Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2002117

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 22 octobre 2020, le 13 décembre 2021, le 28 février et le 23 mars 2022, l'association " Ustaritz défendre l'environnement " (UDE), représentée par Me Mandille et Me Macagno, demande au tribunal, dans le dernier état de ses conclusions :

1°) d'annuler la délibération du 22 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune d'Ustaritz, ensemble la décision implicite de rejet née du silence gardé sur le recours gracieux formé à son encontre ;

3°) et de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Pays Basque la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'association est déclarée en préfecture et elle justifie, eu égard à son objet, d'un intérêt à agir à l'encontre du plan local d'urbanisme, tandis qu'une délibération du conseil d'administration a désigné la présidente de l'association pour représenter cette dernière en justice ;

- la délibération du 26 juin 2014 prescrivant la révision générale du plan local d'urbanisme de la commune n'a pas été notifiée à l'ensemble des personnes visées à l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme ;

- la délibération du 22 février 2020 a été adoptée dans des conditions irrégulières dès lors que les conditions de convocation des conseillers figurant à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales n'ont pas été respectées ;

- les dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales relative au droit d'information des conseillers ont également été méconnues dès lors que le lien vers le site internet permettant de consulter le PLU d'Ustaritz a été transmis aux conseillers moins de cinq jours avant la séance du conseil communautaire, alors que l'ordre du jour était des plus chargés et que les conseillers doivent disposer d'un délai suffisant pour prendre connaissance de l'ensemble des plans locaux d'urbanisme à approuver ;

- le rapport de présentation du plan local d'urbanisme est insuffisant et méconnait les dispositions des articles L. 151-4 et R. 151-2 du code de l'urbanisme;

- le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) est également incomplet et méconnait les exigences de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme ;

- les modalités de la concertation avec le public n'ont pas été respectées ;

- par ailleurs, la procédure d'enquête publique a méconnu les dispositions des articles L. 121-13 et R. 123-19 du code de l'environnement dès lors, d'une part, que de nombreux habitants se sont déplacés durant l'enquête et n'ont pas pu être reçus par le commissaire enquêteur et que, d'autre part, le rapport, comme l'avis du commissaire enquêteur, sont dépourvus d'appréciations pertinentes et ne sont pas suffisamment motivés ;

- des modifications du projet de PLU après l'enquête publique ont remis en cause l'économie générale du projet sans réalisation d'une nouvelle concertation ni consultation du public ;

- le principe d'équilibre entre le développement urbain et la gestion économe des espaces naturels et ruraux, consacré par les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, a été méconnu ;

- le plan local d'urbanisme adopté n'est pas compatible avec le schéma de cohérence territoriale (SCoT) ;

- les dispositions de l'article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date d'approbation du PLU comme lors de la prescription de la révision générale de ce plan, ont été méconnues ;

- le plan local d'urbanisme n'est pas compatible avec le schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) ;

- il existe, également, des incohérences entre le règlement du PLU et les orientations du PADD ;

- le règlement de la zone UCna est illégal dès lors qu'il limite excessivement la constructibilité de la zone au point de porter atteinte à sa vocation de zone urbanisé ;

- le classement en zone UYisdi de la partie nord des parcelles cadastrées section BD n°s 1094, 1110, 1003 et 1002 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 9 septembre 2021 et le 27 février 2022, la communauté d'agglomération Pays Basque et la commune d'Ustaritz, représentées par Me Pintat, concluent au rejet de la requête et demandent au tribunal de mettre à la charge de l'association requérante une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- la requête n'est pas recevable dès lors, d'une part, que l'association ne justifie pas avoir déposé ses statuts en préfecture tandis que, d'autre part, Mme C, se présente comme la présidente de cette association sans justifier de cette qualité de présidente, ni de sa qualité pour représenter l'association dans la présente procédure ;

- par ailleurs et au surplus, aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Par une ordonnance du 11 mai 2022, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 10 juin 2022 à 12 heures.

Un mémoire présenté pour la communauté d'agglomération et la commune a été enregistré le 9 juin 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Perdu, présidente-rapporteure,

- les conclusions de Mme Michaud, rapporteure publique,

- et les observations de Me Mandile et Me Macagno pour l'association requérante et de Me Drevet pour la communauté d'agglomération Pays Basque et la commune d'Ustaritz.

