Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2002398

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 3 décembre 2020 et le 2 décembre 2022, M. A C, représenté par Me Delhaes, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 26 juin 2020 par lequel le maire de Lahonce a refusé de lui délivrer un permis d'aménager en vue de la création d'un lotissement comportant cinq lots destinés à la construction de maisons d'habitation, ensemble la décision implicite de rejet du recours gracieux formé contre cet arrêté ;

2°) d'enjoindre au maire de Lahonce de lui délivrer un certificat de permis d'aménager tacite, le permis d'aménager sollicité ou d'enjoindre toute mesure d'exécution utile ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Lahonce une somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'arrêté attaqué a été signé par une autorité incompétente ;

- dès lors qu'il était titulaire d'un permis d'aménager tacite né le 28 février 2020 et qu'en conséquence, l'arrêté attaqué doit être analysé comme un retrait d'autorisation tacite, la procédure est viciée faute pour le maire d'avoir appliqué la procédure préalable contradictoire prévue à l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêté attaqué méconnaît l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme en ce qu'il fait application des dispositions du PLU révisé approuvé le 22 février 2020 alors que la délivrance d'un certificat d'urbanisme tacite avait cristallisé la réglementation applicable à la date de la demande de permis d'aménager ;

- il méconnaît les dispositions du PLU de Lahonce en date du 28 avril 2011 aux termes desquelles le terrain d'assiette du projet était situé en zone UD ;

- le plan local d'urbanisme révisé de la commune de Lahonce est illégal, par voie d'exception, en tant qu'il classe la parcelle litigieuse en zones A et N alors qu'elle forme, avec les parcelles voisines situées de part et d'autre du chemin d'Arroca, une enveloppe urbaine existante ;

- l'arrêté attaqué est constitutif d'une rupture d'égalité de traitement entre les pétitionnaires de la commune dès lors que cette dernière a délivré un permis de construire deux logements sur une parcelle classée en zone N du PLU révisé et distante de 160 mètres de la parcelle du requérant.

Par un mémoire en défense enregistré le 22 septembre 2022, la commune de Lahonce, représentée par Me Logeais, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. C sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés.

Un mémoire présenté pour la commune de Lahonce et enregistré le 14 décembre 2022 n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prolongation des délais échus durant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période.

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Neumaier,

- les conclusions de Mme Réaut, rapporteure publique,

- et les observations de Me Dauga, représentant M. C, et de Me Logeais, représentant la commune de Lahonce.

Considérant ce qui suit :

1. Le 28 novembre 2019, M. A C a déposé à la mairie de Lahonce une demande de permis d'aménager un lotissement comportant cinq lots destinés à la construction de maisons d'habitation, sur la parcelle cadastrée section AO n° 219. Par un arrêté du 26 juin 2020, le maire de Lahonce a refusé de lui délivrer le permis d'aménager sollicité, au motif que les articles A1 et A2 du règlement du PLU de Lahonce, approuvé le 22 février 2020, s'opposent à la construction de nouvelles maisons d'habitation. Le recours gracieux exercé par M. C contre l'arrêté du 26 juin 2020 a été rejeté par une décision implicite née du silence gardé par le maire à l'issue d'une période de deux mois. Par la présente requête, M. C demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 26 juin 2020, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

Sur la légalité externe de l'arrêté :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire () est : /a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme () ". Aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints () ".

3. Par un arrêté du 28 mai 2020, régulièrement publié et exécutoire, le maire de Lahonce a donné délégation à M. B E, adjoint en charge de l'urbanisme et signataire de la décision attaquée, à l'effet notamment de signer toute décision relative à l'occupation et à l'utilisation du sol régie par le code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision attaquée doit être écarté comme manquant en fait.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". L'article L. 211-2 du même code dispose que : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () ". L'article L. 122-1 du même code énonce que : " Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. () ". La décision portant retrait d'une décision de non-opposition à travaux est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire, permettant au titulaire de la décision de non-opposition d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Le respect de la procédure ainsi prévue par les dispositions de l'article L. 122-1 du même code constitue une garantie pour le titulaire de la décision de non-opposition que l'autorité administrative entend rapporter.

5. Aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'Etat. ". Aux termes de l'article R. 423-23 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : () / c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager ". Aux termes de son article R. 421-1 : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; / b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite () ". Aux termes de l'article R. 423-38 du même code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-39 du même code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : () / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". Aux termes de l'article R. 423-23 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : () / c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager ". Il résulte de ces dispositions qu'une décision de permis d'aménager naît à l'expiration du délai de trois mois après dépôt de la demande, en l'absence de notification d'une décision expresse de l'administration ou d'une demande de pièces complémentaires.

