Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2002021

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 15 octobre 2020 et le 15 septembre 2022, la société Centrale Navarre, représentée par Me Remy, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 6 août 2020 par lequel le préfet des Pyrénées-Atlantiques a complété l'arrêté du 1er août 1998 portant autorisation d'exploitation de la chute hydraulique Navarre située sur le gave de Pau à Montaut et Lestelle-Bétharram ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué est insuffisamment motivé en droit ;

- il est également entaché d'erreur manifeste d'appréciation à plusieurs titres :

* en adoptant son arrêté au seul motif de la préservation des milieux aquatiques, le préfet n'a pas tenu compte des principes généraux visés par l'article L. 211-1 du code de l'environnement et à l'article L. 100-1 du code de l'énergie qui impliquent de concilier différents objectifs et de garantir tant la préservation des milieux aquatiques que la production de l'énergie hydraulique ;

* la mesure GH05 du PLAGEPOMI est mentionnée sans justification ;

* le calcul de la puissance maximale brute résulte d'une prise en compte erronée du débit maximal dérivé ;

* l'article 3 prévoit des obligations à la fois de moyens et de résultats alors qu'elles sont incompatibles entre elles ;

* l'article 5 comprend un système de " compensations piscicoles " sous forme de versement annuel à la fédération départementale pour la pêche et la protection des milieux aquatiques, alors que les dispositifs mis en place, notamment la prise d'eau ichtyocompatible, ont pour objectifs d'améliorer foncièrement la continuité piscicole, et donc de compenser la présence de la centrale hydroélectrique.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 mai 2022, le préfet des Pyrénées-Atlantiques conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'énergie ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de Mme Michaud, rapporteure publique,

- et les observations de Me Goudemez, représentant la société Centrale Navarre.

Considérant ce qui suit :

1. La société Centrale Navarre exploite une centrale hydroélectrique sur le gave de Pau, située sur le territoire des communes de Montaut et Lestelle-Bétharram. Le 19 mars 2018, elle a déposé un dossier, complété le 27 mars 2019 et le 17 mars 2020, concernant les travaux d'amélioration de la continuité écologique au droit des installations de la centrale. Par un arrêté du 6 août 2020, dont la société demande l'annulation, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a complété l'arrêté du 1er août 1998 portant autorisation d'exploitation de cette chute hydraulique Navarre.

Sur le cadre juridique applicable :

2. Aux termes de l'article L. 181-1 du code de l'environnement : " L'autorisation environnementale, dont le régime est organisé par les dispositions du présent livre ainsi que par les autres dispositions législatives dans les conditions fixées par le présent titre, est applicable aux activités, installations, ouvrages et travaux suivants, lorsqu'ils ne présentent pas un caractère temporaire : / 1° Installations, ouvrages, travaux et activités mentionnés au I de l'article L. 214-3, y compris les prélèvements d'eau pour l'irrigation en faveur d'un organisme unique en application du 6° du II de l'article L. 211-3 ;() ". Aux termes de l'article L. 214-1 du même code : " Sont soumis aux dispositions des articles L. 214-2 à L. 214-6 les installations, les ouvrages, travaux et activités réalisés à des fins non domestiques par toute personne physique ou morale, publique ou privée, et entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, restitués ou non, une modification du niveau ou du mode d'écoulement des eaux, la destruction de frayères, de zones de croissance ou d'alimentation de la faune piscicole ou des déversements, écoulements, rejets ou dépôts directs ou indirects, chroniques ou épisodiques, même non polluants. ". Aux termes de l'article L. 214-3 du même code : " I.- Sont soumis à autorisation de l'autorité administrative les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles de () de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d'accroître notablement le risque d'inondation, de porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicoles. / Cette autorisation est l'autorisation environnementale régie par les dispositions du chapitre unique du titre VIII du livre Ier, sans préjudice de l'application des dispositions du présent titre. ". Aux termes de l'article L.214-10 du même code : " Les décisions prises en application des articles L. 214-1 à L. 214-6 et L. 214-8 peuvent être déférées à la juridiction administrative dans les conditions prévues aux articles L. 181-17 à L. 181-18 ". Enfin, en vertu de l'article L. 181-17 du même code, ces décisions sont soumises à un contentieux de pleine juridiction.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

3. En premier lieu, aux termes du III de l'article L. 214-4 du code de l'environnement : " Tout refus, abrogation ou modification d'autorisation doit être motivé auprès du demandeur ".