Une note en délibéré présentée pour l'association requérante a été enregistrée le 11 novembre 2022.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 22 février 2020, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque (CAPB) a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune d'Ustaritz. Un recours gracieux a été formé à l'encontre de cette délibération, le 11 mai 2020, par l'association Ustaritz défense de l'environnement. Par la présente requête, l'association demande au tribunal d'annuler la délibération du 22 février 2020, ensemble la décision implicite de rejet née du silence gardé sur le recours gracieux formé à son encontre.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne la notification de la délibération du 26 juin 2014 prescrivant la révision générale du plan local d'urbanisme de la commune d'Ustaritz :

2. Aux termes du 3ème alinéa de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur : " La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L.122-4, ainsi qu'au président de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et, si ce n'est pas la même personne, à celui de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat dont la commune est membre, au syndicat d'agglomération nouvelle et aux représentants des organismes mentionnés à l'article L. 121-4. Lorsque la commune est limitrophe d'un schéma de cohérence territoriale sans être couverte par un autre schéma, la délibération est également notifiée à l'établissement public chargé de ce schéma en application de l'article L. 122-4./ ()".

3. Il ressort des pièces du dossier qu'une notification de la délibération du 26 juin 2014 prescrivant la révision générale du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune d'Ustaritz a été adressée au préfet des Pyrénées-Atlantiques, au sous-préfet de Bayonne, aux présidents du conseil départemental et régional, aux présidents de la chambre de commerce et d'industrie, et à celui de la chambre des métiers de Bayonne, au président de la chambre d'agriculture de Pau, au président de la communauté de communes Sud Pays Basque et au président du syndicat mixte du SCoT de l'agglomération de Bayonne et du Sud des Landes, sans que l'association requérante ne précise quelle personne publique associée aurait été omise. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme manque en fait et doit, en tout état de cause, être écarté.

En ce qui concerne les conditions d'adoption de la délibération du 22 février 2020 :

4. Aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relative au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / Pour l'application des dispositions des articles L. 2121-8, L. 2121-9, L. 2121-11, L. 2121-12, L. 2121-19 et L. 2121-22, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus s'ils comprennent au moins une commune de 3 500 habitants et plus. Ils sont soumis aux règles applicables aux communes de moins de 3 500 habitants dans le cas contraire ". Aux termes de l'article L. 2121-10 du même code, dans sa rédaction en vigueur : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ". Aux termes de l'article L. 2121-12 dudit code: " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. () ". Et selon l'article L. 2121-13 de ce code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

5. D'une part, il ressort des pièces du dossier, notamment des mentions figurant sur la délibération qui font foi jusqu'à la preuve contraire, qui n'est pas apportée en l'espèce, que les membres du conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque ont été convoqués le 14 février 2020, pour la séance du conseil communautaire du 22 février 2020, soit plus de cinq jours avant cette date. S'il ressort également des pièces du dossier qu'un mail a été adressé aux conseillers le 17 février 2020, il se borne à transmettre un nouveau lien de téléchargement du dossier afférent au PLU, et ne saurait dès lors être regardé comme valant nouvelle convocation des conseillers.

6. D'autre part, la convocation du 14 février 2020, était accompagnée de l'ordre du jour dans lequel figure un point 71 relatif à l'adoption du plan local d'urbanisme d'Ustaritz, et d'une note de synthèse explicative, ainsi que de divers documents comprenant, en particulier, un projet de la délibération d'adoption du plan local d'urbanisme (PLU) d'Ustaritz reprenant l'exposé des motifs ayant conduit la commune à prescrire une révision générale de son PLU, les étapes de la procédure suivie ainsi que les enjeux retenus dans le PADD, le rapport du commissaire enquêteur et les évolutions apportées au projet à la suite de l'enquête publique. Dans ces conditions, les conseillers communautaires ont, en l'espèce, disposé d'une information suffisante pour exercer utilement leur mandat.

