Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2201163

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 26 mai 2022, et un mémoire complémentaire, enregistré le 29 juin 2023, M. A D demande au tribunal :

1°) d'annuler les arrêtés des 26 novembre 2021 et 21 avril 2022 par lesquels le maire de Laàs a refusé, au nom de l'Etat, de lui accorder le permis de construire qu'il avait sollicité pour la réfection d'une construction et l'aménagement d'une serre ;

2°) d'établir un nouvel arrêté lui accordant le permis de construire sollicité.

Il soutient que :

- l'arrêté du 26 novembre 2021 a été signé par le maire adjoint en vertu d'une délégation trop large et imprécise ; l'empêchement du maire n'est pas établi ; et la mention " pour le maire empêché " ne correspond pas au motif pour lequel l'adjoint a signé à sa place ;

- le maire a refusé de lui délivrer un récépissé de dépôt de sa demande de permis de construire ;

- le refus de l'autoriser à installer des garde-corps méconnaît la norme NF P 01 012 et l'article 121-3 du code pénal ;

- le projet porte sur la réfection d'une construction existante, qui n'est pas à l'état de ruine, datant du début du XVIe siècle, destinée à une activité agricole, ce qui est permis par le premier alinéa de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme et par le 2° de l'article R. 111-14 du même code ;

- la destination du bâtiment existant, relative à une activité agricole, est inchangée et ne nécessite donc pas de justifier d'une activité d'exploitant agricole ;

- la destination agricole, inchangée, est conforme à l'article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime et est bien mentionnée dans le dossier de demande ; et il conserve la qualité d'exploitant agricole en vertu de l'article L. 732-39 du code rural et de la pêche maritime ;

- le projet ne porte pas sur un changement de destination pour faire du bâtiment existant une habitation ; la hauteur et l'emprise au sol existantes sont inchangées ;

- le projet ne nécessitait pas de recourir à un architecte, conformément au b) de l'article R. 431-2 du code de l'urbanisme ;

- l'activité agricole projetée ne génère aucune eau usée et ne porte ainsi pas atteinte à la salubrité publique mentionnée à l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme ;

- l'activité agricole à laquelle reste destinée le bâtiment existant, en tant que serre de jardin potager domestique, ne requiert pas le raccordement aux réseaux d'eau potable ou d'électricité ;

- des constructions existent en dehors du bourg ; et des permis de construire ont été délivrés en dehors de celui-ci ;

- les travaux de réfection de toiture précédemment réalisés ne nécessitaient aucune autorisation d'urbanisme ; aucun procès-verbal d'infraction n'a été dressé à l'issue de la visite du 3 août 2021 ;

- l'arrêté du 21 avril 2022 est entaché d'un détournement de procédure, son recours administratif contre l'arrêté du 26 novembre 2021 ayant été à tort analysé comme une nouvelle demande de permis de construire, afin que le second arrêté se substitue au premier, entaché d'incompétence ;

- l'administration aurait dû lui réclamer les pièces qu'elle considère comme manquantes dans le second arrêté.

Par un mémoire, enregistré le 30 mai 2023, le préfet des Pyrénées-Atlantiques conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les moyens soulevés ne sont pas fondés ;

- à titre subsidiaire, il sera procédé à une substitution de motif, le projet portant sur une construction irrégulière, dépourvue d'existence légale et que la demande de permis ne vise pas à régulariser.

Les parties ont été informées de ce que le tribunal était susceptible de relever d'office le moyen tiré de ce qu'il n'appartient pas à la juridiction administrative d'accorder des autorisations d'urbanisme.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Roussel Cera ;

- les conclusions de Mme Duchesne, rapporteure publique ;

- et les observations de M. D.

Considérant ce qui suit :

1. M. D a déposé, le 23 septembre 2021, une demande de permis de construire tendant à la réfection d'une construction et à l'aménagement d'une serre de jardin. Il demande l'annulation des arrêtés des 26 novembre 2021 et 21 avril 2022 par lesquels le maire de Laàs a, au nom de l'Etat, refusé de lui accorder ce permis de construire.

Sur la légalité de l'arrêté du 26 novembre 2021 :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal () ".

