Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2100422

Vu la procédure suivante :

Par une requête, un mémoire et des pièces complémentaires, enregistrés le 22 février 2021, le 26 décembre 2022 et le 29 décembre 2022, Mme A D, représentée par Me Julien Fouchet, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de surseoir à statuer et de renvoyer à la Cour de justice de l'Union européenne les questions préjudicielles suivantes :

- L'article 50 du traité de l'Union permettant le retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne doit-il être interprété comme abrogeant la citoyenneté européenne des ressortissants britanniques ayant, avant la fin de la période de transition, exercé leur droit à la libre circulation et à la libre installation sur le territoire d'un autre Etat membre '

- Dans l'affirmative, la combinaison des articles 2, 3, 10, 12 et 127 de l'accord de retrait, du point 6 de son Préambule, des articles 6§3 et 10 du traité sur l'Union européenne comme des articles 6, 7 et 15 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et des articles 18, 20 et 21 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne doivent-ils être interprétés comme ayant permis à ces ressortissants britanniques de conserver, sans exclusive, les droits à la citoyenneté européenne dont ils jouissaient avant le retrait de leur pays de l'Union européenne '

- Dans la négative, l'accord de retrait n'est-il pas invalide en ce qu'il viole les principes formant l'identité de l'Union européenne, ses principes démocratiques visés aux articles 6§3 et 10 du Traité sur l'Union européenne, comme les articles 6, 7 et 15 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, et les articles 18, 20 et 21 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et méconnaît le principe de proportionnalité en tant qu'il ne comporte pas de stipulation leur permettant de conserver ces droits sans exclusive '

- En toute hypothèse, l'article 127 § 1 sous b) de l'accord de retrait n'est-il pas invalide en ce qu'il viole les articles 18, 20 et 21 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne mais aussi les articles 39 et 40 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne en tant qu'il prive les citoyens de l'Union ayant exercé leur droit à la libre circulation et à la libre installation au Royaume-Uni du droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans ce pays et, si le Tribunal en a la même lecture que le Conseil d'Etat français, cette violation ne s'étend-elle pas aux ressortissants du Royaume-Uni '

- Les articles 15 et 18 de l'accord de retrait signé le 31 janvier 2020 par l'Union européenne et le Royaume-Uni doivent-ils être interprétés en ce sens que les citoyens britanniques qui disposaient d'un droit au séjour permanent sans limitation de durée sous le couvert de l'article 16 de la directive n° 2004/38 du 29 avril 2020 ne disposeraient plus que d'un droit au séjour permanent limité à une durée de dix ans '

- La décision 2020/135, l'article 18 de l'accord de retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne et le préambule de cet accord de retrait, en ce qu'ils prévoient des droits acquis de séjourner sur le territoire de l'Union européenne, doivent-il être interprétés en tant qu'ils interdisent aux Etats membres de limiter le droit de séjour des britanniques sur leur territoire à une période de dix années '

- Dans l'affirmative, ces textes doivent-ils être interprétés comme interdisant aux États membres d'imposer une demande de renouvellement de leur titre de séjour aux termes de dix années eu égard notamment à la possible diminution des ressources financière de ces britanniques pouvant entrainer un refus de renouvellement du titre de séjour " article 50 TUE " '

2°) d'annuler la décision du 23 décembre 2020 par laquelle le préfet du Gers lui a délivré une carte de séjour d'une durée de validité limitée à dix ans, sur le fondement de l'article 18 de l'accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord de l'Union européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique ;

3°) d'enjoindre au préfet du Gers de lui délivrer la carte de résident accordée aux citoyens de l'Union européenne ou, à titre subsidiaire, la carte de résident de droit commun, dans un délai de trente jours à compter de la notification de la décision à intervenir ;

4°) et de mettre à la charge de l'État une somme de 5 000 euros, sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision litigieuse doit être annulée en raison de l'invalidité de l'accord de retrait et de la décision de le conclure du 30 janvier 2020, invoquée par la voie de l'exception, dès lors que :