7. Enfin, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que les conseillers communautaires n'auraient pas été mis à même d'exercer, en tant que de besoin, leur droit à l'information en prenant connaissance du dossier relatif au PLU d'Ustaritz, avant la réunion ou en demandant des précisions en séance, afin d'être à même de délibérer en toute connaissance de cause. Il s'ensuit, que les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-10, L. 2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales doivent être écartés.

En ce qui concerne la concertation :

8. Aux termes de l'article L. 300-2 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable à la délibération du 26 juin 2014 prescrivant la révision générale du plan local d'urbanisme litigieux : " " I. ' Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; () / II. ' Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : () 2° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. () / Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente. () / III. ' A l'issue de la concertation, l'autorité mentionnée au II en arrête le bilan. / Lorsque le projet fait l'objet d'une enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, le bilan de la concertation est joint au dossier de l'enquête. () / IV. ' Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux I, II et III bis ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies au présent article et par la décision ou la délibération prévue au II ont été respectées. Les autorisations d'occuper ou d'utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d'entacher cette délibération ou les modalités de son exécution. "

9. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du conseil municipal de la commune d'Ustaritz du 26 juin 2014 prescrivant la révision et l'adaptation du plan local d'urbanisme de la commune, adoptée avant le transfert de compétence en la matière, à la communauté d'agglomération Pays Basque, a prévu les modalités de concertation suivantes : " Durant toute la durée de la révision, une information est assurée au travers du bulletin municipal et de la presse locale, indiquant les grandes étapes de la réalisation du document et précisant son état d'avancement. / Durant la phase d'études, des documents d'analyse de la situation communale sont mis à disposition du public à la mairie et sur le site internet de la commune. Ils seront accompagnés d'un registre permettant aux habitant et à toute personne concernée d'exprimer des observations. / A l'issue du débat du conseil municipal sur les orientations du Projet d'aménagement et de Développement Durables (PADD), ces orientations et une synthèse du diagnostic seront présentées lors d'une réunion publique. Le document présentant les orientations du PADD sera ensuite maintenu à disposition du public jusqu'à l'arrêt du projet de PLU, accompagné d'un registre. ".

10. Par une délibération du 29 septembre 2018, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque, désormais compétente en matière de documents d'urbanisme, a tiré le bilan de la concertation menée. Il ressort des pièces du dossier, notamment des mentions figurant sur cette délibération, que les modalités de la concertation prescrites par la délibération du 26 juin 2014 ont été mises en œuvre : un registre a été mis à disposition du public, en mairie, des informations actualisées sur l'état d'avancement du projet de PLU ont été diffusées dans un journal local les 14 juillet 2015 et 30 mai 2018, ainsi que dans de nombreux bulletins municipaux du mois de janvier 2015, décembre 2015, décembre 2016, juin 2017 et janvier 2018. En outre, une réunion publique a été organisée le 22 juillet 2015 afin de présenter les grandes orientations du PADD, et a été annoncée par voie d'affichages en de nombreux endroits fréquentés de la commune ainsi que par voie de presse et sur le site internet de la commune. Il résulte de tout ce qui précède que le public a été informé tout au long de l'élaboration du projet et des évolutions de ce dernier. A cet égard, la circonstance que le commissaire enquêteur n'a pas fait mention, dans son rapport ou ses conclusions, des informations délivrées et du registre laissé à disposition du public, ne saurait être utilement opposée. En outre, la double circonstance qu'aucune observation n'a été consignée sur le registre mis à disposition du public, et qu'une centaine de demandes écrites sont parvenues en mairie, alors que la commune comptait plus de 7 000 habitants lors de l'enquête publique, ne suffit pas à considérer que les modalités de la concertation étaient insuffisantes et qu'aucune réelle concertation n'aurait été menée avec la population.