3. L'arrêté attaqué est signé " pour le maire empêché, l'adjoint ", dont il est constant qu'il s'agit de M. B C.

4. En vertu d'un arrêté du maire de Laàs du 18 juin 2020, pris au visa de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, M. B C, premier adjoint, " est délégué pour intervenir dans les domaines suivants : travaux communaux et différents marchés, ainsi que toutes les affaires de la commune en collaboration ou en remplacement du maire " (article 1er) ; " cette délégation entraîne délégation de signature de tous les documents à M. B C, 1er adjoint au maire " (article 2). Cet arrêté ne définit pas avec une précision suffisante les limites de la délégation ainsi consentie et ne pouvait donc donner à M. C compétence à l'effet de signer le refus de permis de construire attaqué. Dans ces conditions, ce refus de permis de construire est entaché d'incompétence.

5. En deuxième lieu, le projet en litige est décrit par le dossier de demande comme portant sur trois constructions existantes accolées : une grange et deux appentis. Il consiste en la réfection des toitures, la pose de menuiseries et la transformation de l'appentis nord en " serre de jardin ", l'appentis sud n'étant pas modifié.

6. L'autorité administrative saisie d'une demande de permis de construire peut relever les inexactitudes entachant les éléments du dossier de demande relatifs au terrain d'assiette du projet, notamment sa surface ou l'emplacement de ses limites séparatives, et, de façon plus générale, relatifs à l'environnement du projet de construction, pour apprécier si ce dernier respecte les règles d'urbanisme qui s'imposent à lui. En revanche, le permis de construire n'ayant d'autre objet que d'autoriser la construction conforme aux plans et indications fournis par le pétitionnaire, elle n'a à vérifier ni l'exactitude des déclarations du demandeur relatives à la consistance du projet à moins qu'elles ne soient contredites par les autres éléments du dossier joint à la demande tels que limitativement définis par les articles R. 431-4 et suivants du code de l'urbanisme, ni l'intention du demandeur de les respecter, sauf en présence d'éléments établissant l'existence d'une fraude à la date à laquelle l'administration se prononce sur la demande d'autorisation.

7. L'arrêté attaqué est fondé sur la circonstance que le projet consisterait en réalité à transformer des bâtiments agricoles en habitation. Toutefois, d'une part, alors que le maintien de la destination agricole des constructions est indiqué dans le dossier de demande, celui-ci n'est pas empreint de contradiction sur ce point. En particulier, contrairement à ce que soutient le préfet en défense, l'orientation des baies de la serre ou la construction d'une cheminée ne permettent pas à elles seules de considérer que le projet porterait sur la réalisation d'une habitation. D'autre part, il ne ressort pas des pièces du dossier, et il n'est pas même allégué en défense, que le dossier de demande serait sur ce point entaché de fraude. Dans ces conditions, la demande de permis de construire devait être regardée comme portant sur la réfection de constructions à usage agricole.

8. Aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ". Aux termes de l'article L. 111-4 du même code : " Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : / 1° L'adaptation, le changement de destination, la réfection, l'extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d'habitation à l'intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales () ". Aux termes de l'article R. 111-14 du même code : " En dehors des parties urbanisées des communes, le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature, par sa localisation ou sa destination : / 1° A favoriser une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants, en particulier lorsque ceux-ci sont peu équipés ; / 2° A compromettre les activités agricoles ou forestières, notamment en raison de la valeur agronomique des sols, des structures agricoles, de l'existence de terrains faisant l'objet d'une délimitation au titre d'une appellation d'origine contrôlée ou d'une indication géographique protégée ou comportant des équipements spéciaux importants, ainsi que de périmètres d'aménagements fonciers et hydrauliques () ".

9. Il est constant que le terrain d'assiette du projet en litige est situé en dehors des parties urbanisées de la commune au sens de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. Toutefois, dès lors que, ainsi qu'il a été dit au point 7, le projet porte sur la réfection de bâtiments agricoles et non sur leur transformation en habitation, le maire a fait une inexacte application des articles L. 111-4 et R. 111-14 du code de l'urbanisme en estimant que le projet en litige les méconnaissait.

