Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2102894

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 29 octobre 2021 et le 14 novembre 2022, la commune de Briscous, représentée par Me Jambon, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté interministériel du 18 mai 2021 par lequel lui a été refusée la reconnaissance d'état de catastrophe naturelle au titre du phénomène de sécheresse et réhydratation des sols pour la période allant du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2020, ensemble la décision par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre à l'Etat de prendre un arrêté portant reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle pour le territoire de la commune, dans un délai de trois mois à compter de la décision à intervenir ;

3°) et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'avis de la commission interministérielle consultée a été émis en méconnaissance du principe d'impartialité dès lors qu'elle est composée pour moitié de fonctionnaires défendant un point de vue financier ;

- les membres de cette commission n'ont pas disposé d'un délai suffisant pour instruire sa demande ;

- les informations mises à disposition des membres de cette commission étaient insuffisantes ;

- il doit être justifié de ce que le signataire de l'arrêté attaqué disposait de délégations régulières ;

- par ailleurs, l'arrêté repose sur un critère illégal ;

- il repose également sur des données erronées ;

- il est fondé, enfin, sur une appréciation inexacte des faits.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 février 2022, le ministre de l'intérieur, représenté par Me Fergon, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de Briscous une somme de 3 000 euros, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des assurances ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- la circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Perdu,

- et les conclusions de Mme Duchesne, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Briscous (Pyrénées-Atlantiques) a déposé en préfecture une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle de son territoire au titre des mouvements de terrains différentiels consécutifs aux épisodes de sécheresse et de réhydratation des sols observés entre le 1er janvier 2020 et le 31 décembre 2020. Par un arrêté du 18 mai 2021, le ministre de l'intérieur, le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'action et des comptes publics ont établi la liste des communes faisant l'objet d'une reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et ont rejeté la demande de cette commune. La commune de Briscous demande au tribunal d'annuler cet arrêté en tant qu'il ne fait pas droit à sa demande.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article 1er du décret susvisé du 27 juillet 2005 : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : 1° () les directeurs d'administration centrale, () et les chefs des services que le décret d'organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d'Etat ; 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs () ; ".

3. MM. Thirion, Corre et Chavy, cosignataires de l'arrêté du 18 mai 2021, exercent respectivement les fonctions de directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises, sous-directeur des assurances et sous-directeur chargé de la 5ème sous-direction de la direction du budget. Il en résulte qu'ils étaient compétents pour signer, au nom des ministres dont ils relèvent, l'arrêté litigieux qui entrait dans le champ des compétences des services placés sous leur autorité. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué aurait été signé par des autorités incompétentes ne peut qu'être écarté.

4. En second lieu, aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France () ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles () Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles () les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. () ".

5. Aux termes du titre IV de la circulaire interministérielle du 27 mars 1984 : " Le ministre de l'intérieur et de la décentralisation saisit la commission interministérielle chargée d'émettre un avis sur le caractère de catastrophe naturelle. / Cette commission est composée : / - d'un représentant du ministère de l'intérieur et de la décentralisation, appartenant à la direction de la sécurité civile ; / - d'un représentant du ministère de l'économie, des finances et du budget, appartenant à la direction des assurances ; / - d'un représentant du secrétaire d'Etat auprès du ministre de l'économie, des finances et du budget, chargé du budget, appartenant à la direction du budget () ".

6. D'une part, la commission interministérielle ainsi prévue par la circulaire du 27 mars 1984 a pour mission d'éclairer les ministres compétents sur les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dont ils sont saisis. Par une autre circulaire du 19 mai 1998, l'autorité ministérielle a posé des règles de constitution, de validation et de transmission des dossiers de demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et a précisé, dans le cas de dommages résultant de mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, que la demande doit être accompagnée d'un rapport géotechnique et d'un rapport météorologique relatif à l'événement.

7. Il ressort en l'espèce de la feuille d'émargement, produite en défense par le ministre de l'intérieur, que la commission interministérielle qui s'est réunie le 11 mai 2021 pour examiner les demandes de reconnaissance de catastrophe naturelle était composée de quatre représentants du ministre de l'intérieur, un représentant du ministre de l'action et des comptes publics, trois représentants du ministre de la transition écologique et solidaire, un représentant du ministre des outre-mer et deux membres de la Caisse centrale de réassurance.