En ce qui concerne l'enquête publique :

11. Aux termes de l'article L. 123-13 du code environnement : " I. - Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête conduit l'enquête de manière à permettre au public de disposer d'une information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision. Il ou elle permet au public de faire parvenir ses observations et propositions pendant la durée de l'enquête par courrier électronique de façon systématique ainsi que par toute autre modalité précisée dans l'arrêté d'ouverture de l'enquête. Les observations et propositions transmises par voie électronique sont accessibles sur un site internet désigné par voie réglementaire. / II. - Pendant l'enquête, le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête reçoit le maître d'ouvrage de l'opération soumise à l'enquête publique à la demande de ce dernier. Il peut en outre : / -recevoir toute information et, s'il estime que des documents sont utiles à la bonne information du public, demander au maître d'ouvrage de communiquer ces documents au public ; () / - entendre toutes les personnes concernées par le projet, plan ou programme qui en font la demande et convoquer toutes les personnes dont il juge l'audition utile. "

12. L'association requérante souligne que de nombreux habitants se sont déplacés durant l'enquête et n'ont pas pu être reçus par le commissaire enquêteur. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le public a été mis à même de faire parvenir ses observations et propositions durant l'enquête publique, que de nombreuses demandes écrites individuelles ont été reçues à la mairie d'Ustaritz tandis que le commissaire enquêteur a reçu jusqu'à 15 à 20 personnes par permanence, et a décidé de prolonger de deux semaines l'enquête publique et d'organiser deux permanences supplémentaires afin de tenir compte des attentes du public. Au demeurant, les dispositions précitées de l'article L. 123-13 n'imposent pas au commissaire enquêteur de recevoir toute personne qui ferait une demande en ce sens. Dans ces conditions, aucune méconnaissance des dispositions précitées du code de l'environnement ne peut donc être retenue.

13. En outre, il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a émis, le 30 septembre 2019, un avis favorable au projet, assorti de deux recommandations et de deux réserves, après avoir apprécié les avantages et inconvénients du projet, synthétisé les observations présentées par le public, classé ces observations par thématiques et formulé un avis personnel tant sur la nécessité de la révision générale du PLU initiée, que sur l'économie des espaces et la démarche d'évitement des zones sensibles qui fondent son avis favorable. Le moyen tiré de ce que le commissaire enquêteur n'aurait exprimé aucun avis motivé et personnel manque donc en fait.

En ce qui concerne les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme postérieurement à l'enquête publique :

14. Il résulte des dispositions de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme, qui se bornent à reprendre les dispositions de l'article L. 123-10 du même code dans sa version antérieure au 1er janvier 2016, que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

15. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, en particulier du tableau récapitulatif des principaux changements intervenus entre l'arrêt du projet de PLU et son approbation que, postérieurement à l'enquête publique, afin de tenir compte d'observations du public et des avis émis par les personnes publiques associées, des modifications de zonage ont entrainé le classement de certaines parcelles en zone UE (projets d'équipement), UC ou UYa (secteurs d'activités) et, qu'à l'inverse, un espace boisé classé a été étendu et des emplacements réservés ont été abandonnés (ER n° 4, 47 et 64 notamment), de sorte qu'il n'est nullement contesté que, conformément aux objectifs que la commune s'est fixée dans le projet d'aménagement et de développement durable, la consommation foncière n'augmente que de "6 à 7 ha selon les calculs de la commune ", ainsi que le commissaire enquêteur l'a souligné dans son rapport, et que la plus importante modification a concerné le classement de 46 ha de parcelles correspondant à quelques 180 constructions, initialement classées en zones N ou A, en zone UCna, ce qui représente une superficie de seulement 1,4 % de la surface totale de la commune. Il ressort en outre des pièces du dossier que, contrairement à ce qui est soutenu, la création d'une zone UYisdi destinée à l'implantation d'une installation de stockage de déchets inertes (ISDI) était prévue dans le projet de plan local d'urbanisme soumis à enquête publique, et que seules des précisions relatives à sa localisation ont été apportées en cours d'enquête, à la demande du commissaire enquêteur. Dans ces conditions, l'association requérante n'établit nullement, et il ne ressort pas des pièces du dossier, que l'économie générale du projet de PLU soumis à enquête publique a été bouleversée.

En ce qui concerne les insuffisances du rapport de présentation :

16. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. () / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques./ Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. ".