* ces deux actes, antérieurs au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne, sont soumis au droit de l'Union européenne ;

* la citoyenneté européenne constitue une véritable nationalité qui repose sur un lien juridique entre l'Union européenne et ses citoyens indépendamment de l'adhésion de l'Etat membre dont la requérante a la nationalité ;

* elle ne peut être automatiquement abrogée eu égard aux stipulations de l'article 20 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et aux principes de sécurité juridique et de confiance légitime ;

* la perte de la citoyenneté européenne méconnaît l'article 17 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, en ce qu'elle les prive d'un bien précieux ;

* elle méconnaît également l'article 3 du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et l'article 10 du traité sur l'Union européenne en ce qu'elle les prive de toute participation aux élections européennes ;

* elle méconnaît aussi la liberté professionnelle et la liberté de circulation sur le territoire de l'Union européenne ;

* elle méconnaît également le principe d'égalité dès lors que les ressortissants britanniques seront traités de façon discriminatoire en raison de leur nationalité ;

* elle méconnaît encore le principe de proportionnalité protégé par l'article 5 du traité sur l'Union européenne, en ce que la requérante, soumise à la règle dite du " 15 year rule ", ne peut plus participer aux élections en France ni au Royaume-Uni ;

* elle méconnaît enfin son droit à une vie privée et familiale, son droit au séjour et ses droits sociaux ;

- la décision litigieuse doit être annulée en raison de l'inconventionnalité du décret du 19 novembre 2020 invoquée par la voie de l'exception, dès lors que :

* l'article 21 de ce décret méconnaît les articles 12, 15 et 18 de l'accord de retrait qui excluent de limiter à dix ans la durée du titre de séjour à délivrer aux ressortissants britanniques ; ce même article 21 constitue une mesure de police qui est illégale dès lors qu'elle n'est pas nécessaire ;

* ce décret est à l'origine d'une discrimination envers les ressortissants britanniques par rapport aux ressortissants des pays tiers, fondée sur la nationalité et contraire à l'article 12 de l'accord de retrait, à l'article 18 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, aux articles 8, 13 et 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et au principe d'égalité, en ce que les cartes de résident prévues par les dispositions de l'article L. 426-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile suffisaient à constituer le titre de séjour prévu par l'article 18 de l'accord de retrait ;

- la carte de séjour délivrée à Mme D méconnaît, par ailleurs :

* les articles 15 et 18 de l'accord de retrait en ce qu'elle possède une durée de validité de dix ans seulement ;

* le principe de réciprocité dès lors que, par un jugement du 21 décembre 2022, la England and Wales High Court of Justice a décidé que les citoyens européens bénéficient d'un droit de séjour permanent et sans renouvellement au Royaume-Uni.

Par une lettre du 2 juin 2021, le préfet du Gers a été mis en demeure de produire un mémoire en défense en application de l'article R. 612-3 du code de justice administrative.

Par une ordonnance du 4 septembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 19 septembre 2023.

Un mémoire présenté pour Mme D, a été enregistré le 2 février 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le traité sur l'Union européenne ;

- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;

- l'accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord de l'Union européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique, ensemble la décision (UE) 2020/135 du Conseil du 30 janvier 2020 relative à la conclusion de cet accord ;

- la directive 2004/38/CE du Parlement et du Conseil du 29 avril 2004 ;

- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- le décret n° 2020-1417 du 19 novembre 2020 ;

- la décision du Conseil d'Etat du 22 mars 2022, Mme C, Association EU Britizen et Mme C, n° 453326 - n° 456678 ;

- l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 9 juin 2022, Préfet du Gers et Institut national de la statistique et des études économiques, C-673/20 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Rousseau,

