Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2200528

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 11 mars 2022 et 19 février 2024, la commune de Pimbo, représentée par Me Merlet-Bonnan, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté interministériel du 27 juillet 2021 en tant qu'il ne reconnait pas en état de catastrophe naturelle la commune de Pimbo au titre du phénomène de sécheresse et réhydratation des sols pour la période allant du 1er janvier au 30 septembre 2016, ensemble la décision par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre à l'Etat de prendre une nouvelle décision reconnaissant l'état de catastrophe naturelle pour le territoire de la commune sur la période litigieuse, dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir ;

3°) et de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué a été pris par des autorités incompétentes, à défaut de délégations de signature adéquates ;

- il a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que dix personnes ont siégé au sein de la commission interministérielle consultée et qu'elle était composée de fonctionnaires du ministère des finances et de la caisse centrale de réassurance, défendant un point de vue financier ;

- les membres de cette commission n'ont pas disposé d'un dossier complet pour chacune des communes, mais uniquement d'un tableau transmis par Météo France, en méconnaissance de la circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984 ;

- l'arrêté attaqué a également été pris à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que les services de l'Etat dans le département n'ont pas sollicité une demande d'information pour instruire un dossier complet en vue de sa transmission au ministère de l'intérieur et n'ont pas joint à cette transmission de rapport circonstancié et de rapport météorologique en méconnaissance des circulaires du 27 mars 1984 et du 19 mai 1998 ;

- l'administration s'est estimé liée par l'avis de la commission interministérielle et de Météo France ;

- l'arrêté repose sur des critères qui ne sont pas pertinents, à savoir les critères géologique et météorologique et est ainsi entaché d'une erreur d'appréciation ;

- l'utilisation des mêmes critères pour l'ensemble des communes est contraire au principe d'égalité ;

- l'arrêté repose, enfin, sur des données erronées et est, ainsi, entaché d'une erreur de fait.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 septembre 2022, le ministre de l'intérieur, représenté par Me Fergon, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la commune de Pimbo une somme de 3 000 euros, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la commune de Pimbo ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des assurances ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- la circulaire n° 84-90 du 27 mars 1984 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Portès,

- les conclusions de Mme Duchesne, rapporteure publique,

- et les observations de Me Merlet-Bonnan représentant la commune de Pimbo.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Pimbo a adressé à la préfète des Landes une demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle de son territoire au titre des mouvements de terrains différentiels consécutifs aux épisodes de sécheresse et de réhydratation des sols observés entre le 1er janvier 2016 et le 30 septembre 2016. Par un arrêté du 21 novembre 2017, dont la commune de Pimbo a demandé l'annulation devant le présent tribunal, le ministre de l'intérieur, le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'action et des comptes publics ont établi la liste des communes faisant l'objet d'une reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et ont rejeté la demande de cette commune. Par un jugement n° 1801311 du 16 septembre 2020, le présent tribunal a annulé cet arrêté. Après réexamen, par un arrêté du 27 juillet 2021, le ministre de l'intérieur, le ministre de l'économie et des finances et le ministre de l'action et des comptes publics ont de nouveau rejeté la demande de cette commune. La commune de Pimbo demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 27 juillet 2021 en tant qu'il ne fait pas droit à sa demande, ensemble la décision du ministre du 13 janvier 2022 rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article 1er du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement : " A compter du jour suivant la publication au Journal officiel de la République française de l'acte les nommant dans leurs fonctions ou à compter du jour où cet acte prend effet, si ce jour est postérieur, peuvent signer, au nom du ministre ou du secrétaire d'Etat et par délégation, l'ensemble des actes, à l'exception des décrets, relatifs aux affaires des services placés sous leur autorité : 1° () les directeurs d'administration centrale, () et les chefs des services que le décret d'organisation du ministère rattache directement au ministre ou au secrétaire d'Etat ; 2° Les chefs de service, directeurs adjoints, sous-directeurs () ; ".

3. MM B, C et A, cosignataires de l'arrêté du 27 juillet 2021, exercent respectivement les fonctions de sous-directeur des assurances, d'adjoint au directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises et de sous-directeur chargé de la 5e sous-direction du budget. Il en résulte qu'ils étaient compétents pour signer, au nom des ministres dont ils relèvent, l'arrêté litigieux qui entrait dans le champ des compétences des services placés sous leur autorité. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué aurait été signé par des autorités incompétentes ne peut qu'être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 125-1 du code des assurances : " Les contrats d'assurance, souscrits par toute personne physique ou morale autre que l'Etat et garantissant les dommages d'incendie ou tous autres dommages à des biens situés en France () ouvrent droit à la garantie de l'assuré contre les effets des catastrophes naturelles () Sont considérés comme les effets des catastrophes naturelles () les dommages matériels directs non assurables ayant eu pour cause déterminante l'intensité anormale d'un agent naturel, lorsque les mesures habituelles à prendre pour prévenir ces dommages n'ont pu empêcher leur survenance ou n'ont pu être prises. L'état de catastrophe naturelle est constaté par arrêté interministériel qui détermine les zones et les périodes où s'est située la catastrophe ainsi que la nature des dommages résultant de celle-ci couverts par la garantie visée au premier alinéa du présent article. Cet arrêté précise, pour chaque commune ayant demandé la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, la décision des ministres. Cette décision est ensuite notifiée à chaque commune concernée par le représentant de l'Etat dans le département, assortie d'une motivation. () ".

