Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2100437

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 25 février 2021, l'exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) Bonneau Laborde, représentée par Me Thalamas, demande au tribunal :

1°) de condamner solidairement la région Occitanie et l'Etat au versement de la somme de 105 280 euros, assortie des intérêts et de leur capitalisation ;

2°) de mettre à la charge de la région Occitanie et de l'Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ratione temporis ;

- elle justifie d'un intérêt personnel lui donnant qualité à agir contre des décisions lui faisant grief ;

- l'administration a commis des fautes de nature à engager sa responsabilité et qui lui ont causé d'importants préjudices ;

- l'Etat et la région ont commis une faute de nature à engager la responsabilité de l'Etat en édictant une décision illégale ; la décision du 16 février 2018 et plus généralement la délibération n° CP/2016-AVR/03.05 et l'arrêté préfectoral du 23 décembre 2016 portent atteinte au principe de non-rétroactivité des actes administratifs ; la décision du 16 février 2018 méconnait les principes de confiance légitime et de bonne foi ; la décision restreignant le montant de l'aide à l'agriculture biologique à laquelle elle a droit porte atteinte à son droit de propriété tel que protégé par l'article 1er du premier protocole de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme ; pour l'ensemble de ces illégalités, l'Etat et la région ont commis une faute en édictant la décision du 16 février 2018, laquelle applique un plafonnement illégal à sa demande ;

- l'Etat et la région ont commis une faute de nature à engager leur responsabilité en instruisant sa demande pendant près de trois années ;

- ce n'est qu'à raison de la défaillance fautive de l'administration qu'un plafonnement a été appliqué ;

- ses préjudices matériels et moraux doivent être intégralement réparés en vertu du principe de réparation intégrale de sorte que tous les éléments qui les composent doivent être pris en considération ; elle est fondée à solliciter la totalité des aides auxquelles elle avait droit pour un montant total de 95 280 euros ; son préjudice moral sera évalué à hauteur de 10 000 euros ;

- à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute de la région et de l'Etat sera engagée sur le terrain de la responsabilité du fait des décisions administratives régulières ; l'aide à la conversion constitue la nécessaire contrepartie pour ceux qui s'engagent à l'effet de satisfaire l'objectif d'intérêt général recherché, à savoir la production d'alimentation biologique ; dans ce contexte, les préjudices subis évalués à la somme de 105 280 euros excèdent les sujétions que doivent normalement supporter les administrés et constituent dès lors des préjudices anormaux et spéciaux.

Par un mémoire en défense enregistré le 11 juin 2021, la région Occitanie, représentée par la Selarl Bardon et de Faÿ, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l'EARL Bonneau Laborde la somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle oppose à titre principal une fin de non-recevoir tirée de l'absence de naissance d'une décision implicite de rejet à défaut de réception par la région de la demande préalable indemnitaire envoyée par l'EARL Bonneau Laborde et fait valoir à titre subsidiaire que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 21 octobre 2021, le préfet de la région Occitanie conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir à titre subsidiaire que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 16 septembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 17 octobre 2022.

En application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, les parties ont été informées par courrier du 11 avril 2023 que la solution du litige était susceptible d'être fondée, en partie, sur le moyen soulevé d'office tiré de l'irrecevabilité partielle des conclusions tendant à la condamnation solidaire de la région Occitanie et de l'Etat au versement de la somme de 105 280 euros, assortie des intérêts et de leur capitalisation, sur le fondement de la responsabilité pour faute, lesquelles ont le même objet qu'a eu le recours en excès de pouvoir introduit par l'EARL Bonneau Laborde contre la décision d'engagement du 16 février 2018, rejeté par le jugement du 11 février 2021 n° 1802269.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- le jugement du 11 février 2021 n° 1802269, par lequel le tribunal a rejeté la requête de l'EARL Bonneau Laborde tendant à l'annulation de la décision du 16 février 2018 de la présidente de la région Occitanie et du préfet du Gers.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales et le premier protocole additionnel à cette convention ;

- le règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), notamment son article 29 et son annexe II ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- les arrêtés du 23 décembre 2016 et du 26 février 2018 du préfet de la région Occitanie relatif aux engagements en agriculture biologique soutenus par l'Etat au titre de l'année 2015 et de l'année 2016 dans le cadre du programme de développement rural Midi-Pyrénées 2014-2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B ;

- les conclusions de M. Clen, rapporteur public ;

- et les observations de Me Belal Cordebar, représentant la région Occitanie.