- et les conclusions de Mme Duchesne, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A D, ressortissante britannique née le 30 octobre 1959, mariée à un ressortissant français, vit en France depuis 1984 et exerce le métier d'agricultrice à Thoux (32430). En tant que ressortissante britannique possédant la citoyenneté européenne, elle bénéficiait d'une carte de résident permanent jusqu'à l'entrée en vigueur, le 1er février 2020, de l'accord de retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord de l'Union européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique, conclu le 17 octobre 2019. En vertu des dispositions du décret du 19 novembre 2020 pris pour la mise en œuvre de l'article 18 de cet accord, Mme D est soumise, depuis le 1er octobre 2021, à l'obligation de détenir un titre de séjour d'une validité de dix ans portant la mention " Séjour permanent - Article 50 TUE/Article 18(1) Accord de retrait du Royaume-Uni de l'UE ". Par une décision du 17 décembre 2020 adressée à la requérante le 23 décembre 2020, le préfet du Gers lui a délivré ce titre de séjour. Par la présente requête, Mme D demande l'annulation de cette décision.

2. Il ressort des écritures de la requérante qu'elle doit être regardée comme soulevant par la voie de l'exception l'invalidité de l'accord de retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord de l'Union européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique, conclu le 17 octobre 2019, ensemble la décision de l'approuver du 30 janvier 2020.

Sur la légalité de la décision attaquée :

3. Aux termes de l'article 50 du traité sur l'Union européenne " 1. Tout État membre peut décider, conformément à ses règles constitutionnelles, de se retirer de l'Union. / 2. L'État membre qui décide de se retirer notifie son intention au Conseil européen. À la lumière des orientations du Conseil européen, l'Union négocie et conclut avec cet État un accord fixant les modalités de son retrait, en tenant compte du cadre de ses relations futures avec l'Union. Cet accord est négocié conformément à l'article 218, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Il est conclu au nom de l'Union par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée, après approbation du Parlement européen. / 3. Les traités cessent d'être applicables à l'État concerné à partir de la date d'entrée en vigueur de l'accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification visée au paragraphe 2, sauf si le Conseil européen, en accord avec l'État membre concerné, décide à l'unanimité de proroger ce délai () " Aux termes du paragraphe 1 de l'article 20 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " Il est institué une citoyenneté de l'Union. Est citoyen de l'Union toute personne ayant la nationalité d'un État membre. La citoyenneté de l'Union s'ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas. ".

4. A la suite de la notification, conformément aux stipulations du paragraphe 2 de l'article 50 cité ci-dessus, par le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, de sa décision de quitter l'Union européenne, un accord sur le retrait du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord de l'Union européenne et de la Communauté européenne de l'énergie atomique a été négocié et conclu le 17 octobre 2019, dans les conditions définies par les mêmes stipulations. Aux termes du paragraphe 1 de l'article 15 de cet accord : " Les citoyens de l'Union et les ressortissants du Royaume-Uni, ainsi que les membres de leur famille respective, qui ont séjourné légalement dans l'État d'accueil conformément au droit de l'Union pendant une période ininterrompue de cinq ans ou pendant la période indiquée à l'Article 17 de la directive 2004/38/CE, acquièrent le droit de séjourner de manière permanente dans l'État d'accueil dans les conditions énoncées aux Articles 16, 17 et 18 de la directive 2004/38/CE. Les périodes de séjour légal ou d'activité conformément au droit de l'Union avant et après la fin de la période de transition sont prises en compte dans le calcul de la période nécessaire à l'acquisition du droit de séjour permanent. " Aux termes du paragraphe 1 de l'article 18 du même accord : " L'État d'accueil peut exiger des citoyens de l'Union ou des ressortissants du Royaume-Uni, des membres de leur famille respective et des autres personnes qui résident sur son territoire dans les conditions énoncées au présent titre, qu'ils demandent un nouveau statut de résident qui leur confère les droits prévus au présent titre et un document attestant ce statut, qui peut être sous forme numérique. ".

