Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2101949

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 27 juillet 2021, les 14 avril et 13 juin 2023, M. C A, représenté par Me Leplat, demande au tribunal :

1°) de condamner l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) à lui verser la somme de 5 226 euros en réparation de son préjudice, avec intérêt au taux légal au jour de réception de la réclamation indemnitaire préalable, assorti d'une capitalisation sur le fondement de l'article 1343-2 du code civil ;

2°) de mettre à la charge de FranceAgriMer une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- si le contrat d'engagement signé le 11 juin 2020 concernant la campagne de distillation de crise dans le cadre du programme d'aide géré par FranceAgriMer prévoyait un volume de livraison de 750 hectolitres, un volume de 595,49 hectolitres lui a été notifié par FranceAgriMer et il a livré 504 hectolitres, soit 84,63 % des volumes notifiés ; il résulte des stipulations du contrat d'engagement concernant les pénalités qu'une pénalité ne peut être appliquée si l'engagement n'est pas réalisé ou si la livraison des vins est inférieure à un certain volume ; il a parfaitement rempli son obligation contractuelle et son taux de volume livré dépasse le seuil de 80 % en dessous duquel des pénalités peuvent être fondées ; le non versement de l'aide en application du contrat le liant à FranceAgriMer n'est pas fondé ;

- contrairement à ce que soutient FranceAgriMer, il n'existe qu'un seul contrat entre M. A et FranceAgriMer dénommé engagement unique de distillation et prévoyant un volume de 750 hectolitres ; FranceAgriMer considère comme contrats ce qui constitue des appels de livraison ; le taux de pénalité devait s'appliquer à l'ensemble de la demande de livraison et non à la dernière livraison qui, pour FranceAgriMer, correspond à un contrat distinct mais qui n'en est pas dans la mesure où un seul contrat d'engagement lie les deux parties ; le volume des appels de livraison n'est pas soumis à son contrôle, ni à son accord et ne peuvent donc pas constituer un contrat ; son seul engagement était de livrer au moins 80 % du volume contractuellement convenu, ce qu'il a fait ;

- le contrat d'engagement ne comportait aucune indication quant à la référence de calcul de la pénalité à part qu'elle correspond au volume total auquel le producteur s'est engagé ; selon la rédaction de la clause concernant les pénalités, la pénalité ne peut donc être calculée pour chaque appel de vin ; le contrat ne prévoit à aucun moment que les volumes peuvent être appelés en plusieurs fois ;

- FranceAgriMer a commis une erreur en refusant de verser l'aide d'une somme de 5 226 euros à M. A correspondant au montant des 67 hectolitres livrés ;

- le contrat du 11 juin 2020 ne mentionne jamais la décision du 3 juin 2020 de FranceAgriMer de telle sorte que son signataire ne peut savoir que d'autres dispositions que les stipulations du contrat s'appliquent à ce dispositif d'aide ; dès lors, il n'est pas lié par cette décision dont il n'a pas été mis en mesure de prendre connaissance avant signature du contrat du 11 juin 2020 ;

- en tout état de cause, à supposer que la décision du 3 juin 2020 de FranceAgriMer soit applicable, FranceAgriMer applique rétroactivement la décision du 27 août 2020 à tort puisque le contrat a été signé le 11 juin 2020 ; la décision du 27 août 2020 prévoit des modalités d'appel de produit différentes de celle du 3 juin 2020, laquelle ne mentionne aucun appel de volume en plusieurs fois ; la notification du 8 septembre 2020 mentionne qu'elle est effectuée au titre de la campagne 2020/2021, période sur laquelle il ne s'est jamais engagé, le contrat du 11 juin 2020 portant sur la campagne 2019/2021 ;

- les décisions de FranceAgriMer sont créatrices de droit ; cet établissement est tenu d'accorder le droit dont bénéficie le requérant dès lors qu'il en remplit les conditions.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 13 février et 16 mai 2023, FranceAgriMer, représenté par sa directrice générale, conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- ce dispositif d'aide de crise s'inscrit dans le cadre juridique fixé par la décision INTV-GPASV-2020-28 du 3 juin 2020 modifiée qui dispose qu'une enveloppe budgétaire et une enveloppe complémentaire sont ouvertes, donnant lieu à la notification de deux contrats de distillation distinct ; dans ce cadre, M. A a signé un contrat initial n° 2017 le 15 juillet 2020 pour le volume de 437,48 hectolitres et un contrat complémentaire n° 3854 le 8 septembre 2020 pour un volume de 158,01 hectolitres de sorte qu'il existe bien deux contrats distincts ;

