Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2201908

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 22 août 2022 et 27 janvier 2023, M. B C, représenté par Me Colliou, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 1er juillet 2022, par laquelle le préfet des Pyrénées-Atlantiques a rejeté sa demande d'octroi d'un délai supplémentaire pour renouveler son cheptel ;

2°) d'enjoindre au préfet des Pyrénées-Atlantiques de lui octroyer un délai supplémentaire d'un an pour renouveler son cheptel ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 800 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'incompétence de l'auteur de l'acte ;

- elle est entachée d'une erreur de droit sur le fondement de l'article L. 221-2 du code rural et de la pêche maritime et de l'arrêté du 30 mars 2001 fixant les modalités de l'estimation des animaux abattus et des denrées et produits détruits sur ordre de l'administration dès lors que ces textes ne fixent pas une condition qui exigerait que les frais liés au repeuplement ne puissent être versés qu'après renouvellement effectif du cheptel et dans le délai maximum d'une année après la date d'abattage.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 mars 2024, le préfet des Pyrénées-Atlantiques conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code rural et de la pêche maritime ;

- l'arrêté du 30 mars 2001 fixant les modalités de l'estimation des animaux abattus et des denrées et produits détruits sur ordre de l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Corthier ;

- et les conclusions de Mme Beneteau, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. B C, éleveur bovin dans le département des Pyrénées-Atlantiques, dispose d'une exploitation d'élevage de vaches allaitantes et de veaux de boucherie. Par arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 21 octobre 2020, son exploitation d'élevage a été déclarée infectée de tuberculose bovine. Son cheptel de vaches allaitantes a fait l'objet d'un abattage total, par trois opérations successives du 17 février 2021 au 20 mai 2021. Par courriel du 15 avril 2022, M. C a sollicité une autorisation de prorogation pour une durée de douze mois du délai de mise en place d'un nouvel élevage de vaches allaitantes. Cette demande a été rejetée par décision du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 1er juillet 2022. Par la présente requête, M. C demande l'annulation de cette décision.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 221-2 du code rural et de la pêche maritime : " Des arrêtés conjoints du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de l'économie et des finances fixent les conditions d'indemnisation des propriétaires dont les animaux ont été abattus sur l'ordre de l'administration, ainsi que les conditions de la participation financière éventuelle de l'Etat aux autres frais obligatoirement entraînés par l'élimination des animaux. Toute infraction aux dispositions du présent titre et aux règlements pris pour leur application, qui a contribué à la situation à l'origine de l'abattage des animaux, peut entraîner la perte de tout ou partie de l'indemnité. La décision appartient au ministre chargé de l'agriculture, sauf recours à la juridiction administrative. / Le ministre chargé de l'agriculture peut accorder aux exploitants qui en font la demande, en vue du diagnostic, de la prévention et du traitement des maladies des animaux, de l'élimination des animaux malades, de la réfection du logement des animaux et de l'assainissement du milieu, des subventions dont le montant est déterminé par des arrêtés conjoints des mêmes ministres. ".

3. Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 30 mars 2001 fixant les modalités de l'estimation des animaux abattus et des denrées et produits détruits sur ordre de l'administration dans sa version applicable au litige : " Lorsque : - un troupeau fait l'objet d'un abattage total ou partiel sur ordre de l'administration dans le cadre des dispositions prises pour l'application de l'article L. 221-1 du code rural ; () les animaux abattus () ci-dessus mentionnés faisant l'objet d'une indemnisation en application de l'article L. 221-2 du code rural et de la pêche maritime sont estimés aux frais de l'administration par deux experts sur la base de la valeur de remplacement des animaux et de la valeur commerciale des denrées, des produits et des ruches. / La valeur de remplacement inclut la valeur marchande objective de chaque animal considéré () et les frais directement liés au renouvellement du cheptel selon les modalités définies à l'annexe I du présent arrêté pour les espèces bovine, ovines et caprines (). Lorsqu'une valorisation en boucherie des animaux abattus est possible, le montant de cette valorisation est déduit du montant de l'estimation réalisée conformément au présent article. ". Aux termes de l'article 1 bis du même arrêté : " La valeur marchande objective des animaux peut être déterminée en fonction de critères définis par instruction du ministre chargé de l'agriculture, prenant notamment en compte l'âge, le sexe, la vocation économique, la valeur génétique et les performances zootechniques des animaux. / Si l'état de gestation des femelles est avéré, il en est tenu compte pour la détermination de leur valeur marchande objective. Les naissances survenant entre l'expertise et l'abattage ne donnent pas lieu à indemnisation complémentaire. / La valeur marchande objective est déterminée sans tenir compte des primes auxquelles les animaux visés par la décision d'abattage sont susceptibles de donner droit. ". Aux termes de l'article 1 ter du même arrêté : " Les frais directement liés au renouvellement du cheptel sont constitués par : - les frais sanitaires d'introduction dans la limite du nombre d'animaux à éliminer, présents à la date de l'expertise ; - les frais d'approche et de transport dans la limite du nombre d'animaux à éliminer, présents à la date de l'expertise ; - les frais de désinfection des locaux d'élevage ; - les besoins supplémentaires en repeuplement ; - le déficit momentané de production résultant de l'abattage des animaux. / Le montant de ces frais pris en charge par l'Etat est déterminé conformément à l'annexe I du présent arrêté. ". Aux termes de l'article 6 bis du même arrêté dans sa version applicable au litige : " I. - L'indemnisation de la valeur marchande objective des animaux est versée à l'éleveur sur présentation des justificatifs de l'abattage ou de la destruction de l'ensemble des animaux visés par la décision et, le cas échéant, de leur valorisation bouchère. Les animaux qui auraient péri postérieurement à l'expertise ne sont pas indemnisés. / L'indemnisation des frais directement liés au renouvellement du cheptel est versée sur la base des justificatifs suivants : - pour les frais sanitaires d'introduction : factures relatives aux frais exposés ; - les frais d'approche et de transport, ainsi que les besoins supplémentaires en repeuplement : factures d'achat des animaux de renouvellement ; - pour les frais de désinfection : facture des opérations de désinfection ; - pour les pertes de production : justificatifs comptables. / L'indemnisation des denrées et produits est versée au vu des justificatifs pertinents mentionnés à l'article 5 et d'une attestation de leur destruction. II. - En application de l'article L. 221-2 du code rural, les indemnités de l'Etat prévues pour compenser les pertes consécutives à l'élimination des animaux doivent être versées au propriétaire des animaux. / Dans le cas où le détenteur des animaux n'en est pas le propriétaire, il ne peut pas prétendre au bénéfice des indemnités, sauf s'il fournit au directeur des services vétérinaires une décharge écrite, à son profit, signée par le propriétaire et certifiée conforme par le maire de la commune. / Lorsqu'un litige survient en ce qui concerne la propriété des animaux éliminés, les indemnités correspondantes doivent être consignées auprès de la Caisse des dépôts et consignations jusqu'au règlement amiable ou judiciaire du litige précité. / En ce qui concerne les cheptels constitués à la fois d'animaux loués et d'animaux entretenus en pleine propriété par l'éleveur, les indemnités d'abattage sont versées aux différents ayants droit pour les seuls animaux leur appartenant, sur présentation au directeur des services vétérinaires de pièces justificatives authentifiant leur propriété. III. - Les indemnités prévues par le présent arrêté ne sont pas attribuées dans les cas suivants : 1° Mort d'un animal, quelle qu'en soit la cause ; 2° Non-respect de la réglementation sanitaire relative aux mouvements d'animaux ; 3° Animal éliminé hors des délais fixés par le directeur des services vétérinaires ; 4° Animal vendu selon le mode dit "sans garantie" ou vendu à un prix jugé abusivement bas par le directeur des services vétérinaires ; 5° Toutes circonstances faisant apparaître une intention abusive de l'éleveur afin de détourner la réglementation de son objet. / Toutefois, en cas de contestation du propriétaire débouté en application des dispositions du présent article, la décision est prise par le préfet, après avis des commissions prévues à l'article 5 du décret n° 80-516 du 4 juillet 1980 relatif à l'exécution des mesures de prophylaxie collective des maladies des animaux. ". Aux termes de l'annexe I du même arrêté : " L'Etat participe aux frais directement liés au renouvellement du cheptel dans les conditions suivantes : A. - Animaux de l'espèce bovine. 1. Frais sanitaires d'introduction : - frais sanitaires liés à l'introduction des animaux réintroduits, dans la limite du nombre d'animaux à éliminer et présents à la date de l'expertise. 2. Frais d'approche et de transport : - participation forfaitaire de 75 euros par animal réintroduit, dans la limite du nombre d'animaux présents à la date de l'expertise. 3. Frais de désinfection des bâtiments et équipements d'élevage : 75 % du coût de la désinfection effectuée par une entreprise agréée. 4. Les besoins supplémentaires en repeuplement : 15 % de la valeur marchande objective des femelles reproductrices de plus de 24 mois présentes à la date de l'expertise. 5. Le déficit momentané de production résultant de l'abattage des animaux : - pour les élevages laitiers, cette indemnité est basée sur la production commercialisée sur la période de l'année précédente correspondant aux trois mois suivant la date de l'expertise, au prix de vente moyen réalisé sur cette période, diminué du coût des concentrés alimentaires ; - pour les élevages allaitants de production de viande, ce déficit sera évalué par différence entre la valeur bouchère attendue au terme de l'engraissement des animaux entretenus pour être abattus pour la boucherie dans un délai maximum d'un an et leur valeur marchande objective à la date de l'expertise, après déduction du coût de leur alimentation. () ".