5. La circulaire interministérielle du 27 mars 1984 a institué une commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles pour donner aux ministres compétents un avis sur les demandes de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dont ils sont saisis. Par une autre circulaire du 19 mai 1998, l'autorité ministérielle a posé des règles de constitution, de validation et de transmission des dossiers de demande de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle et a précisé, dans le cas de dommages résultant de mouvements de terrain différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols, que la demande doit être accompagnée d'un rapport géotechnique et d'un rapport météorologique relatif à l'événement.

6 . Selon la circulaire du 27 mars 1984, la commission interministérielle relative aux dégâts non assurables causés par les catastrophes naturelles est composée d'un représentant du ministère de l'intérieur appartenant à la direction de la sécurité civile, d'un représentant du ministère de l'économie et des finances appartenant à la direction des assurances et d'un représentant du ministère chargé du budget, membre de la direction du budget, le secrétariat de la commission étant assuré par la Caisse centrale de réassurance. Il ressort des pièces du dossier que lors de sa réunion du 20 juillet 2021, la commission interministérielle était composée de quatre représentants du ministre de l'intérieur, d'un représentant du ministre de l'économie et des finances, d'un représentant du ministre de l'action et des comptes publics, de deux représentants du ministre de la transition écologique et solidaire et de deux membres de la Caisse centrale de réassurance. Ainsi, la commission était composée de plus de trois membres et de plus d'un secrétaire, contrairement aux prévisions de la circulaire du 27 mars 1984.

7. Toutefois, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

8. En l'espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier que, par elle-même, la composition de la commission aurait privé la commune d'une garantie qui tiendrait notamment à l'impartialité de cette instance ou à l'obligation qui incombe à celle-ci de procéder à un examen circonstancié de chaque demande. Il ne ressort pas non plus des pièces du dossier que cette composition a été susceptible d'exercer une influence sur le sens de la décision prise. En particulier la seule présence, au sein de la commission, de représentants de la Caisse centrale de réassurance, société détenue à 100 % par l'État proposant avec la garantie de ce dernier la couverture assurantielle des catastrophes naturelles et de représentants du ministre de l'économie et des finances ne suffit pas à entacher d'irrégularité la composition de la commission au regard du principe d'impartialité. Par suite, l'arrêté attaqué n'est pas irrégulier du fait que la composition de la commission interministérielle, laquelle est investie d'une mission purement technique et consultative, n'est pas strictement conforme à la circulaire du 27 mars 1984.

9. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que la commission interministérielle qui s'est réunie le 20 juillet 2021 pour examiner les demandes de reconnaissance de catastrophe naturelle a rendu son avis sur la base d'un tableau établi par Météo-France. Ce tableau distingue, pour chaque commune, la période concernée par la demande ainsi que la maille territoriale de rattachement suivie des données issues de la méthodologie. Les critères définis par Météo-France pour apprécier l'existence d'un état de catastrophe naturelle y sont reportés et font l'objet d'une application pour chacune des communes concernées. Même si la préfète n'a pas demandé à la commune de Pimbo de lui adresser des éléments sur l'épisode climatique considéré avant de transmettre son dossier à l'autorité ministérielle, contrairement aux prévisions des circulaires du 27 mars 1984 et du 19 mai 1998, les membres de la commission et les ministres décisionnaires ont disposé des données fournies par Météo-France qu'ils ont comparées aux critères servant à apprécier l'état de catastrophe naturelle. Ils ont ainsi été en mesure de connaître avec une précision suffisante les conditions climatiques propres à chaque commune et aucun élément au dossier ne permet d'estimer qu'ils se seraient abstenus de procéder à un examen de chaque demande en se bornant à entériner le tableau établi par Météo-France. Enfin, eu égard au travail préparatoire effectué par les services de Météo-France antérieurement à la réunion du 20 juillet 2021, la circonstance que la commission ait examiné au cours de cette séance la situation d'un grand nombre de communes n'est pas, à elle seule, de nature à permettre de considérer que cette commission n'aurait pas rendu son avis et que les ministres compétents ne se seraient pas prononcés sur la situation particulière de la commune de Pimbo.

10. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué a été pris au terme d'une procédure irrégulièrement menée doit être écarté en toutes ses branches.

11. En troisième lieu, la commission interministérielle a pour seule mission d'éclairer les ministres sur l'application à chaque commune des méthodologies et paramètres scientifiques permettant de caractériser les phénomènes naturels en cause, les avis qu'elle émet ne liant pas les autorités compétentes. Il est donc loisible aux ministres décisionnaires de s'appuyer sur l'avis de la commission et même de s'en approprier le contenu dans leur appréciation de l'existence d'un état de catastrophe naturelle au sein des communes concernées. En l'espèce, il ne ressort ni des motifs de l'arrêté en litige du 27 juillet 2021 ni des pièces du dossier que les ministres se seraient crus liés par la position adoptée par la commission interministérielle et auraient ainsi méconnu l'étendue de leur compétence. Par suite, le moyen soulevé doit être écarté.

12. En quatrième lieu, il résulte des dispositions citées au point 4 que le législateur a entendu confier aux ministres concernés la compétence pour se prononcer sur les demandes des communes tendant à la reconnaissance, sur leur territoire, de l'état de catastrophe naturelle. Il leur appartient, à cet effet, d'apprécier l'intensité et l'anormalité des agents naturels en cause sur le territoire des communes concernées. Ils peuvent légalement, même en l'absence de dispositions législatives ou réglementaires le prévoyant, s'appuyer sur des méthodologies et paramètres scientifiques, sous réserve que ceux-ci apparaissent appropriés, en l'état des connaissances, pour caractériser l'intensité des phénomènes en cause et leur localisation, qu'ils ne constituent pas une condition nouvelle à laquelle la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle serait subordonnée ni ne dispensent les ministres d'un examen particulier des circonstances propres à chaque commune. Il incombe enfin aux ministres concernés de tenir compte de l'ensemble des éléments d'information ou d'analyse dont ils disposent, le cas échéant à l'initiative des communes concernées.

13. Il ressort des pièces du dossier que pour apprécier l'intensité et l'anormalité du phénomène de sécheresse et de réhydratation des sols, ayant causé des mouvements de terrain différentiels, pour la période courant du 1er janvier 2016 et le 30 septembre 2016 sur le territoire de la commune de Pimbo, conditions nécessaires à la reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle, l'administration s'est fondée sur deux critères cumulatifs : un premier critère géotechnique, tenant à la présence d'argiles sensibles au phénomène de retrait-gonflement, qui s'appuie sur des données techniques accessibles au public et un second critère météorologique. Ce critère météorologique est simplifié par rapport à la méthode scientifique sur laquelle l'administration s'appuyait antérieurement et est établi, toujours selon une méthodologie scientifique développée par Météo-France, en fonction de trois paramètres : en premier lieu, une seule variable hydrométéorologique, le niveau d'humidité des sols superficiels, en deuxième lieu, un seuil unique pour qualifier une sécheresse géotechnique d'anormale, une durée de retour supérieure ou égale à 25 ans, et en troisième lieu, une appréciation pour chaque saison d'une année, l'hiver (janvier à mars), le printemps (avril à juin), l'été (juillet à septembre) et l'automne (octobre à décembre). Le niveau d'humidité des sols superficiels est établi d'après un indice d'humidité des sols, couramment appelé indice SWI (Soil Wetness Index), qui représente, sur une profondeur d'environ deux mètres, l'état de la réserve en eau du sol par rapport à la réserve utile. L'indice SWI est établi de manière journalière, via le modèle météorologique développé par Météo-France sous la dénomination Safran/Isba/Modcou (SIM), pour chacune des 8981 mailles géographiques couvrant le territoire, de 8 km de côté. Pour définir l'indicateur d'humidité des sols superficiels d'un mois donné, Météo-France s'appuie sur la moyenne des indices d'humidité des sols superficiels journaliers traités par le modèle hydrométéorologique au cours de ce mois et des deux précédents. Pour chacune des quatre saisons d'une année civile, trois indicateurs d'humidité des sols superficiels mensuels moyens sont donc définis. Pour déterminer si un épisode de sécheresse présente un caractère exceptionnel au sens de l'article L. 125-1 du code des assurances, il est procédé à une comparaison de l'indicateur d'humidité des sols superficiels établi pour un mois donné, avec les indicateurs établis pour ce même mois, au cours des cinquante dernières années. Météo France établit ensuite, sur la base de cette comparaison un rang et une durée de retour pour chacun des douze indicateurs mensuels d'humidité, calculés pour l'année civile étudiée. Le seuil caractérisant l'exceptionnalité de l'intensité d'un épisode de sécheresse a été fixé à une durée de retour supérieure ou égale à 25 ans, pour l'indicateur d'humidité des sols. Si l'indice d'un seul mois présente une durée de retour de 25 années au moins, c'est toute la saison qui sera considérée comme subissant un épisode de sécheresse-réhydratation anormal. Enfin, si le critère d'une durée de retour d'au moins 25 années est établi pour une maille couvrant une partie du territoire communal, il est considéré comme rempli pour l'ensemble du territoire communal pour la période concernée.