- l'engagement unique de distillation ne constitue pas un contrat liant FranceAgriMer et M. A ; il s'agit de l'acte par lequel le producteur et le distillateur sollicitent le bénéfice de l'aide à la distillation du vin et s'engagent à respecter les conditions d'octroi de ce dispositif d'aide ;

- en ce qui concerne le contrat n° 3854, M. A n'a livré que 67 hectolitres soit 42,4 % du volume notifié ce qui est, inférieur au seuil des 50 % en dessous duquel le bénéficiaire de l'aide est soumis à une pénalité du montant total de l'aide ;

- ces deux contrats ne constituent pas des contrats au sens du code civil mais des décisions créatrices de droit, comme l'ensemble des décisions d'éligibilité émises par FranceAgriMer à l'attention des demandeurs d'aides qui remplissent l'ensemble des conditions de mise à l'octroi ;

- la décision du 3 juin 2020 et le formulaire d'engagement de distillation unique, dont M. A a signé un exemplaire le 11 juin 2020, sont mis à disposition des opérateurs sur la même page du site internet de FranceAgriMer de telle sorte que M. A en a nécessairement pris connaissance lorsqu'il a présenté une demande d'aide dans le cadre de ce programme ; il appartenait à M. A de prendre connaissance de l'ensemble des conditions de bénéfice de l'aide qu'il demandait qui sont publiées sur le bulletin officiel du ministère de l'Agriculture et sur le site internet de FranceAgriMer ;

- il y a absence de rétroactivité illégale puisque les conditions de la pénalité étaient déjà prévues par la décision INTV-GPASV-2020-28 du 3 juin 2020 ; en outre, comme le prévoit la décision du 3 septembre 2020, en cas d'absence de livraison, la sanction porte uniquement sur le non-paiement de l'aide ;

- il y a absence de rétroactivité illégale puisque la décision INTV-GPASV-2020-56 a été publiée le 3 septembre 2020 et le second montant a été notifié à M. A le 8 septembre 2020 ; une décision INTV-GPASV-2020-40 a été publiée le 8 juillet 2020, avant le premier contrat, anticipant la mise en place d'un contrat complémentaire.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement délégué (UE) n° 2020/592 de la Commission du 30 avril 2020 ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la décision du directeur général de FranceAgriMer INTV-GPASV-2020-28 du 3 juin 2020 modifiée ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Corthier ;

- et les conclusions de Mme Beneteau, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision INTV-GPASV-2020-28 du 3 juin 2020, le directeur général de FranceAgriMer a mis en œuvre l'aide à la distillation de crise tendant à subventionner des opérations de livraison et de distillation d'alcools à destination des secteurs industriel ou énergétique en vue de compenser la perturbation du marché du vin résultant de la crise sanitaire liée à la pandémie de covid-19. Dans ce cadre, M. A, producteur vinicole, s'est engagé, le 11 juin 2020, auprès d'un distillateur agréé par FranceAgriMer, à livrer 750 hectolitres de sa production de vin pour une aide s'élevant à 78 euros par hectolitre de vin. Deux contrats de livraison n° 2017 et n° 3854, portant respectivement sur 437,48 hectolitres et 158,01 hectolitres, ont été notifiés par FranceAgriMer le 15 juillet 2020 et le 8 septembre 2020 à M. A. Cependant, M. A n'a livré que 67 hectolitres sur les 158,01 prévus au second contrat. Par facture du 22 février 2021, la distillerie co-contractante a informé M. A du non-paiement de l'aide pour les 67 hectolitres livrés. Par courrier du 20 avril 2021, M. A a formulé une réclamation indemnitaire préalable auprès de FranceAgriMer tendant au versement de la somme de 5 226 euros correspondant au montant de l'aide des 67 hectolitres livrés. Par décision du 14 juin 2021, FranceAgriMer a rejeté cette demande. Par la présente requête, M. A demande au tribunal de condamner FranceAgriMer au versement d'une indemnisation de 5 226 euros en réparation du préjudice subi.

Sur les conclusions aux fins d'indemnisation :

2. Aux termes de l'article 3 du règlement délégué (UE) 2020/592 du 30 avril 2020 : " Une aide peut être accordée pour la distillation de vin dans les conditions énoncées au présent article. Cette aide est proportionnée ".