8. La commune de Briscous, qui se borne à alléguer que la moitié des membres de cette commission aurait un " point de vue financier " n'établit pas que cette composition aurait, par elle-même, privé la commune requérante d'une garantie tenant notamment à l'impartialité qui s'impose aux membres de la commission ou à l'obligation qui incombe à ces derniers de procéder à un examen circonstancié de chaque demande. Il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que cette composition a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision prise.

9. Par ailleurs, la commission interministérielle a émis son avis sur la base d'un tableau établi par Météo-France qui distingue, pour chaque commune, la période concernée par la demande ainsi que la maille territoriale de rattachement. Les critères définis par Météo-France pour la reconnaissance d'un état de catastrophe naturelle y sont reportés et font l'objet d'une application pour chacune des communes concernées. A supposer même que la commission se serait uniquement fondée sur ces éléments, il ne ressort pas des pièces du dossier que les membres de la commission et les ministres décisionnaires, qui ont comparé les données fournies par Météo-France aux critères servant à apprécier l'état de catastrophe naturelle, n'auraient pas été en mesure de connaître avec une précision suffisante les conditions climatiques propres à la commune concernée, ni qu'ils se seraient abstenus de procéder à un examen circonstancié de la demande en se bornant à entériner le tableau établi par Météo-France. Enfin, si la commune de Briscous soutient que les membres de la commission interministérielle n'ont pas bénéficié d'un délai suffisant pour instruire sa demande, ce moyen n'est pas assorti des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.

10. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué a été pris au terme d'une procédure irrégulièrement menée doit être écarté en toutes ses branches.

11. D'autre part, et en premier lieu, il ressort des pièces du dossier que pour apprécier, afin de mettre en application les dispositions précitées de l'article L. 125-1 du code des assurances, si la sécheresse constatée en 2020 sur le territoire de Briscous présentait un caractère anormal et intense, conditions nécessaires à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, l'administration s'est fondée sur les données météorologiques de Météo-France et l'outil SIM mis au point par cet établissement public pour modéliser, à l'aide des données pluviométriques conservées dans 4 500 postes d'observation, le bilan hydrique du territoire français. Cette modélisation a conduit à couvrir le territoire français métropolitain d'une grille composée d'environ 9 000 mailles de 8 km de côté. La grille mise au point à l'aide de l'outil SIM doit permettre d'apprécier, pour chaque maille, le niveau d'intensité de l'aléa naturel en fonction de critères permettant d'étudier le bilan hydrique des sols argileux, lequel ne s'arrête pas à la seule prise en compte de données strictement météorologiques de pluviométrie, afin d'apprécier les mouvements de terrains différentiels consécutifs à la succession d'épisodes de sécheresse et de réhydratation des sols. Les outils élaborés permettent d'intégrer dans le bilan hydrique un paramètre de teneur en eau des sols, laquelle est mesurée par l'index SWI (Soil Wetness Index), qui fournit des moyennes d'humidité du sol par rapport auxquelles est comparée la période concernée par la demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle. Les données de mesure sont fournies par les 4 500 postes d'observation répartis sur l'ensemble du territoire et sont disponibles depuis 1958. Ainsi, la sécheresse hivernale est considérée comme revêtant une intensité anormale lorsque l'indice d'humidité du sol superficiel moyen est inférieur à la normale sur les quatre trimestres de l'année et qu'une décade du trimestre de fin de recharge (janvier à mars) est inférieure à 80 % de la normale. La sécheresse printanière est retenue comme catastrophe naturelle lorsque la moyenne de l'index SWI, calculée sur les trois mois du second trimestre est si faible que la durée de retour d'un tel épisode est au moins de 25 années. Quant à l'intensité anormale de la sécheresse estivale, elle est retenue notamment lorsque la teneur en eau des sols est inférieure à 70 % de son niveau habituel durant le 3ème trimestre de l'année considérée et que le nombre de décades au cours desquelles le niveau d'humidité du sol superficiel mesuré par l'index SWI est inférieur à 0,27, soit lorsque l'index SWI des neuf décades composant la période de juillet à septembre de l'année considérée est si faible que le temps de retour à la normale de la moyenne SWI représente au moins 25 années.