17. Si l'association requérante soutient, d'abord, que le rapport de présentation serait fondé sur les données obsolètes dès lors que des permis de construire auraient été délivrés en 2018 et 2020 et devaient être pris en compte, ils ne les produisent pas. Il n'est, en outre, ni établi ni même allégué que des constructions réalisées en exécution de ces permis de construire n'auraient pas été prises en compte dans le diagnostic ou dans la justification des choix des auteurs du PLU. En revanche, il ressort des pièces du dossier que des projets de construction comprenant plusieurs logements se sont vus opposer en 2019 des décisions de sursis à statuer en raison de la procédure de révision du PLU en cours. Enfin, le rapport de présentation contient une analyse, par secteurs, cartes à l'appui, des capacités de densification, ainsi qu'une étude poussée de la densification du centre-ville et du quartier d'Arruntz, tenant compte des objectifs du SCoT.

18. Si elle conteste, ensuite, en reprenant à son compte des observations formulées en ce sens par le préfet et l'autorité environnementale régionale (avis de la Mrae du 19 décembre 2018) quant à la justification apportée aux choix retenus par les auteurs du PLU tant en matière de besoin de logements que de création de nouvelles zones dévolues aux activités économiques, il ressort cependant des pièces du dossier que, pour tenir compte de l'avis des personnes publiques associées, notamment sur ce point, le maitre d'ouvrage a produit un mémoire en réponse, duquel il ressort qu'il a apporté des précisions sur le besoin en logements et sur les zones dévolues aux activités économiques, à l'origine d'une modification du rapport de présentation.

19. En outre, s'agissant du classement en zone UCna, il ressort des pièces du dossier que cette modification apportée au projet initial de PLU procède de l'enquête publique, en réponse à des demandes de changements de classement de parcelles. Le rapport de présentation définit une zone UC " naturelle-agricole " comme une zone composée d'une douzaine seulement de constructions, qui sera située en limite de secteurs densément construits, où seules y seront autorisées des réhabilitation/rénovations de constructions existantes, à l'exclusion de constructions nouvelles, en raison, en particulier, de l'absence de desserte par le réseau d'assainissement collectif. Les caractéristiques particulières de cette zone sont donc suffisamment présentées.

20. Enfin, le rapport de présentation précise que le classement en zone A de parcelles anciennement classées en zone urbaine est fondé, notamment, sur la volonté de limiter la création de logements sur des terrains comprenant des systèmes d'assainissement individuels, tandis que le maintien des espaces agricoles ou encore la préservation de la ressource en eau sont aussi des objectifs poursuivis par les auteurs du PLU.

21. Il ressort encore des pièces du dossier que le rapport de présentation contient un inventaire de la localisation des capacités de stationnement, mentionne les besoins en stationnement, en particulier dans la plaine des sports, et rappelle la compétence de la communauté d'agglomération Pays Basque pour créer des aires de co-voiturage. Dans ces conditions, et alors qu'il n'apparait pas que la situation de la commune commandait de réaliser un inventaire plus précis, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L.151-4 du code de l'urbanisme doit être écarté, en toutes ses branches.

22. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 151-13 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut, à titre exceptionnel, délimiter dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels peuvent être autorisés : / 1° Des constructions ; / 2° Des aires d'accueil et des terrains familiaux locatifs destinés à l'habitat des gens du voyage au sens de la loi n°

2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ; / 3° Des résidences démontables constituant l'habitat permanent de leurs utilisateurs.

Il précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions, permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone. / Il fixe les conditions relatives aux raccordements aux réseaux publics, ainsi que les conditions relatives à l'hygiène

et à la sécurité auxquelles les constructions, les résidences démontables ou les résidences mobiles doivent satisfaire (). En l'espèce, le rapport de présentation justifie la création de trois secteurs Ny (zones d'activités ponctuelles ne pouvant faire l'objet que d'une extension limitée des constructions économiques existantes), donne les éléments permettant d'identifier ces secteurs et mentionne leur impact qualifié de marginal dès lors qu'aucun accueil supplémentaire de population n'y est autorisé. Aucune insuffisance du rapport de présentation sur ce point ne peut davantage être retenue.

23. Enfin, contrairement à ce qui est soutenu, le rapport de présentation comporte des justifications, certes succinctes, de la cohérence des orientations d'aménagement et de programmation (OAP) prévues dans différents quartiers urbanisés de la commune (classés en secteur 1 AU), avec les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durable, conformément aux exigence du 1°) de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme. Le moyen manque en fait.