Considérant ce qui suit :

1. L'EARL Bonneau Laborde, ayant une activité d'exploitation agricole dans le département du Gers, a fait le choix de convertir son exploitation en agriculture biologique. Le 18 mai 2015, elle a présenté un dossier d'engagement et de demande d'aide à la conversion pour l'agriculture biologique pour la campagne 2015. Elle a présenté également une demande d'aide le 6 juin 2016 pour la campagne 2016, le 18 mai 2017 pour la campagne 2017 et le 19 avril 2018 pour la campagne 2018 et enfin le 7 mai 2019 pour la campagne 2019. Par arrêté du 23 décembre 2016, le préfet de la région Occitanie a décidé que les aides à la conversion à l'agriculture biologique cofinancées par l'Etat et l'Union européenne en application de l'article 29 du règlement ne pourraient dépasser le montant annuel total, tous financeurs confondus, de 30 000 euros par an et par bénéficiaire. Pour l'année 2016, un arrêté du préfet du 28 février 2018 a ramené ce montant maximal à 15 000 euros. Par décision du 16 février 2018, la présidente de la région Occitanie et le directeur départemental des territoires du Gers ont accepté son engagement pour 100 hectares pour une durée de cinq ans à compter du 15 juin 2015 et lui ont accordé une aide annuelle à hauteur de 30 000 euros. Par décisions du 29 janvier et du 17 février 2021, la demande d'engagement de l'EARL Bonneau Laborde a été acceptée pour une durée de cinq ans à compter du 15 mai 2020 respectivement pour une surface de 17,17 hectares pour un montant annuel de 5 151 euros d'une part, et pour une surface de 31,25 hectares pour un montant annuel de 5 000 euros d'autre part. Par courriers du 24 décembre 2019, réceptionnés le 27 décembre suivant, l'EARL Bonneau Laborde a adressé une demande préalable indemnitaire respectivement au président du conseil régional Occitanie et au préfet de la région Occitanie. En raison du silence gardé par l'administration, une décision implicite de rejet est née le 27 février 2020. L'EARL Bonneau Laborde demande la condamnation solidaire de la région Occitanie et de l'Etat au versement de la somme de 105 280 euros en réparation de ses préjudices.

Sur la recevabilité :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir tirée de l'absence de décision implicite de rejet de la région Occitanie :

2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. () ". Aux termes de l'article L. 114-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Lorsqu'une demande est adressée à une administration incompétente, cette dernière la transmet à l'administration compétente et en avise l'intéressé. ". Aux termes de l'article L. 114-3 du même code : " Le délai au terme duquel est susceptible d'intervenir une décision implicite de rejet court à compter de la date de réception de la demande par l'administration initialement saisie. (). "

3. Il résulte de l'instruction que l'EARL Bonneau Laborde a présenté une demande préalable indemnitaire par deux courriers du 24 décembre 2019 adressés respectivement à la présidente du " conseil régional Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées " et au préfet de la " région Occitanie ". Ces deux courriers envoyés en lettre recommandée avec avis de réception ont été réceptionnés le 27 décembre 2019 ainsi qu'en atteste le tampon " préfecture de la Haute-Garonne - courrier arrivée " apposé sur chaque avis de réception. La présidente de la région Occitanie fait valoir qu'aucune décision implicite de rejet n'est née du silence gardé par son administration en l'absence de réception de ce courrier par ses services. Cependant, si la dénomination du nom de la région est erronée, la région s'intitulant désormais région Occitanie, il résulte de l'instruction que l'EARL Bonneau Laborde avait bien mentionné l'adresse exacte du conseil régional sur l'avis de réception d'envoi de son courrier en lettre recommandée. Il appartenait donc à la préfecture, destinataire d'un courrier qui ne lui était manifestement pas adressé, de transmettre ce courrier à la région Occitanie. Nonobstant l'absence de respect d'une telle formalité par la préfecture, une décision implicite de rejet est néanmoins née à compter de la date de réception de la demande par l'administration initialement saisie, en application de l'article L. 114-3 du code des relations entre l'administration et les particuliers précité. Par suite, il n'y a pas lieu d'accueillir la fin de non-recevoir opposée par la présidente de la région Occitanie tirée de l'absence de réception par ses services d'une demande indemnitaire préalable.