5. En premier lieu, il résulte clairement, d'une part, des stipulations précitées de l'article 20 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne que la qualité de citoyen européen, qui s'ajoute à la citoyenneté nationale sans s'y substituer, est attachée à la qualité de ressortissant d'un Etat membre de l'Union, d'autre part, des stipulations précitées de l'article 50 du traité sur l'Union européenne que les traités cessent d'être applicables à l'État membre se retirant de l'Union, à la date d'entrée en vigueur de l'accord de retrait de cet Etat ou, à défaut, à compter d'un certain délai. Il en résulte que la perte de la citoyenneté européenne par les ressortissants du Royaume-Uni est la conséquence non pas du contenu de l'accord de retrait, mais de l'entrée en vigueur de cet accord. Par suite, la requérante ne peut utilement soutenir, à l'appui de sa requête, que l'accord dont l'invalidité est soulevée, lequel accord se borne à fixer les modalités du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne, ainsi d'ailleurs que la décision de l'approuver du 30 janvier 2020, auraient privé les ressortissants britanniques de la citoyenneté européenne et seraient ainsi contraires aux principes et obligations communautaires et internationaux qu'elle invoque.

6. En deuxième lieu et d'une part, les dispositions du décret dont il est excipé de l'illégalité prévoient, sur le fondement de l'article 18 de l'accord de retrait permettant aux États membres d'exiger des ressortissants britanniques qu'ils demandent un document attestant de leur nouveau statut de résident, qu'un titre de séjour d'une durée de validité de dix ans portant la mention " Séjour permanent - Article 50 TUE/Article 18(1) Accord de retrait du Royaume-Uni de l'UE " est délivré de plein droit aux ressortissants britanniques remplissant les conditions qu'il énumère, et que ce titre de séjour est renouvelé de plein droit sauf si la présence du demandeur constitue une menace pour l'ordre public. Ces dispositions, qui se bornent à préciser les modalités d'octroi et de délivrance du titre dont la délivrance est prévue par l'accord, n'ont ni pour objet ni pour effet de limiter à dix ans le droit au séjour permanent que les ressortissants britanniques qui ont séjourné légalement dans l'État d'accueil conformément au droit de l'Union pendant une période ininterrompue de cinq ans ou pendant la période indiquée à l'article 17 de la directive 2004/38/CE relative aux droits des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et séjourner librement sur le territoire des Etats membres, tirent des stipulations de l'article 15 de l'accord, ce droit étant matérialisé par la délivrance d'un titre de séjour d'une durée de dix ans renouvelable de plein droit sauf si la présence de l'étranger en France représente une menace pour l'ordre public. Par ailleurs, ainsi qu'il vient d'être énoncé, l'article 21 du décret dont il est excipé de l'illégalité est pris pour l'application du paragraphe 1 de l'article 18 de l'accord de retrait dont la Cour de justice de l'Union européenne a reconnu la validité dans son arrêt C-673/20 du 9 juin 2022, de sorte que la requérante ne peut sérieusement soutenir que le titre de séjour qu'il instaure constituerait une mesure de police qui serait illégale dès lors qu'elle ne serait pas nécessaire. Par suite, les moyens tirés de ce que les dispositions de ce décret dont il est excipé de l'illégalité auraient, en prévoyant la délivrance d'un titre de séjour d'une durée de dix ans, méconnu les stipulations des articles 15 et 18 de l'accord de retrait ne peuvent qu'être écartés.

7. La requérante soutient, d'autre part, que les dispositions du décret limitant à dix ans la validité du titre de séjour portant la mention " Séjour permanent - Article 50 TUE/Article 18(1) Accord de retrait du Royaume-Uni de l'UE " créent une discrimination entre les ressortissants britanniques titulaires de ce titre et les autres étrangers titulaires des titres ouvrant droit, en vertu de l'article L. 426-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, à l'obtention d'une carte de résident à durée indéterminée.