En ce qui concerne le caractère incomplet du projet d'aménagement et de développement durables :

24. Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologique ;/ 2° Les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d'énergie, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune./ Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain./ Il peut prendre en compte les spécificités des anciennes communes, notamment pays agères, architecturales, patrimoniales et environnementales, lorsqu'il existe une ou plusieurs communes nouvelles. " Ces dispositions ne sauraient être regardées comme imposant de définir des projets et des orientations précises dans tous les domaines ainsi énumérés.

25. L'association requérante soutient que le PADD est trop lacunaire sur les orientations en matière de développement économique et que ce serait à tort que l'activité agricole aurait été prise en compte au vu du nombre réduit d'exploitants en activité. Cependant, le projet prend en compte l'activité touristique et culturelle et soutient la volonté de donner une nouvelle dynamique à l'activité agricole et artisanale, et contient également les orientations relatives aux loisirs. Par ailleurs, de la séance du conseil communautaire du 10 mars 2018, un complément permettant de chiffrer les objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain a été apporté au projet adopté en 2015, et prévoit de " limiter la consommation brute du foncier de près de 40 % sur 10 ans" tandis que le PADD adopté par la délibération en litige du 22 février 2020, contient également des objectifs chiffrés, notamment pour limiter l'artificialisation des sols afin de tenir compte du plafond prévu dans le SCoT. Ainsi, aucune méconnaissance des dispositions précitées des dispositions de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme n'est établi ni ne ressort des pièces du dossier.

En ce qui concerne l'incompatibilité du plan local d'urbanisme avec le schéma de cohérence territoriale (SCoT) applicable :

26. Il ressort des pièces du dossier que la mise en compatibilité du PLU de la commune d'Ustaritz avec le SCoT de l'agglomération de Bayonne et du Sud des Landes, applicable à cette commune, est un des motifs retenus pour justifier la révision générale du PLU de la commune d'Ustaritz. En outre, les mentions et orientations générales figurant au rapport de présentation et au PADD du plan local d'urbanisme en litige, tendant à modérer la consommation des espaces et à limiter le développement des zones urbaines existantes, répondent, d'une part, aux objectifs du SCoT visant à maîtriser " drastiquement " les extensions urbaines et à maintenir des espaces agricoles, et tiennent compte, d'autre part, du zonage retenu par ledit schéma. A cet égard, la double circonstance que des parcelles situées dans des secteurs où pourrait être prévue une " densification " de l'urbanisation sont classées en zone UCna, zone dans laquelle les possibilités de construire sont limitées, et que d'autres parcelles sont classées en zone A, alors que le SCoT fixe comme objectif le maintien d'espaces agricoles " suffisamment vastes " pour pérenniser l'activité agricole et lui permettre d'évoluer, ne suffit pas à établir qu'à l'échelle de l'ensemble du territoire, et en prenant en compte l'ensemble des orientations suffisamment précises adoptées, le plan local d'urbanisme contrarie les objectifs qu'impose ce schéma. Il en est de même de la circonstance que le PLU a prévu une zone Nbd à une distance relativement proche d'une zone ayant vocation à accueillir une installation classée pour la protection de l'environnement (ISDI). Du reste, la zone UYisdi du règlement du PLU correspond à l'emplacement souhaité pour la future installation classée pour la protection de l'environnement et comprend la zone tampon expressément prévue, dans une telle hypothèse, par le SCoT.