En ce qui concerne l'exception de recours parallèle :

4. L'expiration du délai permettant d'introduire un recours en annulation contre une décision expresse dont l'objet est purement pécuniaire fait obstacle à ce que soient présentées des conclusions indemnitaires ayant la même portée.

5. Il résulte de l'instruction que par décision du 16 février 2018, la présidente de la région Occitanie et le directeur départemental des territoires du Gers ont accepté l'engagement de la société requérante à la reconversion à l'agriculture biologique pour une durée de cinq ans à compter du 15 juin 2015 pour une surface de cent hectares et lui ont accordé une aide annuelle à hauteur de 30 000 euros. Cette décision, dont la réception n'est pas contestée par l'EARL Bonneau Laborde, comporte la mention des voies et délais de recours. Il résulte de l'instruction que l'EARL Bonneau Laborde avait introduit un recours en annulation contre la décision du 16 février 2018 mais que par jugement du 11 février 2021 n° 1802269, sa requête a été rejetée.

6. Il s'ensuit, que dans ces conditions, les conclusions présentées par l'EARL Bonneau Laborde tendant à la condamnation solidaire de la région Occitanie et de l'Etat à l'indemnisation de ses préjudices sur le fondement de la responsabilité sans faute ne peuvent être regardées comme ayant le même objet qu'a eu le recours en excès de pouvoir contre la décision du 16 février 2018 mentionnée au point précédent.

7. En revanche, les conclusions présentées par l'EARL Bonneau Laborde tendant à la condamnation solidaire de la région Occitanie et de l'Etat à l'indemnisation de ses préjudices du fait de la faute commise en raison de l'adoption de trois décisions illégales, à savoir la décision d'engagement du 16 février 2018, la délibération n° CP/2016-AVR/03.05 du 14 avril 2016 de la commission permanente du conseil régional Languedoc-Roussillon Midi-Pyrénées et l'arrêté du 23 décembre 2016 du préfet de la région Occitanie relatif aux engagements en agriculture biologique soutenus par l'Etat au titre de l'année 2015 dans le cadre du programme de développement rural Midi-Pyrénées 2014-2020, en tant qu'elles portent atteinte au principe de non-rétroactivité des actes administratifs, aux principes de confiance légitime et de bonne foi et enfin au droit de propriété tel que protégé par l'article 1er du premier protocole de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme, sont fondées sur l'illégalité, par voie d'exception, de la décision d'engagement du 16 février 2018, dont l'objet est pécuniaire, prise en applications de ces deux décisions. Ces conclusions ont donc le même objet qu'a eu le recours en excès de pouvoir introduit par l'EARL Bonneau Laborde contre la décision d'engagement du 16 février 2018, rejeté par le jugement du 11 février 2021 n° 1802269 précité. Il y a dès lors lieu d'accueillir partiellement la fin de non-recevoir tirée de l'existence d'un recours parallèle opposée en défense concernant ces conclusions.

8. Par suite, il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de rejeter comme partiellement irrecevables les conclusions présentées par l'EARL Bonneau Laborde tendant à la condamnation solidaire de la région Occitanie et de l'Etat au versement de la somme de 105 280 euros, assortie des intérêts et de leur capitalisation.