4. Il ressort des termes de l'arrêté attaqué qu'il vise les différents textes sur le fondement desquels ont été prises les modifications de l'arrêté du 1er octobre 1998 portant règlement d'eau de la centrale hydroélectrique de Navarre, exploitée par la société Centrale Navarre. En particulier, l'arrêté vise le livre I, titre VIII et livre II, titre 1er, chapitres 1er à 6 du code de l'environnement, le code de l'énergie, les arrêtés préfectoraux approuvant respectivement le schéma d'aménagement de gestion des eaux (SDAGE) et le plan de gestion des risques d'inondation (PGRI) 2016-2021 du bassin Adour-Garonne, ainsi que les arrêtés préfectoraux classant le gave de Pau sur les listes de cours d'eau mentionnées au 1° et au 2° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement sur le bassin Adour-Garonne et sur lesquels d'une part, une protection complète des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée doit être assurée et, d'autre part, les ouvrages doivent être équipés et gérés pour assurer la continuité écologique. Il vise, d'ailleurs, à ce titre, le dossier déposé par l'exploitante le 19 mars 2018, complété postérieurement, concernant les travaux d'amélioration de la continuité écologique au droit des installations de la centrale. Dans ces conditions, l'arrêté attaqué comporte l'énoncé des considérations de droit sur lesquelles il se fonde et satisfait à l'exigence de motivation en droit. Il s'ensuit que le moyen doit être écarté.

5. En deuxième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 181-3 du code de l'environnement : " I. - L'autorisation environnementale ne peut être accordée que si les mesures qu'elle comporte assurent la prévention des dangers ou inconvénients pour les intérêts mentionnés aux articles L.211-1 et L. 511-1, selon les cas. () ". Aux termes de cet article L. 211-1 du même code : " I. -Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer : / 1° () la préservation des écosystèmes aquatiques () ; 5° La valorisation de l'eau comme ressource économique et, en particulier, pour le développement de la production d'électricité d'origine renouvelable ainsi que la répartition de cette ressource ;() 7° Le rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques. () / II.- La gestion équilibrée doit () également permettre de satisfaire ou concilier, lors des différents usages, activités ou travaux, les exigences : / 1° De la vie biologique du milieu récepteur, et spécialement de la faune piscicole () ". Il résulte de ces dispositions que la valorisation de l'eau comme ressource économique et, en particulier, pour le développement de la production d'électricité d'origine renouvelable ainsi que la répartition de cette ressource constitue l'un des objectifs de la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau dont les autorités administratives chargées de la police de l'eau doivent assurer le respect. Il appartient ainsi à l'autorité administrative compétente, lorsqu'elle autorise au titre de cette police de l'eau des installations ou ouvrages de production d'énergie hydraulique, de concilier ces différents objectifs dont la préservation du patrimoine hydraulique et en particulier des moulins aménagés pour l'utilisation de la force hydraulique des cours d'eau, compte tenu du potentiel de production électrique propre à chaque installation ou ouvrage.