8. Toutefois, le principe de non-discrimination en raison de la nationalité, énoncé à l'article 12 de l'accord de retrait, ne concerne que les situations relevant du champ d'application de l'accord, et le principe identique énoncé à l'article 18 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ainsi qu'à l'article 21 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ne concerne que les situations relevant du champ d'application du traité. Ainsi, si ces principes trouvent à s'appliquer respectivement en cas de discriminations subies par un ressortissant britannique par rapport à un ressortissant d'un État membre et par un ressortissant d'un État membre par rapport au ressortissant d'un autre État membre, ils n'ont pas vocation à s'appliquer aux éventuelles différences de traitement entre les ressortissants britanniques et ceux des pays tiers. La requérante n'est pas davantage fondée à se prévaloir de la méconnaissance des stipulations de l'article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales combinées avec celles de l'article 8 de cette même convention dès lors que les éléments versés aux débats ne suffisent pas à établir que l'instauration d'un titre de séjour d'une durée de dix ans porte à son droit à une vie privée et familiale une atteinte sans rapport avec le but poursuivi par les stipulations de l'accord de retrait. Enfin, elle ne produit aucun élément susceptible d'établir que ce droit au séjour et le titre de séjour désormais prévus porteraient atteinte à son droit à un recours effectif, au sens et pour l'application des stipulations de l'article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Par suite, les moyens tirés de la violation du principe de non-discrimination selon la nationalité et du principe d'égalité ne peuvent qu'être écartés.

9. En troisième lieu, ainsi qu'il est énoncé au point 6, si les dispositions du décret du 19 novembre 2020 fixent à dix ans la durée de validité du titre de séjour délivré à Mme D, ressortissante britannique, elles n'ont ni pour objet ni pour effet de limiter à dix ans le droit au séjour permanent que la requérante tire des stipulations de l'article 15 de l'accord de retrait, dès lors que son titre de séjour est renouvelable de plein droit sauf si sa présence en France représente une menace pour l'ordre public ou si son absence du territoire français dépasse une durée de cinq années consécutives. Par ailleurs, la requérante ne peut pas utilement se prévaloir du jugement rendu par la England and Wales Court of Justice, le 21 décembre 2022, dès lors que ce jugement porte sur le cas, différent du sien, des ressortissants d'un État membre de l'Union qui ne bénéficiaient pas d'un droit de résidence permanent au Royaume-Uni avant l'entrée en vigueur de l'accord de retrait. Par suite, les moyens tirés de ce que le titre de séjour délivré à Mme D méconnaîtrait les articles 15 et 18 de l'accord de retrait, ainsi que le principe de réciprocité doit être écarté.

10. En quatrième et dernier lieu, il ressort des pièces du dossier que, par l'arrêt du 9 juin 2022 précité, la Cour de justice de l'Union européenne s'est prononcée sur les quatre premières questions préjudicielles que la requérante demande au tribunal de transmettre et que, par la décision n° 453326 - n° 456678 du 22 mars 2022, le Conseil d'État a jugé qu'il n'y avait pas lieu de transmettre à cette même Cour la cinquième question préjudicielle. Eu égard aux motifs de l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne, qui a procédé à l'interprétation et à l'examen de la validité des stipulations de l'accord de retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne, ensemble la décision de l'approuver datée du 30 janvier 2020, et aux motifs de la décision du Conseil d'État, l'interprétation du préambule de cet accord de retrait, des articles 15 et 18 de ce même accord et de la décision de l'approuver, ne présente pas de difficulté. Par suite, il n'y a pas lieu de transmettre à la Cour de justice de l'Union européenne les questions préjudicielles posées par la requérante.

11. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de transmettre les questions préjudicielles à la Cour de justice de l'Union européenne, les conclusions à fin d'annulation de Mme D doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

12. La présente décision, qui rejette les conclusions présentées à fin d'annulation, n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions présentées à fin d'injonction doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'État, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à Mme D une somme que celle-ci demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de Mme D est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à Mme A D et au préfet du Gers.

Copie en sera adressée au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Délibéré après l'audience du 21 février 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Perdu, présidente,

M. Rousseau, premier conseiller,

Mme Portès, conseillère.

Rendue publique par mise à disposition au greffe le 13 mars 2024.

Le rapporteur,

Signé

S. ROUSSEAU

La présidente,

Signé

S. PERDULa greffière,

Signé

M. B

La République mande et ordonne au préfet du Gers, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,