10. Aux termes de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés ".

11. Dès lors que le projet en litige ne porte pas sur la réalisation d'une habitation et ne nécessite pas le raccordement aux réseaux d'eau et d'électricité, le maire a fait une inexacte application de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme en refusant pour ce motif le permis de construire sollicité.

12. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ".

13. Compte tenu de ce qui a été dit précédemment sur sa destination, le projet en litige ne génèrera pas d'eaux usées. Dans ces conditions, en se fondant sur les dispositions citées au point précédent pour refuser le permis de construire demandé, le maire a fait une inexacte application de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.

14. Aux termes de l'article R. 431-2 du code de l'urbanisme : " Pour l'application de l'article 4 de la loi n° 77-2 du 3 janvier 1977 sur l'architecture, ne sont toutefois pas tenues de recourir à un architecte les personnes physiques, les exploitations agricoles ou les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime qui déclarent vouloir édifier ou modifier pour elles-mêmes : / a) Une construction à usage autre qu'agricole dont la surface de plancher n'excède pas cent cinquante mètres carrés ; / b) Une construction à usage agricole ou les constructions nécessaires au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole dont à la fois la surface de plancher et l'emprise au sol au sens de l'article R. 420-1 n'excèdent pas huit cents mètres carrés () ".

15. Pour les mêmes motifs que précédemment, le projet en litige entre dans le champ du b) de l'article R. 431-2 du code de l'urbanisme. En se fondant sur les dispositions du a) de ce même article, le maire en a fait une inexacte application.

16. Il résulte de ce qui précède que M. D est fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 26 novembre 2021. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder cette annulation. Enfin, compte tenu de ce qui a été dit au point 4, il n'y a pas lieu d'examiner la substitution de motif demandée en défense.

Sur la légalité de l'arrêté du 21 avril 2022 :

17. Il ressort des pièces du dossier que, par courrier du 23 janvier 2022, M. D a formé auprès du préfet des Pyrénées-Atlantiques et du maire de Laàs un recours gracieux contre l'arrêté du 26 novembre 2021 refusant de lui accorder un permis de construire. M. D soutient, sans être utilement contredit, que ce courrier a toutefois été enregistré comme le dépôt d'une nouvelle demande de permis de construire. Par arrêté du 21 avril 2022, le maire de Laàs a, au nom de l'Etat, refusé de lui accorder, au motif que la demande de permis ne comporte que le formulaire Cerfa déposé en 2021 et n'est accompagnée " d'aucune des pièces annexes conformément à l'article R. 431-5 du code de l'urbanisme ".

18. Aux termes de l'article R. 423-38 du code de l'urbanisme : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ".

19. Il résulte de ces dispositions que, à supposer qu'il faille regarder l'arrêté attaqué comme le rejet d'une nouvelle demande de permis de construire, le maire ne pouvait légalement opposer à M. D le caractère incomplet du dossier de demande sans l'inviter à le compléter. Il est constant qu'une telle invitation n'a jamais été faite.

20. Il résulte de ce qui précède que M. D est fondé à demander l'annulation de l'arrêté du 21 avril 2022. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder cette annulation.

Sur les conclusions tendant à ce que soit établi un arrêté accordant à M. D le permis de construire sollicité :

21. Il n'appartient pas au juge administratif d'accorder lui-même des autorisations d'urbanisme. Par suite, les conclusions tendant à ce que soit " établi " un arrêté accordant à M. D le permis de construire sollicité doivent être rejetées comme irrecevables.

D É C I D E :

Article 1er : Les arrêtés du maire de Laàs du 26 novembre 2021 et du 21 avril 2022 sont annulés.

Article 2 : Les conclusions tendant à ce que soit établi un arrêté accordant le permis de construire sollicité sont rejetées.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. A D, à la commune de Laàs et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie sera transmise au préfet des Pyrénées-Atlantiques.

Délibéré après l'audience du 12 juin 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Madelaigue, présidente,

M. Roussel Cera, premier conseiller,

Mme Portès, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juin 2024.

Le rapporteur,

Signé

R. ROUSSEL CERA

La présidente,

Signé

F. MADELAIGUE La greffière,

Signé

P. SANTERRE

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition :

La greffière,