14. Si la commune de Pimbo fait valoir que les données sur lesquelles repose l'arrêté attaqué sont imprécises, eu égard notamment à la superficie des mailles pour chacune desquelles l'index SWI est mesuré par Météo-France, il ne ressort pas des pièces du dossier que la méthode employée par l'administration serait inappropriée pour apprécier de manière suffisamment objective, précise et conforme aux buts poursuivis par l'article L. 125-1 du code des assurances, l'intensité anormale du phénomène à l'origine des mouvements de terrains différentiels consécutifs à la sécheresse et à la réhydratation des sols durant l'année 2016. Par ailleurs, si la commune requérante conteste l'utilisation des mêmes critères pour toutes les communes, et alors que le critère géotechnique rappelé prend bien en compte la situation particulière des sols argileux le principe d'égalité n'impose pas à l'administration de traiter différemment des usagers placés dans des situations différentes. Dans ces conditions, la commune de Pimbo n'est pas fondée à soutenir que les critères utilisés ne sont pas pertinents ni qu'ils sont contraires au principe d'égalité. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'erreur d'appréciation doit être écarté.

15. En cinquième et dernier lieu, la commune soutient que l'arrêté attaqué serait entaché d'inexactitude matérielle quant aux données ayant servi au calcul de l'humidité de ses sols superficiels dès lors que les indices SWI mensuels pour l'année 2016 qu'elle produit, obtenus auprès de Météo-France, diffèrent des indicateurs d'humidité des sols superficiels retenus pour chacune des quatre saisons par les ministres et reportés dans le tableau joint à la lettre de notification de l'arrêté. Toutefois, il ressort des pièces du dossier et notamment du rapport de Météo-France d'avril 2017 détaillant la mise en œuvre du critère météorologique sur lequel l'administration s'est fondée et du document émanant de Météo-France intitulé " Qu'est-ce que le SWI uniforme ' " que ces indicateurs ne peuvent être comparés. Ainsi et d'une part, l'indice SWI moyen mensuel accessible via le site publithèque de Météo-France ne correspond pas nécessairement à l'indicateur d'humidité des sols superficiels d'un mois donné calculé, dans le cadre du dispositif " catastrophe naturelle " (Catnat) sur une période glissante de trois mois selon la méthode rappelée au point 13 du présent jugement. D'autre part et surtout, il ressort de ces documents que Météo-France utilise, comme le soutient à juste titre l'Etat, une configuration " uniforme " du modèle SIM exclusivement réservée à l'établissement des critères pour les " Catnat sécheresse ", de façon à ce que les caractéristiques géologiques du sol et le couvert végétal soient uniformes sur tout le territoire français et que ces données ne sont pertinentes que pour cet usage particulier. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que les indicateurs sur lesquels s'est appuyée l'administration pour conclure à l'absence d'intensité et d'anormalité du phénomène de sécheresse et de réhydratation des sols sur la période considérée, issus d'une modélisation intégrant une occupation uniforme des sols du type que l'on retrouve autour des bâtiments d'habitation souffrant du phénomène considéré, soient erronés. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de fait doit être écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Pimbo n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté interministériel du 27 juillet 2021 en tant qu'il n'a pas reconnu l'état de catastrophe naturelle sur son territoire au titre de la période allant du 1er janvier 2016 au 30 septembre 2016, ensemble la décision rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

17. Le présent jugement, qui rejette les conclusions aux fins d'annulation présentées par la commune requérante, n'implique aucune mesure d'exécution. Dès lors, les conclusions aux fins d'injonction de cette même requête ne peuvent également qu'être rejetées.

Sur les frais de l'instance :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme dont la commune requérante demande le versement au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

19. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Pimbo une somme au titre des frais exposés par l'Etat et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Pimbo est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le ministre de l'intérieur sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Pimbo, au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Copie pour information en sera délivrée à la préfète des Landes.

Délibéré après l'audience du 24 avril 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Madelaigue, présidente,

M. Rousseau, premier conseiller,

Mme Portès, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 mai 2024.

La rapporteure,

signé

E. PORTES

La présidente,

signé

F. MADELAIGUE

La greffière,

signé

P. SANTERRE

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition :

La greffière,

signé

N°2200528