3. D'une part, aux termes de l'article 1er de la décision INTV-GPASV-2020-28 du 3 juin 2020 dans sa version initiale : " La procédure de paiement en faveur de la distillation en cas de crise prévue à l'article 3 du règlement (UE) 2020/592 est ouverte pour un budget de 155 millions d'euros ". Aux termes de l'article 5 de la même décision : " Les producteurs qui souhaitent participer à la distillation de crise souscrivent auprès d'un distillateur certifié un engagement de distillation à compter du lendemain de la date de publication de la présente décision et jusqu'au 19 juin 2020 () Les livraisons doivent être réalisées au plus tard le 4 septembre 2020. Toute livraison inférieure à 80 % du volume notifié est pénalisé comme suit : Inférieure à 80 % et au moins égale à 50 % : une pénalité égale à 50 % du montant payé par le distillateur est appliquée ; inférieure à 10hl, ou à 50 % : une pénalité égale à 100 % du montant correspondant au volume du contrat notifié multiplié par le tarif de l'aide prévue à l'article 8, paragraphe 1 de cette décision est appliquée ".

4. D'autre part, aux termes de l'article 1er de la décision INTV-GPASV-2020-28 du 3 juin 2020 modifiée par la décision INTV-GPASV-2020-56 du 27 août 2020 : " La procédure de paiement en faveur de la distillation en cas de crise prévue à l'article 3 du règlement (UE) 2020/592 est ouverte pour un budget de 155 millions d'euros auquel s'ajoute une enveloppe complémentaire de 56 millions d'euros. Ces deux enveloppes donnent lieu à la notification de deux contrats de distillation distincts. ". Aux termes de l'article 5 de la même décision : " Les producteurs ainsi que les négociants qui souhaitent participer à la distillation de crise souscrivent auprès d'un distillateur certifié un engagement de distillation à compter du lendemain de la date de publication de la présente décision et jusqu'au 19 juin 2020 () Les livraisons pour les volumes notifiés au titre des contrats initiaux doivent être réalisées au plus tard le () 10 septembre 2020 pour les producteurs. Les livraisons pour les volumes notifiés au titre des contrats complémentaires doivent être réalisées entre le 1er octobre 2020 et le 20 mars 2021 pour les producteurs (). Toute livraison inférieure à 80 % du volume notifié de chaque contrat est pénalisée comme suit : Inférieure à 80 % et au moins égale à 50 % : une pénalité égale à 50 % du montant payé par le distillateur est appliquée ; inférieure à 10hl, ou à 50 % : une pénalité égale à 100 % du montant correspondant au volume du contrat notifié multiplié par le tarif de l'aide prévue à l'article 8, paragraphe 1 de cette décision est appliquée ". Aux termes de l'article 6 de la même décision : " Les modalités de l'engagement unique s'appliquent également aux volumes notifiés au titre des contrats complémentaires. () ".

5. A titre liminaire, il ressort de la décision du 3 juin 2020 précitée, dans sa version initiale, que le dispositif d'aide en litige était ouvert pour un montant de 155 millions d'euros. En vertu de cette décision, les producteurs de vin devaient s'engager à livrer des quantités de vin auprès des distillateurs agréés par FranceAgriMer et cet organisme notifiait alors les volumes admis à bénéficier du dispositif d'aide, après application, le cas échéant, d'un taux unique de réduction en vue d'assurer le respect de l'enveloppe budgétaire. Le tarif de l'aide était alors fixé à 78 euros par hectolitres pour les vins AOP et IGP, au bénéfice du producteur. Par décision du 8 juillet 2020, modifiant la décision précitée du 3 juin 2020, FranceAgriMer a prévu la possibilité, sans préjudice de l'application du taux unique de réduction, de rendre éligible un volume complémentaire, dans le cas où le fonds d'aide serait abondé par une enveloppe complémentaire avant le 31 août 2020. Par décision du 27 août 2020, modifiant à nouveau la décision précitée du 3 juin 2020, FranceAgriMer a clarifié les conditions d'octroi de l'aide complémentaire, résultant de fonds additionnels au budget initial. Il s'ensuit qu'une distinction doit être ainsi nécessairement opérée entre le " contrat initial " et le " contrat complémentaire " répondant à deux régimes distincts, s'agissant notamment des périodes de livraison ou des pénalités de retard. C'est dans le cadre du régime complémentaire issu de la décision du 27 août 2020 que, le 8 septembre 2020, FranceAgriMer a notifié à M. A un second contrat, valant autorisation de livraison portant sur 158,01 hectolitres.

