : " Toute personne qui en fait la demande reçoit communication des informations relatives à l'environnement détenues par : / 1° L'Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements publics. "

9. Aux termes de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. ". Aux termes de l'article L. 311-1 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ".

10. Il ressort des pièces du dossier, et plus particulièrement des avis rendus par la CADA le 2 juillet 2020, que le procès-verbal de révision d'aménagement de la forêt du 24 octobre 1928 et l'arrêté préfectoral du 7 septembre 1828 comprennent des informations relatives à l'environnement et sont ainsi communicables aux requérantes, en application des dispositions de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration et des articles L. 124-1 et suivants du code de l'environnement précités.

11. En deuxième lieu, l'article L. 311-2 du Code des relations entre le public et l'administration prévoit que " lorsqu'une administration mentionnée à l'article L. 300-2 est saisie d'une demande de communication portant sur un document administratif qu'elle ne détient pas mais qui est détenu par une autre administration mentionnée au même article, elle la transmet à cette dernière et en avise l'intéressé ".

12. Dans son courrier du 6 juillet 2020, le préfet des Pyrénées-Atlantiques affirme ne pas détenir les documents sollicités et invite les requérantes à saisir la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle ainsi que l'Office National des Forêts. De plus, dans son mémoire en défense, le préfet indique clairement que c'est le préfet de région qui est compétent et doit être saisi en matière d'aménagement des bois communaux. Dès lors, en se bornant à rejeter la demande des requérantes sans saisir l'Office National des Forêts et le préfet de région, le préfet de département a méconnu les dispositions de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, la décision du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 6 juillet 2020 doit être annulée.

13. Il ressort des pièces du dossier que le maire de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle ne détient pas le procès-verbal de révision de la forêt du 24 octobre 1928 malgré les recherches réalisées par les services de la commune. Toutefois, ce dernier invite les requérantes à demander aux archives départementales le document demandé. Ce faisant, ce dernier a méconnu les mêmes dispositions de l'article L. 311-2 du code des relations entre le public et l'administration précitées et sa décision implicite de rejet du 2 septembre 2020 doit être annulée.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

14. Aux termes de l'article L.911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. () ".

15. L'exécution du présent jugement, qui annule les décisions du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 6 juillet 2020 et du maire de Saint-Pée-sur-Nivelle du 2 septembre 2020, implique que les deux autorités précitées saisissent la ou les autorités susceptibles de détenir les documents sollicités, à savoir le procès-verbal de révision d'aménagement de la forêt du 24 octobre 1928 et l'arrêté préfectoral du 7 septembre 1828, et avisent les requérantes de cette démarche. Il y a lieu d'enjoindre aux dites autorités d'y procéder dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

16. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme C et Mme D, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat et de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle, parties perdantes, la somme de 800 euros chacune à verser à Mmes C et D en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les décisions du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 6 juillet 2020 et du maire de Saint-Pée-sur-Nivelle du 2 septembre 2020 qui refusent de communiquer à Mme C et Mme D les documents qu'elles ont sollicités (à savoir l'arrêté préfectoral du 7 septembre 1828 soumettant les bois de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle au régime forestier et le procès-verbal de révision d'aménagement de la forêt du 24 octobre 1928 de la commune) sont annulées.

Article 2 : Il est enjoint au préfet des Pyrénées-Atlantiques et au maire de la commune de Saint-Pée-sur Nivelle de saisir la ou les autorités susceptibles de détenir les documents sollicités, à savoir l'arrêté préfectoral du 7 septembre 1828 soumettant les bois de cette commune au régime forestier et le procès-verbal de révision d'aménagement de la forêt du 24 octobre 1928 de la commune et d'aviser les requérantes de cette démarche dans un délai de deux mois à compter du présent jugement.

Article 3 : L'Etat et la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle verseront chacun à Mme C et Mme D la somme de 800 (huit cents) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à Mme A C, Mme B D, au maire de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle et au préfet des Pyrénées-Atlantiques.

Délibéré après l'audience du 20 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Sellès, présidente,

Mme Beneteau, première conseillère,

Mme Corthier, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 novembre 2022.

La Présidente-rapporteureL'assesseure,

signé signé

M. E

La greffière,

signé

P. SANTERRE

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition :

La greffière,

P. SANTERRE