6. Il résulte de l'instruction que la Centrale Navarre est autorisée par un arrêté du 1er octobre 1998 à exploiter l'énergie du gave de Pau pour une puissance maximale brute de 447 kW. A la suite du dépôt, le 19 mars 2018, du dossier de travaux de l'ouvrage tendant à l'amélioration de la continuité écologique, le préfet des Pyrénées-Atlantiques, par l'arrêté attaqué du 6 août 2020, a notamment complété l'article 3 de l'arrêté initial décrivant les caractéristiques et dimensions de l'ouvrage dans toutes ses composantes, notamment les dispositifs de franchissement qui font l'objet de modifications, et a fixé la puissance maximale brute de l'ouvrage à désormais 568 kW. Ce faisant, le préfet a veillé à la répartition de cette ressource entre son usage à fin de production d'électricité d'origine hydraulique et les autres usages de la ressource en eau, afin de respecter l'objectif de gestion équilibrée et durable de cette ressource naturelle. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté.

7. Aux termes de l'article L. 214-3 du code de l'environnement : " I. - Sont soumis à autorisation de l'autorité administrative les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles () de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, () de porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicoles. () ".

8. En outre, aux termes de l'article L. 214-17 du même code : " () l'autorité administrative établit, pour chaque bassin ou sous-bassin : / 1° Une liste de cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux parmi ceux qui sont en très bon état écologique ou identifiés par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux comme jouant le rôle de réservoir biologique nécessaire au maintien ou à l'atteinte du bon état écologique des cours d'eau d'un bassin versant ou dans lesquels une protection complète des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée est nécessaire, sur lesquels aucune autorisation ou concession ne peut être accordée pour la construction de nouveaux ouvrages s'ils constituent un obstacle à la continuité écologique. / Le renouvellement de la concession ou de l'autorisation des ouvrages existants, régulièrement installés sur ces cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux, est subordonné à des prescriptions permettant de maintenir le très bon état écologique des eaux, de maintenir ou d'atteindre le bon état écologique des cours d'eau d'un bassin versant ou d'assurer la protection des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée ; / 2° Une liste de cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux dans lesquels il est nécessaire d'assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs. Tout ouvrage doit y être géré, entretenu et équipé selon des règles définies par l'autorité administrative, en concertation avec le propriétaire ou, à défaut, l'exploitant, sans que puisse être remis en cause son usage actuel ou potentiel, en particulier aux fins de production d'énergie. S'agissant plus particulièrement des moulins à eau, l'entretien, la gestion et l'équipement des ouvrages de retenue sont les seules modalités prévues pour l'accomplissement des obligations relatives au franchissement par les poissons migrateurs et au transport suffisant des sédiments, à l'exclusion de toute autre, notamment de celles portant sur la destruction de ces ouvrages. / () III. - Les obligations résultant du I s'appliquent à la date de publication des listes. Celles découlant du 2° du I s'appliquent, à l'issue d'un délai de cinq ans après la publication des listes, aux ouvrages existants régulièrement installés. Lorsque les travaux permettant l'accomplissement des obligations résultant du 2° du I n'ont pu être réalisés dans ce délai, mais que le dossier relatif aux propositions d'aménagement ou de changement de modalités de gestion de l'ouvrage a été déposé auprès des services chargés de la police de l'eau, le propriétaire ou, à défaut, l'exploitant de l'ouvrage dispose d'un délai supplémentaire de cinq ans pour les réaliser. () ".

9. Les dispositions précitées permettent à l'autorité administrative d'imposer au titulaire d'une autorisation délivrée au double titre de la législation sur les ouvrages hydrauliques et de la législation sur l'eau, les travaux nécessaires pour assurer la protection complète et la circulation des poissons migrateurs dans les cours d'eau classés, en application de l'article L. 214-17 du code de l'environnement, et de définir les caractéristiques techniques de ces travaux.