6. En premier lieu, aux termes de l'article L. 221-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'entrée en vigueur d'un acte réglementaire est subordonnée à l'accomplissement de formalités adéquates de publicité, notamment par la voie, selon les cas, d'une publication ou d'un affichage, sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires ou instituant d'autres formalités préalables. () ".

7. Il résulte de l'instruction que les décisions du 3 juin, du 8 juillet et du 27 août 2020, de nature réglementaire, ont été régulièrement publiées au Bulletin Officiel du ministère de l'agriculture et sur le site internet de FranceAgriMer. Dès lors, M. A n'est pas fondé à soutenir que ces décisions ne seraient pas applicables à l'aide à la distillation de crise dont il demande le bénéfice dès lors qu'elles n'auraient pas été portées à sa connaissance.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 221-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Sauf s'il en est disposé autrement par la loi, une nouvelle réglementation ne s'applique pas aux situations juridiques définitivement constituées avant son entrée en vigueur ou aux contrats formés avant cette date. ".

9. Il résulte de l'instruction que la décision INTV-GPASV-2020-56 du 27 août 2020 a modifié la décision INTV-GPASV-2020-28 du 3 juin 2020 et ce, uniquement pour les contrats complémentaires émis postérieurement à la date du 27 août 2020. Elle ne peut donc pas être regardée comme s'appliquant de manière rétroactive au contrat complémentaire du 8 septembre 2020, lequel est postérieur à l'entrée en vigueur de cette décision. Par suite, le moyen tiré de l'application rétroactive illégale de la règlementation doit être écarté.

10. En troisième lieu, il résulte du point n° 5 que l'aide à la distillation de crise au titre de la crise sanitaire de 2020 était versée en fonction des volumes de produits viticoles livrés par le producteur dans le cadre d'un budget global préalablement fixé, complété par un budget complémentaire. M. A a bénéficié d'un premier contrat de livraison au titre du premier budget puis d'un second contrat de livraison au titre du budget complémentaire. Dès lors, M. A était tenu de respecter le volume minimal à livrer, fixé par chaque contrat afin d'être éligible à l'aide sollicitée, le volume fixé par l'engagement souscrit avec le distillateur agréé ayant pour seul objet de permettre à FranceAgriMer de s'assurer du respect de l'enveloppe budgétaire initiale de 155 millions d'euros lors de l'émission d'un contrat de livraison.

11. En quatrième et dernier lieu, il y a lieu d'appliquer les modalités de pénalités au contrat complémentaire du 8 septembre 2020 prévue par l'article 5 de la décision INTV-GPASV-2020-28 du 3 juin 2020 dans sa version issue de la décision INTV-GPASV-2020-56 du 27 août 2020 précitée au point n° 4, lequel dispose qu'en cas de livraison en dessous du seuil de 50 %, une pénalité à hauteur de 100 % du montant de l'aide correspondante serait appliquée. Or, il est constant que M. A n'a livré que 42,4 % du volume de la livraison prévue par le contrat complémentaire. Dès lors, FranceAgriMer était fondée à le priver du bénéfice de l'aide à la distillation de crise en application des dispositions précitées de l'article 5 de de la décision INTV-GPASV-2020-28 du 3 juin 2020 modifiée. Par suite, M. A n'est pas fondé à soutenir que FranceAgriMer aurait commis une erreur susceptible d'engager sa responsabilité en considérant qu'il n'était pas exigible à l'aide à la distillation de crise au titre du contrat complémentaire n° 3854 du 8 septembre 2020 portant sur la livraison de 158,01 hectolitres de vins.

12. Il résulte de tout ce qui précède que FranceAgriMer n'a pas commis de faute de nature à engager sa responsabilité. Par suite, les conclusions présentées par M. A tendant à l'indemnisation de son préjudice ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les intérêts et la capitalisation des intérêts :

13. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit à la demande d'intérêts et de capitalisation de ceux-ci dès lors que les conclusions aux fins d'indemnisation sont rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de FranceAgriMer, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que M. A demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C A et à l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer).

Copie sera transmise au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Délibéré après l'audience du 21 septembre 2023 à laquelle siégeaient :

Mme Sellès, présidente,

Mme Crassus, conseillère,

Mme Corthier, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 octobre 2023.

La rapporteure,

Signé

Z. CORTHIER

La présidente,

Signé

M. SELLES

La greffière,

Signé

M. B

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition :

La greffière,