4. La note de service DGAL/SDSPA/N2001-8165 du 28 novembre 2001 relative à l'indemnisation des animaux abattus sur ordre de l'administration : modalités d'estimation, précise en son paragraphe 2.2 " Modalités complémentaires spécifiques aux bovins " : " 2.2.1. Valeur de remplacement Elle est définie à l'article 1er de l'arrêté. Elle comprend de façon exclusive la valeur marchande objective ou zootechnique d'un animal augmentée des frais directement liés au renouvellement du cheptel. 2.2.1.1. Valeur marchande objective des animaux / Il s'agit de la valeur intrinsèque de chaque animal présent le jour de l'expertise, basée sur ses performances zootechniques, son potentiel génétique, son âge, son état physiologique (gestation) mais également sur sa valeur marchande réelle établie en fonction des cours en vigueur. 2.2.1.2. Frais directement liés au renouvellement des animaux / En tant que de besoin, peuvent être retenus les frais suivants : - frais sanitaires à l'introduction à concurrence de 70 € (459,17 F) par animal présent ; - frais d'approche et de transport, charges de travail supplémentaires à concurrence de 75 € (491,97 F) par animal présent ; - forfait désinfection de 305 € (2000,67 F) pour l'ensemble des locaux d'élevage ; - besoins supplémentaires en repeuplement établis sur la base de 15 % du nombre total de femelles d'élevage de plus de 24 mois présentes au jour de l'expertise. Le calcul s'effectue en retenant le montant moyen de la valeur marchande objective des animaux de cette classe d'âge. - indemnité de compensation du déficit momentané de production : pour les élevages laitiers, cette indemnité sera basée sur la production commercialisée sur la période de l'année précédente correspondant aux trois mois suivants la date de l'expertise, au prix de vente moyen réalisé sur cette période diminué du coût des concentrés alimentaires ; pour les élevages allaitants de production de viande, ce déficit sera compensé en estimant à leur valeur bouchère les animaux présents le jour de l'expertise et destinés à être abattus au terme maximum d'une année. Cette mesure ne s'applique pas aux ateliers d'engraissement ne comportant pas de cheptel reproducteur. / Les frais précédents ne sont recevables que dans la mesure où l'éleveur a l'intention de renouveler son cheptel. Par conséquent, le montant de l'indemnité correspondant à ces frais sera versé dans le délai maximum d'une année après la date de l'abattage lorsque vous aurez la certitude que le renouvellement des animaux a été réalisé. Ce constat peut s'appuyer sur la présentation de justificatifs (existence de résultats d'examens sanitaires à l'introduction, nouvelles demandes de primes d'élevage auprès de la DDAF, factures pro forma relatives au rachat d'au moins 20 % des animaux,(). ".