12. Il en résulte que le maillage du territoire réalisé par Météo-France, qui ne répond pas à une exigence légale ou réglementaire, constitue seulement une méthodologie permettant de vérifier si les critères légaux de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle sont respectés. Ainsi, contrairement à ce que fait valoir la commune requérante, ce maillage ne saurait être regardé comme étant un critère supplémentaire, non prévu par les textes. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit ne peut qu'être écarté.

13. En deuxième lieu, si la commune de Briscous fait valoir que les données sur lesquelles repose l'arrêté attaqué sont imprécises, eu égard notamment à la superficie des mailles pour chacune desquelles l'index SWI est mesuré par Météo-France, il ne ressort pas des pièces du dossier que la méthode employée par l'administration empêcherait la prise en compte de la situation particulière de chaque commune ni qu'elle serait inappropriée pour apprécier de manière suffisamment objective, précise et conforme aux buts poursuivis par l'article L. 125-1 du code des assurances, l'intensité anormale du phénomène à l'origine des mouvements de terrains différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols durant l'année 2020. Par suite, le moyen tiré de l'inexactitude des données fondant l'arrêté attaqué doit être rejeté.

14. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que plus de 99,9 % du territoire de la commune de Briscous est sensible au phénomène de retrait et gonflement des argiles. Il ressort en outre de l'avis de la commission interministérielle que pour l'année 2020, l'indicateur d'humidité des sols superficiels hivernal de la commune a été évalué à 1,051 pour la maille 8893, à 1,169 pour la maille 8894, à 1,212 pour la maille 8981 et à 1,21 pour la maille 8982, soit une durée de retour comprise entre deux et cinq ans. S'agissant de l'indicateur d'humidité des sols superficiels printanier, celui-ci a été évalué à 0,971 pour la maille 8893, à 1,081 pour la maille 8894 et à 1,118 pour les mailles 8981 et 8982, soit une durée de retour comprise entre trois et quatre ans. S'agissant de l'indicateur d'humidité des sols superficiels estival, il a été évalué à 0,366 pour la maille 8893, à 0,42 pour la maille 8894, à 0,385 pour la maille 8981 et à 0,37 pour la maille 8982, soit une durée de retour de deux ans. Enfin, s'agissant de l'indicateur d'humidité des sols superficiels automnal, il a été évalué à 0,997 pour la maille 8893, à 1,091 pour la maille 8894 et à 0,943 pour les mailles 8981 et 8982, soit une durée de retour d'un an.

15. Ces données, propres au territoire de la commune de Briscous et analysées par l'administration, ont montré qu'aucun des critères météorologiques permettant de retenir l'existence d'un aléa naturel d'intensité anormale n'était rempli pour les quatre trimestres. Enfin, s'il ressort notamment des pièces produites par la commune que le pays basque a été touché par un épisode de canicule et que des dégâts matériels ont été relevés sur son territoire, ces constatations sont insuffisantes pour permettre d'estimer que le phénomène de sécheresse et de réhydratation des sols de 2020 revêtait un caractère d'intensité anormale et que les auteurs de l'arrêté en litige ont commis une illégalité en n'inscrivant pas la commune de Briscous sur la liste des communes reconnues en état de catastrophe naturelle. Par suite, le moyen tiré de l'erreur d'appréciation ou de qualification juridique de la situation de cette commune, doit être écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Briscous n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté interministériel du 18 mai 2021 en tant qu'il n'a pas reconnu l'état de catastrophe naturelle sur son territoire au titre de la période allant du 1er janvier au 31 décembre 2020.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

17. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par la commune de Briscous, n'appelle aucune mesure d'exécution. Les conclusions présentées à ce titre doivent également être rejetées.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à chacune des parties la charge des frais exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E:

Article 1er : La requête de la commune de Briscous est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Briscous, au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, et au ministre de l'intérieur et des outre-mer.

Délibéré après l'audience du 29 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Perdu, présidente,

M. Rousseau, premier conseiller,

Mme Portès, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 décembre 2023.

La présidente-rapporteure,

Signé

S. PERDU

Le magistrat assesseur,

Signé

S. ROUSSEAU La greffière,

Signé

P. SANTERRE

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, et au ministre de l'intérieur et des outre-mer, chacun en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition :

La greffière,