En ce qui concerne l'incompatibilité avec le SAGE Côtiers Basques :

27. L'association requérante fait état d'une incompatibilité qui existerait entre le PLU et la protection des zones humides figurant au un sous-objectif D.1-2 du SAGE Côtiers Basques, dès lors que le document d'urbanisme se contenterait d'identifier des zones humides sans en assurer la protection. Toutefois, si aucune zone humide n'est identifiée dans le SAGE sur le territoire communal, le PLU indique quant à lui, dans son rapport de présentation, la présence de zones humides sur le territoire communal, et il ressort des pièces du dossier que sont prévues, par ailleurs, des mesures d'évitement des risques sur le réseau hydrique, consistant notamment à fortement limiter l'assainissement autonome, ainsi que des mesures tendant à préserver la ressource en eau et la biodiversité, les espaces ainsi que les habitats naturels. Enfin, il est souligné en défense qu'un classement de secteur en zone 1AY a été abandonné en raison de la présence d'une zone humide, ainsi que le rappelle le rapport de présentation. Ainsi, aucune incompatibilité entre le PLU et les objectifs suffisamment précis du SAGE n'est démontrée ni ne ressort des pièces du dossier.

En ce qui concerne la cohérence du règlement du PLU avec le rapport de présentation et le PADD ainsi que la méconnaissance du principe d'équilibre :

28. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. " et aux termes de l'article L. 101-2 du même code : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants :/ 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; d) La sauvegarde des ensembles urbains et la protection, la conservation et la restauration du patrimoine culturel ; e) Les besoins en matière de mobilité ; / () ".

29. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans ce projet, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan à une orientation ou à un objectif de ce projet ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

30. L'association requérante se borne à souligner la disproportion qui existerait entre le nombre d'emplois dans le secteur agricole et commercial et l'importance des surfaces désormais classées en zone A ainsi que, dans une moindre mesure, l'importance de celles classées en zone commerciale, sans nullement contester utilement l'objectif et les grandes orientations figurant dans le rapport de présentation et le PADD tendant, en particulier, à limiter l'artificialisation des sols et l'étalement urbain et à favoriser la biodiversité et l'exploitation agricole des terres. Ce faisant, le moyen tiré de la méconnaissance du principe d'équilibre ne peut qu'être écarté.

31. En outre, si le règlement du plan local d'urbanisme limite, en zone A, les possibilités d'extension des constructions existantes et aménagements nécessaires à une activité agricole à 50 m2 et si, par ailleurs, il limite l'emprise au sol ainsi que la hauteur des constructions dans la zone UC 9, ces circonstances ne sauraient suffire à établir une incohérence entre ledit règlement et les objectifs de diversification de l'activité agricole et de lutte contre l'étalement urbain figurant au PADD.

En ce qui concerne l'illégalité du règlement de la zone UCna nouvellement créée :

32. Il ressort du règlement du plan local d'urbanisme qu'une zone UCna correspond, ainsi que précisé, à une zone peu construite, composée d'une douzaine de constructions, située en limite de zones plus urbanisées, où seules seront autorisées des réhabilitations/rénovations de constructions existantes, à l'exclusion de constructions nouvelles, en l'absence de desserte par le réseau d'assainissement collectif. En outre, en vertu de l'article UC 4 du règlement, applicable dans ces zones, des extensions de constructions existantes, et des changements de destination de bâtiments existants, sont autorisés, sous certaines conditions, en particulier à condition qu'un système d'assainissement existant soit " conforme " à la règlementation. Si ces prescriptions limitent les possibilités de construire, elles ne remettent pas pour autant en cause la reconnaissance du caractère urbanisé d'une zone UCna. Ces prescriptions pouvaient être légalement adoptées, en application des dispositions de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme, compte tenu du parti d'urbanisme visant à recentrer l'urbanisation et à densifier l'urbanisation dans les centralités existantes, tel que défini notamment par les orientations générales et les objectifs d'aménagement et de développement durables.

En ce qui concerne le classement contesté de parcelles :

33. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

34. Il ressort des pièces du dossier que la création de la zone UYisdi destinée, après une étude préalable, à éventuellement accueillir une installation de stockage de déchets inertes (ISDI), figurait dans le projet de PLU, et tient compte de besoins importants de traitement de déchets, non satisfaits, et de la volonté de lutter contre des décharges sauvages. Ce projet a été soumis à enquête publique, et a recueilli l'avis favorable des services de l'Etat. Le règlement du PLU prévoit à son article UY 1 que : " Dans le secteur UYisdi sont interdits tous les usages et affectations des constructions à destination et sous destinations du sol autres que ceux liés à l'installation de stockage de déchets inertes, et projets d'intérêts collectifs non compatibles avec la proximité de voisinage " et l'article UY 2 précise quant à lui que, dans le secteur UYisdi : " Les installations et bâtiments d'activités () sont autorisés à condition qu'ils n'engendrent pas de nuisances ou de risques prévisibles compatibles avec l'environnement. () ".

