Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2201608

Vu la procédure suivante :

I - Par une requête, enregistrée le 12 juillet 2022 sous le n° 2201608 et transmise au présent tribunal par une ordonnance du même jour prise par le président du tribunal administratif de Bordeaux en application de l'article R. 351-3 du code de justice administrative, et par un mémoire du 11 septembre 2023, la SAS Borgia, représentée par Me Achou-Lepage, demande :

1°) d'annuler l'arrêté du 23 juin 2022 par lequel le maire de Biscarosse a retiré le permis de construire une maison à usage d'habitation qui lui a été tacitement délivré le 7 mai 2022, ainsi que l'arrêté du 4 août 2022 portant retrait du permis de construire délivré tacitement le 7 mai 2022 à la SAS Borgia et rectifiant l'erreur matérielle entachant la décision du 23 juin 2022 ;

2°) de constater que le permis de construire est remis en vigueur ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Biscarosse une somme de 2 500 euros, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

En ce qui concerne l'arrêté du 23 juin 2022 :

- l'arrêté litigieux a été signé par une autorité qui devra justifier de sa compétence ;

- il est insuffisamment motivé ;

- il méconnaît les dispositions de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme ;

- il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme en ce que :

* le terrain d'assiette du projet n'est pas un espace proche du rivage dès lors qu'il en est distant de plus de 900 mètres et qu'ils ne sont pas en covisibilité ;

* ce terrain est implanté au sein d'un espace déjà urbanisé dès lors qu'il prend place dans un lotissement dont les lots sont viabilisés et accueillent presque tous une construction, et qui présente une densité significative ;

* le projet litigieux ne constitue pas une extension de l'urbanisation compte tenu de son ampleur limitée ;

En ce qui concerne l'arrêté du 4 août 2022 :

- il est entaché d'un vice de procédure substantiel dès lors qu'il doit être regardé comme retirant le permis tacitement accordé sans avoir été précédé d'une procédure contradictoire ;

- il est insuffisamment motivé ;

- il méconnaît les dispositions de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme ;

- il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme dès lors que :

* le terrain d'assiette du projet n'est pas un espace proche du rivage dès lors qu'il en est distant de plus de 900 mètres, et qu'ils ne sont pas en covisibilité ;

* ce terrain est implanté au sein d'un espace déjà urbanisé dès lors qu'il prend place dans un lotissement dont les lots sont viabilisés et accueillent presque tous une construction, et qui présente une densité significative ;

* à supposer que le projet litigieux soit regardé comme implanté dans un espace proche du rivage, il constitue une extension limitée de l'urbanisation au regard de la prescription n° 53 du document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Born.

Par un mémoire en défense enregistré le 24 mai 2023, la commune de Biscarosse, représentée par la SELARL Urbanlaw Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société Borgia une somme de 2 500 euros, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par la société requérante n'est fondé.

II - Par une requête enregistrée le 12 septembre 2022 sous le n° 2202039, la société Borgia, représentée par Me Achou-Lepage, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 4 août 2022 par lequel le maire de Biscarosse a abrogé l'arrêté du 23 juin 2022 et retiré le permis de construire une maison à usage d'habitation tacitement délivré à la société requérante ;

2°) de constater que ce permis de construire est remis en vigueur ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Biscarosse une somme de 2 500 euros, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle invoque les mêmes moyens à l'encontre de l'arrêté du 4 août 2022 que ceux présentées dans la requête précédente.

Par un mémoire en défense enregistré le 24 mai 2023, la commune de Biscarosse, représentée par la SELARL Urbanlaw Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société Borgia une somme de 2 500 euros, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés par la société requérante n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Rousseau,

- les conclusions de Mme Portès, rapporteure publique,

- et les observations de Me Achou-Lepage pour la société Borgia et de Me Petit-Saint représentant la commune de Biscarosse.

Deux notes en délibéré, présentées pour la société Borgia, ont été enregistrées les 3 et 14 octobre 2024.