10. Par deux arrêtés du préfet de la région Midi-Pyrénées, préfet coordonnateur du bassin Adour-Garonne, du 7 octobre 2013, le Gave de Pau a été inscrit, d'une part, sur la liste, prévue au 1° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement, des cours d'eau en très bon état écologique dans lesquels une protection complète des poissons migrateurs est nécessaire et, d'autre part, sur celle, prévue au 2° du I du même article, des cours d'eau dans lesquels il est nécessaire d'assurer la circulation des poissons migrateurs. Le Gave de Pau est également inscrit comme site Natura 2000 d'intérêt communautaire au sein duquel, l'enjeu de conservation est considéré comme très fort pour le saumon atlantique et fort pour la lamproie marine. Il est encore identifié, par le schéma directeur de gestion et d'aménagement des eaux (SDAGE) Adour-Garonne, comme axe à grands migrateurs amphihalins. Il résulte en outre de ces arrêtés qu'au droit de l'ouvrage ici en cause, le gave de Pau relève uniquement de la liste prévue au 2° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement.

11. Si la requérante soutient que la mesure GH05 du PLAGEPOMI 2015-2019, qui à cette date n'avaient pas de valeur juridique, est mentionnée sans justification, il résulte de l'instruction que l'arrêté attaqué mentionne dans ses considérants les dispositions du plan de gestion des poissons migrateurs (PLAGEPOMI) Adour Cours d'eau côtiers 2015-2021, auquel fait référence le schéma directeur de gestion et d'aménagement des eaux (SDAGE) Adour Garonne, et en particulier la disposition GH05 qui précise que lorsque des tronçons court-circuités sont particulièrement longs et représentent des enjeux biologiques forts, les valeurs de débit réservé doivent être, a minima, proches des débits caractéristiques d'étiage naturel. L'arrêté précise, en outre, que le canal d'amené de la centrale est d'une longueur de 250 mètres, qui se prolonge de 156 mètres à partir de la vanne de garde, caractérisant ainsi un tronçon court-circuité particulièrement long. En outre, il résulte de l'instruction que la valeur du débit réservé fixé par l'arrêté initial du 1er octobre 1998 n'a pas été modifiée par l'arrêté attaqué, et qu'il précisait déjà, comme l'arrêté attaqué, que le débit minimal ne devra pas être inférieur au débit naturel du cours d'eau en amont de la prise si celui-ci est inférieur à cette valeur. Ainsi, la référence au PLAGEPOMI n'est, au plus, qu'un élément d'appréciation concernant le débit naturel d'étiage. Le préfet, qui n'a pas considéré ce plan comme une règle de droit juridiquement opposable, n'a donc pas entaché sa décision d'erreur d'appréciation.

12. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 511-5 du code de l'énergie : " () La puissance d'une installation hydraulique, ou puissance maximale brute, au sens du présent livre est définie comme le produit de la hauteur de chute par le débit maximum de la dérivation par l'intensité de la pesanteur. ".

13. Si la requérante soutient que la modification de la puissance maximale brute provient de la prise en compte erronée du débit maximal dérivé, il résulte toutefois de l'instruction que c'est par une exacte application de la formule énoncée aux dispositions précitées du code de l'énergie, que le préfet des Pyrénées-Atlantiques a fixé la puissance maximale brute de la Centrale Navarre à 568 kW. Si la société entend contester la valeur retenue du seul débit maximal dérivé, en tant qu'il inclut le débit destiné au fonctionnement du dispositif de dévalaison, elle ne conteste pas être redevable, afin d'exploiter la centrale, de l'obligation d'assurer le franchissement de l'ouvrage par les poissons migrateurs et le transport suffisant des sédiments, a fortiori s'agissant d'un ouvrage situé sur un cours d'eau inscrit sur la liste, prévue au 2° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement, des cours d'eau dans lesquels il est nécessaire d'assurer la circulation des poissons migrateurs. Il résulte en effet des dispositions citées au point 8 du présent jugement que, pour l'accomplissement de telles obligations mises à la charge de l'exploitant d'un ouvrage de retenue d'eau, les seules modalités prévues sont l'équipement dudit ouvrage avant l'échéance prévue par le législateur. Ainsi, le préfet pouvait prévoir que les débits d'attrait et de restitution nécessaires au fonctionnement de chaque dispositif assurant la continuité écologique installé au droit de l'usine, entre le seuil de l'ouvrage et la restitution des eaux dans le lit du gave, incluant donc le canal d'amenée, devaient être retranchés du débit turbiné, conformément à l'article 2 de l'arrêté attaqué.