5. D'autre part, aux termes de l'article L. 312-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Font l'objet d'une publication les instructions, les circulaires ainsi que les notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives. Les instructions et circulaires sont réputées abrogées si elles n'ont pas été publiées, dans des conditions et selon des modalités fixées par décret. () ". Aux termes de l'article R. 312-3-1 du même code : " Les documents administratifs mentionnés au premier alinéa de l'article L. 312-2 émanant des administrations centrales de l'Etat sont, sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, publiés dans des bulletins ayant une périodicité au moins trimestrielle et comportant dans leur titre la mention " Bulletin officiel ". / Des arrêtés ministériels déterminent, pour chaque administration, le titre exact du ou des bulletins la concernant, la matière couverte par ce ou ces bulletins ainsi que le lieu ou le site internet où le public peut les consulter ou s'en procurer copie. ". Aux termes de l'article R. 312-7 du même code : " Les instructions ou circulaires qui n'ont pas été publiées sur l'un des supports prévus par les dispositions de la présente section ne sont pas applicables et leurs auteurs ne peuvent s'en prévaloir à l'égard des administrés. () ".

6. Il ressort des pièces du dossier et il n'est pas contesté que la décision attaquée a rejeté la demande de M. C en se fondant sur le paragraphe 2.2.1.2. " Frais directement liés au renouvellement des animaux " de la note de service du 28 novembre 2001 citée au point 4 qui prévoit que le montant de l'indemnité correspondant à ces frais ne peut être versé dans le délai maximum d'une année après la date de l'abattage que si l'administration acquiert la certitude que le renouvellement des animaux a été réalisé. Or, ainsi que le fait valoir le requérant, le respect d'un tel délai pour procéder au renouvellement du cheptel n'est pas imposé par les dispositions de valeur législative ou réglementaire citées aux points 2 et 3, qui se bornent à renvoyer à une instruction du ministre chargé de l'agriculture le soin de définir les critères déterminant la valeur marchande objective des animaux. Il est constant que la note de service du 28 novembre 2001, qui a pour objet de décrire une procédure administrative en ce qu'elle indique qu'elle " précise les modalités de l'estimation, notamment en ce qui concerne la valeur de remplacement des animaux. Les modalités particulières applicables aux élevages bovins sont développées ", n'a pas été publiée, sa page de présentation prévoyant ainsi une diffusion pour exécution aux préfets et aux directeurs des services vétérinaires et pour information à d'autres services. Dans ces conditions, en application des dispositions du code des relations entre le public et l'administration citées au point 5, le préfet des Pyrénées-Atlantiques ne peut se prévaloir de l'application de cette note de service à l'égard de M. C. Par suite, M. C est fondé à demander l'annulation de la décision du 1er juillet 2022, par laquelle le préfet des Pyrénées-Atlantiques a rejeté sa demande d'octroi d'un délai supplémentaire pour renouveler son cheptel.

7. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur l'autre moyen de la requête, que la décision du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 1er juillet 2022 doit être annulée.

Sur les conclusions aux fins d'injonction :

8. Compte tenu du motif d'annulation de la décision du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 1er juillet 2022, il y a lieu, sous réserve des changements de circonstances, d'enjoindre à cette autorité de réexaminer la situation de M. C dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision.

Sur les frais de l'instance :

9. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros à verser à M. C au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La décision du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 1er juillet 2022 est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au préfet des Pyrénées-Atlantiques de réexaminer la situation de M. C dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, sous réserve des changements de circonstances de droit et de faits.

Article 3 : L'Etat versera à M. C une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à M. B C et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au préfet des Pyrénées-Atlantiques.

Délibéré après l'audience du 27 juin 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Sellès, présidente,

Mme Corthier, conseillère,

Mme Crassus, conseillère.

Rendue publique par mise à disposition au greffe le 8 juillet 2024.

La rapporteure,

Z. CORTHIER

La présidente,

M. SELLES

La greffière,

M. A

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition :

La greffière,