Considérant ce qui suit :

1. Le 27 décembre 2021, la société Borgia a déposé une demande de permis de construire auprès des services de la mairie de Biscarosse en vue d'édifier une maison à usage d'habitation sur la parcelle cadastrée section CY n° 728 située, 305 avenue du Béarn sur le territoire de la commune de Biscarosse (Landes). A la suite d'une demande de pièce complémentaire, la société pétitionnaire a complété sa demande de permis le 7 février 2022. En l'absence de décision expresse de la commune, la société Borgia s'est vu délivrer tacitement un permis de construire le 7 mai 2022. Par un premier arrêté du 23 juin 2022, le maire de Biscarosse a retiré ce permis de construire. Par un second arrêté du 4 août 2022, le maire de Biscarosse a entendu rectifier une erreur figurant dans son premier arrêté et a confirmé le retrait du permis de construire tacitement délivré à la société Borgia. Par les présentes requêtes, la société Borgia demande l'annulation de ces deux arrêtés.

Sur la jonction :

2. Les requêtes susvisées, enregistrées sous les nos 2201608 et 2202039, sont relatives à un projet de construction du même pétitionnaire sur le même terrain d'assiette et présentent à juger des questions identiques. Il y a lieu de les joindre pour qu'il y soit statué par un seul jugement.

Sur la portée des arrêtés attaqués :

3. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que par un premier arrêté du 23 juin 2022, le maire de Biscarosse a retiré le permis de construire tacitement délivré à la société Borgia le 7 mai 2022 au motif que le terrain d'assiette du projet, qui se situe dans un espace proche du rivage et ne s'inscrit pas en continuité avec une agglomération existante, constitue une extension de l'urbanisation en méconnaissance des dispositions de la loi Littoral. Par un second arrêté du 4 août 2022, le maire de Biscarosse a complété la motivation du premier arrêté en précisant que les observations présentées par la société requérante dans le cadre de la procédure contradictoire préalable ont été prises en compte et qu'elles ne permettent pas de lever le doute sur l'illégalité dont ce permis de construire est entaché, et il a confirmé le motif tiré de ce que le terrain ne s'inscrit pas en continuité avec une agglomération existante, et constitue une extension de l'urbanisation justifiant le retrait de cette autorisation d'urbanisme. Par suite, l'arrêté du 4 août 2022 doit être regardé comme retirant implicitement l'arrêté du 23 juin 2022, auquel il se substitue.

4. Il résulte de ce qui précède que l'arrêté du 4 août 2022 n'est pas définitif dès lors qu'il est contesté dans les présentes requêtes. Par suite, il y a lieu de se prononcer sur les conclusions de la société Borgia dirigées contre l'arrêté du 4 août 2022 qui retire implicitement l'arrêté du 23 juin 2022, puis de se prononcer sur la légalité de l'arrêté du 23 juin 2022 ou de constater qu'il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions dirigées contre ce dernier.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité de l'arrêté du 4 août 2022 :

5. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. (). ". L'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable. ". Aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " () doivent être motivées les décisions qui : / () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () ".

6. La décision portant retrait d'un permis de construire est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Elle doit, par suite, être précédée d'une procédure contradictoire, permettant au titulaire du permis de construire d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Le respect du caractère contradictoire de la procédure prévue par les articles L. 121- 1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration constitue une garantie pour le titulaire du permis de construire que l'autorité administrative entend rapporter. Eu égard à la nature et aux effets d'un tel retrait, le délai de trois mois, prévu par l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme, oblige l'autorité administrative à mettre en œuvre la procédure contradictoire préalable à cette décision de retrait de manière à éviter que le bénéficiaire du permis ne soit privé de cette garantie.

7. Il ressort des pièces du dossier que, par une lettre du 20 mai 2022, le maire de la commune de Biscarosse a informé la société Borgia de son intention de retirer le permis de construire né tacitement le 7 mai 2022 et a précisé le motif qui, selon lui, le rendait illégal. Il l'a invitée à lui faire part de ses observations avant le 18 juin 2022. Par une lettre du 7 juin 2022, la société Borgia a présenté des observations écrites. Par son arrêté du 4 août 2022, la commune a retiré, d'une part, le permis tacitement délivré le 7 mai 2022, pour le motif indiqué dans sa lettre du 20 mai 2022, et, d'autre part, l'arrêté du 23 juin 2022 qui a retiré le permis de construire tacitement accordé et qui n'est pas une décision créatrice de droits. Dans ces conditions, la société Borgia n'a pas été privée de la garantie que constitue l'exercice de la procédure contradictoire, préalablement à l'édiction de l'arrêté du 4 août 2022. Par suite, ce moyen doit être écarté.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

9. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté du 4 août 2022 vise le code de l'urbanisme, précise qu'en vertu des dispositions de la loi Littoral, l'extension de l'urbanisation doit se réaliser en continuité des agglomérations et villages existants et que seule une extension limitée de l'urbanisation est autorisée dans les espaces proches du rivage. Après avoir rappelé, dans son entête, le numéro du permis de construire retiré, et les principales caractéristiques du projet dont le lieu d'implantation, l'emprise au sol et la destination, il indique également que le terrain d'assiette du projet est implanté dans un espace proche du rivage, qu'il n'est pas situé en continuité d'une agglomération existante et qu'il ne peut donc pas accueillir la construction projetée dans la mesure où elle constitue une extension de l'urbanisation. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué n'est pas suffisamment motivé doit être écarté.

10. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme : " Lorsque le lotissement a fait l'objet d'un permis d'aménager, le permis de construire ne peut être refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme nouvelles intervenues depuis la date de délivrance du permis d'aménager, et ce pendant cinq ans à compter de l'achèvement des travaux constaté dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat. () ". Aux termes de l'article R. 462-1 de ce code, dans sa version applicable au litige : " La déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux est signée par le bénéficiaire du permis de construire ou d'aménager ou de la décision de non-opposition à la déclaration préalable ou par l'architecte ou l'agréé en architecture, dans le cas où ils ont dirigé les travaux. () ".

11. Il ressort des pièces du dossier que le 7 janvier 2016, le maire de Biscarosse a délivré un permis d'aménager à la société Golf Landes Compagnie en vue de procéder à la création d'un lotissement de dix lots à bâtir sur la parcelle cadastrée section CY n° 625, au nombre desquels figure le lot n° 8 dont la société Borgia est propriétaire. La déclaration attestant de l'achèvement et de la conformité des travaux a été reçue par la commune le 17 mars 2017. Le maire de Biscarosse a délivré un arrêté le 8 juin 2017 attestant de la conformité des travaux. La société Borgia soutient que le permis d'aménager du 7 janvier 2016 pour créer le lotissement a eu pour effet de cristalliser les droits à construire jusqu'au 8 juin 2022 et qu'en se fondant sur les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme pour retirer le permis de construire litigieux, la commune de Biscarosse a méconnu les dispositions de l'article L. 442-14 de ce code qui prévoient la cristallisation des dispositions d'urbanisme applicables à sa demande de permis de construire déposée le 27 décembre 2021. Toutefois, les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme ne sont pas des dispositions d'urbanisme nouvelles au sens de l'article L. 442-14 du même code. A la suppose établie, la circonstance que les dispositions du plan d'occupation des sols de la commune de Biscarosse en vigueur à la date de la délivrance du permis d'aménager auraient classé la parcelle litigieuse en zone constructible est sans influence sur ce point dès lors que le principe de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme ne fait pas obstacle à un retrait fondé sur les dispositions du code de l'urbanisme issues de la loi Littoral alors même que le permis de construire retiré a été délivré au titre d'un permis d'aménager devenu définitif. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme doit être écarté.

12. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : " L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer. / En l'absence de ces documents, l'urbanisation peut être réalisée avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites appréciant l'impact de l'urbanisation sur la nature. Le plan local d'urbanisme respecte les dispositions de cet accord. () ". Il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, d'examiner si le projet qui lui est soumis élargit le périmètre urbanisé ou conduit à une densification sensible des constructions.

13. D'une part, pour déterminer si une zone peut être qualifiée d'espace proche du rivage au sens des dispositions précitées, trois critères doivent être pris en compte, à savoir la distance séparant cette zone du rivage, son caractère urbanisé ou non et la covisibilité entre cette zone et la mer. L'objectif d'urbanisation limitée visé par ces dispositions exige que soit retenu, comme espace proche du rivage, un territoire dont le développement urbain forme un ensemble cohérent. Le critère de covisibilité n'implique pas que chaque parcelle située au sein de l'espace ainsi qualifié soit située en covisibilité de la mer, dès lors qu'une telle parcelle ne peut être séparée de l'ensemble cohérent dont elle fait partie.

14. Il ressort de la consultation du site internet Géoportail, accessible au juge comme aux parties, que la parcelle cadastrée section CY n° 728 se situe à moins de 1 000 mètres de la rive ouest de l'étang de Cazaux et de Sanguinet dans un secteur dénommé les Hauts d'Ispe, qu'elle s'insère dans un vaste espace boisé comportant un golf qui s'étend depuis le rivage et des lotissements, et que la topographie globalement en pente vers le rivage offre des perspectives de vues à proximité de la parcelle. Cet ensemble doit ainsi être regardé comme proche du rivage au sens de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme, et ce, sans qu'y fasse obstacle la circonstance que la parcelle en cause ne soit pas elle-même en covisibilité avec le rivage.

15. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le projet litigieux est implanté dans la zone Ucg définie par le plan d'occupation des sols (POS) de Biscarosse, dans sa version approuvée le 22 mai 1982 et modifiée en dernier lieu le 13 octobre 2014. Cette zone de 60 hectares concerne les lotissements entourant le golf de Biscarrosse qui sont séparés des agglomérations de Biscarrosse-bourg et de Biscarrosse-plage par de vastes espaces boisés et naturels dépourvus de toute construction, et elle n'est pas encore totalement bâtie. Dès lors, le projet de la société Borgia a pour effet d'augmenter la densité des constructions de ce vaste espace boisé, de sorte qu'il ne peut être regardé comme une extension limitée de l'urbanisation, alors même qu'il est constant que le POS applicable l'a ouverte à l'urbanisation et que la parcelle litigieuse est entourée de parcelles desservies par les réseaux et accueillant, pour la plupart, des constructions.

16. Au surplus, il n'est pas allégué et il ne ressort pas des pièces du dossier que l'extension de l'urbanisation résultant du projet litigieux serait justifiée et motivée dans le POS applicable selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. La société requérante ne peut pas davantage se prévaloir de la conformité de son projet à la prescription n° 53 du document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Born approuvé le 21 février 2020 dès lors que ce SCoT est une disposition d'urbanisme nouvelle qui ne lui est pas opposable en vertu des dispositions de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme citées au point 10. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'urbanisation projetée serait conforme aux dispositions d'un précédent SCoT, d'un schéma d'aménagement régional ou d'un schéma de mise en valeur de la mer, ni qu'en l'absence de ces documents, elle aurait reçu l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites appréciant l'impact de l'urbanisation sur la nature. Dès lors, les conditions fixées par l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme à une extension limitée de l'urbanisation dans un espace proche du rivage n'est pas remplie par le projet de la société Borgia.

17. Par suite, le moyen tiré de ce que l'arrêté attaqué serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et d'erreur de droit au regard des dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne les conclusions dirigées contre l'arrêté du 23 juin 2022 :

18. Lorsque le juge est parallèlement saisi de conclusions tendant, d'une part, à l'annulation d'une décision et, d'autre part, à celle de son retrait et qu'il statue par une même décision, il lui appartient de se prononcer sur les conclusions dirigées contre le retrait puis, sauf si, par l'effet de l'annulation qu'il prononce, la décision retirée est rétablie dans l'ordonnancement juridique, de constater qu'il n'y a plus lieu pour lui de statuer sur les conclusions dirigées contre cette dernière.

19. Il résulte de tout ce qui précède que la requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 4 août 2022 qui a procédé au retrait de l'arrêté du 23 juin 2022. Par suite, les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 23 juin 2022, qui a disparu de l'ordonnancement juridique par l'effet de son retrait, ont perdu leur objet. Il n'y a pas lieu d'y statuer.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

20. Le présent jugement qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la requête formée par la société Borgia n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, les conclusions accessoires de cette même requête doivent également être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

21. La commune de Biscarosse n'étant pas la partie perdante, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à sa charge le paiement des frais exposés par la société Borgia et non compris dans les dépens.

22. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société Borgia une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Biscarosse et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Il n'y a pas lieu de statuer sur les conclusions de la société Borgia tendant à l'annulation de l'arrêté du 23 juin 2022.

Article 2 : Les conclusions des requêtes dirigées contre l'arrêté du 4 août 2022 sont rejetées.

Article 3 : La société Borgia versera à la commune de Biscarosse la somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros), en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Borgia et à la commune de Biscarosse.

Délibéré après l'audience du 2 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Madelaigue, présidente,

M. Rousseau, premier conseiller,

Mme Foulon, conseillère.

Rendue publique par mise à disposition au greffe le 23 octobre 2024.

Le rapporteur,

S. ROUSSEAU

La présidente,

F. MADELAIGUE La greffière,

A. STRZALKOWSKA

La République mande et ordonne à la préfète des Landes en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition :

La greffière,

Nos 2201608