35. Pour contester le classement dans ce secteur de la partie nord des parcelles cadastrées section BD n° 1094, 1110, 1002 et 1003, l'association soutient, d'une part, que la création de cette zone ayant vocation à accueillir une activité polluante serait incohérente avec la zone agricole qui l'entoure, classée dans le règlement du PLU comme une zone visant à " protéger les grandes entités agricoles non mitées " dès lors que cette activité sera génératrice de nombreuses nuisances pouvant compromettre les cultures, et portera également atteinte au cadre de vie du voisinage pour les constructions situées dans la zone UYa. Elle ajoute, d'autre part, que ce classement serait illégal dès lors que le secteur dans lequel s'implante cette zone présenterait une " sensibilité environnementale très élevée ", des parcelles étant répertoriées comme appartenant au site d'intérêt communautaire de la Nive (n°FR7200786), tandis qu'une zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type II se situerait à " une centaine de mètres " et que ce tènement foncier jouxterait, enfin, plusieurs forêts de feuillus. Enfin, l'association souligne l'incohérence sur ce point entre le règlement du PLU et le PADD qui fixe comme objectif la protection des espaces naturels et des réservoirs de biodiversités, et conclut que ce classement portera atteinte au principe de gestion harmonieuse du territoire communal, figurant à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme.

36. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que cette zone UYisdi, de superficie limitée, est entourée de vastes zones agricoles et a été détachée d'une zone UYa, qui n'a pas disparu mais dont la superficie est réduite d'autant, et qui correspond à une zone regroupant quelques parcelles construites raccordées à un assainissement autonome qui, par suite, font l'objet d'une constructibilité limitée. En outre, aucune inconstructibilité des parcelles litigieuses qui découlerait, notamment, de la législation sur la protection de l'environnement, n'est établie ni ne ressort des pièces du dossier, aucun habitat d'intérêt communautaire n'étant d'ailleurs recensé sur ce site ni à proximité Par suite, et en tenant compte des restrictions apportées aux règles d'urbanisation de cette zone, aucune erreur manifeste du classement en zone UYisdi du nord des parcelles en cause ne peut être retenue. Du reste, il appartiendra aux autorités compétentes, au moment de l'éventuelle délivrance des autorisations nécessaires à l'exploitation de l'activité envisagée, de veiller au respect, pour l'ensemble du voisinage, des dispositions du code de l'environnement.

37. Dans ces conditions, les moyens tirés de l'atteinte au principe du respect d'une gestion harmonieuse, prévu à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme, de la méconnaissance des objectifs du PADD et de l'erreur manifeste d'appréciation commise par les auteurs du PLU en procédant à ce classement du nord des parcelles litigieuses, doivent être écartés.

38. Il résulte de tout ce précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 22 février 2020 approuvant le PLU de la commune d'Ustaritz, et de la décision rejetant le recours gracieux formé à son encontre, doivent être rejetées.

Sur les frais de l'instance :

39. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées à ce titre par l'association Ustaritz défendre l'environnement, qui a la qualité de partie perdante. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association requérante la somme globale de 1 000 euros au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération Pays Basque et la commune d'Ustaritz, et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête présentée par l'association Ustaritz défendre l'environnement est rejetée.

Article 2 : L'association Ustaritz défendre l'environnement versa la somme globale de 1 000 euros (mille euros) à la communauté d'agglomération Pays Basque et à la commune d'Ustaritz, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'association Ustaritz défendre l'environnement, à la communauté d'agglomération Pays Basque et à la commune d'Ustaritz.

Délibéré après l'audience du 19 octobre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Perdu, présidente,

Mme Duchesne, conseillère,

M. Diard, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 novembre 2022.

La présidente-rapporteure,

Signé : S. PERDU L'assesseure la plus ancienne,

Signé : M. B

La greffière,

Signé : M. A

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition,

La greffière,