6. Il ressort des pièces du dossier que M. C a déposé une demande de permis d'aménager à la mairie de Lahonce le 28 novembre 2019, ainsi que l'indique le récépissé qui lui a été délivré, lequel rappelait en outre le délai d'instruction de droit commun de trois mois. Une demande de pièces complémentaires a été adressée par courrier du 19 décembre 2019 à la société Premier Plan, désignée par le pétitionnaire comme destinataire des courriers de l'administration. Si, ainsi que le fait valoir le requérant, l'accusé de réception de cette lettre ne comporte aucune date de présentation ni de distribution, la circonstance qu'il ait été signé permet néanmoins de s'assurer de la bonne réception de la demande de pièces par son destinataire.

7. Dès lors que la commune de Lahonce a, conformément aux dispositions précitées de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme, adressé au pétitionnaire un courrier de demande de pièces dans le délai d'un mois qui lui était imparti, ce courrier doit être regardé comme ayant eu pour effet d'interrompre le délai d'instruction de trois mois prévu par l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme, lequel n'a recommencé à courir qu'à compter de la réception par la commune, le 23 janvier 2020, des pièces complémentaires demandées. Ce délai a ensuite été suspendu du 12 mars au 23 mai 2020, en application des dispositions de l'article 12 ter de l'ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période. Il a recommencé à courir à compter du 24 mai 2020 pour une durée d'un mois et onze jours, soit jusqu'au 5 juillet 2020. Il s'ensuit que l'arrêté attaqué du 26 juin 2020 a été pris dans le délai qui était imparti au maire pour instruire la demande du requérant. M. C n'est, dès lors, pas fondé à se prévaloir de l'existence d'un permis d'aménager tacite. Par suite, le moyen tiré de ce la procédure préalable contradictoire prévue à l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration n'aurait pas été respectée doit être écarté comme inopérant.

Sur la légalité interne de l'arrêté :

8. En premier lieu, aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique () ". Aux terme de l'article R. 410-12 du même code : " A défaut de notification d'un certificat d'urbanisme dans le délai fixé par les articles R. 410-9 et R. 410-10, le silence gardé par l'autorité compétente vaut délivrance d'un certificat d'urbanisme tacite. Celui-ci a exclusivement les effets prévus par le quatrième alinéa de l'article L. 410-1, y compris si la demande portait sur les éléments mentionnés au b de cet article ".

9. Il résulte de la combinaison des articles L. 424-1, L. 153-11 et L. 410-1 du code de l'urbanisme que tout certificat d'urbanisme délivré sur le fondement de l'article L. 410-1 a pour effet de garantir à son titulaire un droit à voir toute demande d'autorisation ou de déclaration préalable déposée dans le délai indiqué examinée au regard des règles d'urbanisme applicables à la date de la délivrance du certificat. Figure cependant parmi ces règles la possibilité de se voir opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis, lorsqu'est remplie, à la date de délivrance du certificat, l'une des conditions énumérées à l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme. Une telle possibilité vise à permettre à l'autorité administrative de ne pas délivrer des autorisations pour des travaux, constructions ou installations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme (PLU). Lorsque le plan en cours d'élaboration et qui aurait justifié, à la date de délivrance du certificat d'urbanisme, que soit opposé un sursis à une demande de permis ou à une déclaration préalable, entre en vigueur dans le délai du certificat, les dispositions issues du nouveau plan sont applicables à la demande de permis de construire ou à la déclaration préalable.

10. Il ressort des pièces du dossier que, par une demande datée du 9 mai 2019 et reçue en mairie le 15 mai suivant, M. C a sollicité la délivrance d'un certificat d'urbanisme relatif à la création d'un lotissement de quatre lots sur la parcelle cadastrée section AO n° 219. Il est constant que la commune de Lahonce n'a pas répondu à cette demande, et qu'en application de l'article R. 410-12 du code de l'urbanisme, un certificat d'urbanisme tacite est né le 16 juillet 2019.

M. C se prévaut de ce certificat d'urbanisme pour soutenir que l'arrêté attaqué méconnaît l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme en ce qu'il fait application des dispositions du PLU révisé approuvé le 22 février 2020.

11. Il ressort toutefois des pièces du dossier que, par une délibération du 26 juillet 2016, le conseil municipal de Lahonce avait prescrit la révision générale du PLU de la commune approuvé le 28 avril 2011 et, notamment, précisé les objectifs poursuivis par la révision dont celui d'étudier la densification de l'habitat sur le territoire communal. Les orientations du PADD ont été soumises au débat devant le conseil municipal le 30 avril 2018 et devant le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays basque le 23 juin 2018. Le projet de PLU révisé, arrêté par une délibération de ce même conseil communautaire en date du 29 juin 2019, prévoyait le classement de la parcelle cadastrée section AO n° 219 en zones A et N. Or, il ressort des pièces du dossier, que la partie du terrain constituant l'assiette des lots détachées, était classée en zone A, pour laquelle le projet de règlement n'autorisait pas la construction de maisons individuelles à usage d'habitation, à l'exception des seules extensions et annexes.