Sur la responsabilité :

En ce qui concerne la responsabilité sans faute :

9. D'une part, il résulte de l'instruction que, dans le cadre du second pilier de la politique agricole commune (PAC), le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) a prévu des aides financières à la conversion et au maintien à l'agriculture biologique accordées, par hectare de superficie agricole, aux agriculteurs ou groupements d'agriculteurs qui s'engagent, sur la base du volontariat, à adopter des pratiques et des méthodes de l'agriculture biologique. La mise en œuvre de ce programme d'aides pour la période 2015-2020 a été opérée par l'action conjointe des directions départementales des territoires, qui assurent la réception et l'instruction des demandes des agriculteurs, des régions, qui sont les autorités de gestion chargées de prendre la décision d'attribution ou de non-attribution, et de l'agence de services et de paiement qui procède au versement de l'aide. Toutefois, en raison de la révision complète du registre parcellaire graphique des surfaces agricoles imposée par la Commission européenne et de la nécessité de procéder au paiement des aides du premier pilier de la PAC avant le 15 octobre 2015 afin de bénéficier d'une prise en charge par le budget européen, l'instruction des dossiers d'aides à la conversion à l'agriculture biologique présentés par des agriculteurs a été retardée. Par ailleurs, et ainsi que le font valoir les défendeurs, ce retard est également imputable aux difficultés qui ont été rencontrées dans la mise en œuvre des logiciels d'instruction et de paiement des aides " Isis " et " Osiris ". Dans ce contexte, la priorité a été donnée aux demandes de jeunes agriculteurs et au pastoralisme. Toutefois, afin de ne pas pénaliser financièrement les agriculteurs ayant présenté des demandes susceptibles de remplir les conditions d'éligibilité à l'aide à la conversion ou au maintien à l'agriculture biologique, des apports de trésorerie remboursables leur ont été accordés, à hauteur de 80 %, sur le budget de l'Etat, dans l'attente de l'issue de la procédure d'instruction de leurs dossiers. La situation dont fait état l'EARL Bonneau Laborde est donc commune à l'ensemble des agriculteurs de la région ayant présenté une demande d'aides financières dans ce cadre.

10. D'autre part, si l'EARL Bonneau Laborde fait état des contraintes financières qu'implique une conversion à l'agriculture biologique, il résulte de l'instruction que, dans le cadre des aides pour la conversion de l'agriculture biologique, la requérante a bénéficié au titre des années 2015 et 2016, des sommes annuelles de 30 000 euros, au titre des années 2017, 2018 et 2019, des sommes annuelles de 29 793 euros, et enfin au titre de l'année 2020, de la somme de 5 151 euros. Par ailleurs, le tableau " récapitulatif aides campagnes 2015 à 2020 " concernant l'engagement en agriculture biologique de l'EARL Bonneau Laborde atteste du versement, toutes aides confondues, d'aides financières à compter du 1er octobre 2015 jusqu'au 3 mars 2021 ainsi que du versement de la somme de 77 271,73 euros en 2015, de la somme de 80 060,86 euros en 2016, de la somme de 89 235,82 euros en 2017, de la somme de 90 628,89 euros en 2018, de la somme de 91 579,98 euros en 2019 et enfin de la somme de 66 530,83 euros en 2020, ayant permis d'accompagner financièrement la requérante dans sa démarche de conversion biologique dans les circonstances exposées au point précédent.

11. Par suite, il ne résulte pas de l'instruction que l'EARL Bonneau Laborde aurait subi un préjudice anormal et spécial fondant l'engagement de la responsabilité sans faute de la région Occitanie et de l'Etat.

12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par l'EARL Bonneau Laborde tendant à la condamnation solidaire de la région Occitanie et de l'Etat au versement de la somme de 105 280 euros, assortie des intérêts et de leur capitalisation, ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la région Occitanie et de l'Etat, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que l'EARL Bonneau Laborde demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

14. Dans les circonstances particulières de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la région Occitanie présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de l'EARL Bonneau Laborde est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la région Occitanie présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l'EARL Bonneau Laborde, à la présidente de la région Occitanie et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au préfet de la région Occitanie.

Délibéré après l'audience du 4 mai 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Sellès, présidente,

Mme Neumaier, conseillère,

Mme Corthier, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 mai 2023.

La rapporteure,

Signé

Z. B

La présidente,

Signé

M. A

La greffière,

Signé

P. SANTERRE

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition :

La greffière,