14. En quatrième lieu, si la requérante soutient qu'en prévoyant des obligations à la fois de moyens et de résultats, alors qu'elles seraient incompatibles entre elles, l'article 3 de l'arrêté attaqué serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation, elle n'assortit pas ce moyen des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. Au demeurant, l'article 3 de l'arrêté a pour objet de décrire les caractéristiques et dimensions de l'ouvrage dans toutes ses composantes (seuil de prise d'eau, canal d'amenée, évacuateur de crues, vanne de garde, vanne de décharge, dispositifs de franchissement, usine, canal de fuite, dispositif anti-pénétration des poissons dans le canal de fuite, protection de la rive gauche en aval du seuil de prise d'eau), dont les dispositifs de franchissement font l'objet de modifications, et l'installation de ces dispositifs répond à une obligation législative impérative quand bien même elle ne garantirait pas, à elle seule, une circulation de l'intégralité de la faune piscicole présente dans le cours d'eau. En ne précisant pas toutefois quelles sont, selon elle, les obligations de moyen mises à sa charge et en quoi elles seraient incompatibles avec l'obligation d'équiper l'ouvrage qu'elle exploite de dispositifs permettant d'assurer la continuité écologique, la société requérante n'assortit pas ce moyen des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. Il s'ensuit que le moyen, à supposer qu'il soit opérant, doit être écarté.

15. En cinquième et dernier lieu, aux termes du dernier alinéa de l'article L. 181-14 du code de l'environnement : " () L'autorité administrative compétente peut imposer toute prescription complémentaire nécessaire au respect des dispositions des articles L. 181-3 et L. 181-4 à l'occasion de ces modifications, mais aussi à tout moment s'il apparaît que le respect de ces dispositions n'est pas assuré par l'exécution des prescriptions préalablement édictées. ". Aux termes de l'article R. 181-45 du même code : " Les prescriptions complémentaires prévues par le dernier alinéa de l'article L. 181-14 sont fixées par des arrêtés complémentaires du préfet, après avoir procédé, lorsqu'elles sont nécessaires, à celles des consultations prévues par les articles R. 181-18 et R. 181-22 à R. 181-32. / Le projet d'arrêté est communiqué par le préfet à l'exploitant, qui dispose de quinze jours pour présenter ses observations éventuelles par écrit. / Ces arrêtés peuvent imposer les mesures additionnelles que le respect des dispositions des articles L. 181-3 et L. 181-4 rend nécessaire () ".

16. Il résulte de ce qui précède que si l'efficacité des dispositifs de franchissement pour assurer la conservation, la reproduction et la libre circulation des poissons n'est pas contestée, jusqu'à la réalisation complète des travaux de mise en conformité de l'ouvrage avec l'obligation d'assurer la continuité écologique, le système de " compensations piscicoles " sous forme de versement annuel à la fédération départementale pour la pêche et la protection des milieux aquatiques, peut se justifier et en l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction que le préfet a entaché sa décision d'erreur de droit ou d'appréciation en prévoyant l'article 5 de l'arrêté attaqué qui, au demeurant, n'a eu que pour objet d'actualiser le montant de la compensation, exprimée en francs dans l'arrêté initial, pour le réduire. Tel que soulevé, le moyen doit donc également être écarté.

17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation présentées par la société Centrale Navarre doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Centrale Navarre demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E:

Article 1er : La requête de La société Centrale Navarre est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifié à la société Centrale Navarre et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie pour information en sera adressé au préfet des Pyrénées-Atlantiques.

Délibéré après l'audience du 28 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Perdu, présidente,

Mme Duchesne, conseillère,

M. Diard, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 octobre 2022.

La rapporteure,

Signé : M. B

La présidente,

Signé : S. PERDULa greffière,

Signé : M. A

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition,

La greffière,