12. Compte tenu du degré d'avancement du projet de modification du PLU, à la date de délivrance du certificat d'urbanisme à M. C, soit le 16 juillet 2019, et eu égard à l'ampleur de la construction projetée, il a lieu de considérer que le projet du requérant était de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur document d'urbanisme. Dès lors, le maire était susceptible de surseoir à statuer à la date du certificat d'urbanisme. Il s'ensuit que M. C ne peut utilement se prévaloir de la cristallisation du droit applicable que lui aurait conféré le certificat d'urbanisme dont il était bénéficiaire. Le maire de Lahonce, n'a pas fait une inexacte application des règles applicables en faisant application à la demande de permis d'aménager déposée dans les 18 mois suivant le certificat d'urbanisme, des règles du nouveau document d'urbanisme révisé approuvé le 22 février 2020 et devenu exécutoire le 27 février 2020.

13. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à modifier le zonage ou les activités autorisées dans une zone déterminée, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts

14. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée AO n° 219 est classée, dans sa totalité, en zone A par le document graphique du plan local d'urbanisme révisé de la commune de Lahonce. Par suite, et dès lors que la totalité de la parcelle d'assiette du projet est incluse dans le dans le périmètre d'une zone agricole, le requérant ne saurait utilement soutenir que le PLU de Lahonce serait entaché d'erreur manifeste d'appréciation en tant qu'il classerait la parcelle litigieuse en zone N.

15. D'autre part, si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

16. Il ressort des pièces du dossier que l'un des objectifs du PADD élaboré dans le cadre de la révision du plan local d'urbanisme de Lahonce, est de contribuer à enrayer la réduction du nombre d'exploitations agricoles et de favoriser une agriculture diversifiée et résiliente et pour cela, d'assurer une mise à disposition de terres agronomes même de taille modeste, situées dans les coteaux et à proximité de zones urbanisées. Ce même PADD tend à favoriser la concentration de l'urbanisation dans les secteurs déjà urbanisés par densification de l'existant et en restreignant l'extension de l'urbanisation. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section AO n° 219, d'une superficie de 14 629 m², est vierge de toute construction et se présente en état de prairie, et de bois sur sa partie sud. Si elle prend place au Sud de Lahonce entre le quartier de Gelos et une vaste zone N marquée par un habitat diffus ne faisant pas partie de la zone urbaine du territoire communal, cette situation ne saurait suffire à la priver de tout potentiel agronomique dès lors que la commune de Lahonce est caractérisée par l'imbrication de terres agricoles et de zones résidentielles. Par ailleurs, le secteur au sein duquel est située la parcelle litigieuse, composé de bois et prairies formant un ensemble d'un seul tenant et permettant d'envisager une activité agricole, n'est pas identifié par le rapport de présentation du PLU comme faisant partie de l'enveloppe urbaine de la commune. Dans ces conditions, le classement en zone A de la parcelle ne peut être regardé comme étant entaché d'erreur manifeste d'appréciation. Le moyen tiré de l'exception d'illégalité du plan local d'urbanisme de la commune de Lahonce doit, dès lors, être écarté.

17. En troisième et dernier lieu, la circonstance que le maire de la commune de Lahonce ait, au mois d'août 2020, délivré un permis de construire deux maisons sur un terrain antérieurement classé en zone UD et en zone N dans le nouveau PLU révisé, le cas échéant, irrégulièrement, est sans incidence sur la légalité de refus de permis d'aménager en litige. Par suite, ce moyen doit être écarté.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de M. C tendant à l'annulation de l'arrêté du 26 juin 2020 et de la décision implicite du recours gracieux formé à son encontre doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

19. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la requête de M. C, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions à fin d'injonction présentées par M. C doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

20. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Lahonce, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme dont le requérant demande le versement au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

22. En revanche, il y a lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge de M. C une somme de 1 500 euros à verser à la commune de Lahonce au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : M. C versera à la commune de Lahonce la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et à la commune de Lahonce.

Délibéré après l'audience du 28 juin 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Sellès, présidente,

Mme Duchesne, conseillère,

Mme Neumaier, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 juillet 2023.

La rapporteure,

Signé : L. NEUMAIER

La présidente,

Signé : M. SELLESLa greffière,

Signé : M. D

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition :

La greffière,

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