Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2202040

Vu la procédure suivante :

Par une ordonnance du 8 septembre 2022, le président du tribunal administratif de Bordeaux a renvoyé au tribunal administratif de Pau le jugement de la requête de l'association défense des milieux aquatiques, enregistrée le 9 septembre 2022 au greffe du tribunal administratif de Pau sous le n° 2202040.

Par cette requête, enregistrée le 16 octobre 2020 au tribunal administratif de Bordeaux sous le n° 2004733, et des mémoires enregistrés, le 25 octobre 2021, et les 21 avril, 15 novembre 2023, l'association défense des milieux aquatiques (ADMA), représentée par M. D A, son président, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision implicite de refus d'abrogation de l'arrêté du préfet de la région Nouvelle-Aquitaine du 28 octobre 2009 portant réglementation de la pêche des poissons migrateurs en mer et dans la partie salée des fleuves, rivières et canaux du bassin de l'Adour, en ce qui concerne les saumons, les aloses et les lamproies marines ;

2°) d'enjoindre au préfet de la région Nouvelle-Aquitaine d'abroger ledit arrêté, en ce qui concerne les saumons, les aloses et les lamproies marines ;

3°) d'enjoindre au préfet de la région Nouvelle-Aquitaine d'interdire la pêche commerciale des saumons, aloses et lamproies marnes en mer et dans la partie salée des fleuves, rivières et canaux du bassin de l'Adour, et dans la baie de Socoa-Saint-Jean-de-Luz, tant que les évaluations appropriées des incidences Natura 2000 de la pêche maritime commerciale n'ont pas été réalisées dans l'ensemble de ces zones.

Elle soutient que :

- elle a qualité lui donnant intérêt à agir ; son président a été autorisé à représenter l'association en justice lors de la présente instance ;

- l'arrêté autorise le filet dérivant dans l'estuaire de l'Adour alors que l'article D.922-9 du code rural et de la pêche maritime ne prévoit pas cet engin et que l'estuaire fait partie des eaux intérieures françaises ;

- dans une aire Natura 2000, les captures d'espèces protégées constituent une perturbation et sont donc interdites par l'article 6 de la directive Habitats ;

- l'arrêté prévoit une pêche commerciale de trois espèces protégées au sein même de la zone spéciale de conservation qui leur est spécifiquement dédiée, ce qui représente plusieurs violations de la directive Habitats ;

- l'autorisation de la pêche maritime des saumons, aloses et lamproies en mer et dans la partie salée des fleuves, rivières et canaux du bassin de l'Adour est devenue contraire à l'approche écosystémique des pêches prévue par l'article L 911-2 du code rural et de la pêche maritime ;

- l'évaluation des incidences Natura 2000 concernant les espèces de poissons n'a pas été réalisée, en méconnaissance de l'article 6 §3 de la directive Habitats, alors que cette évaluation serait probablement négative ;

- l'arrêté attaqué méconnaît l'article 6(1) de la directive Habitats en tant qu'il autorise l'emploi de filets de pêche, et notamment de filets dérivants ;

- l'arrêté attaqué méconnaît l'article 6(1) de la directive Habitats en tant qu'il omet de fixer ou d'évoquer des limitations de captures pour les saumons et aloses ;

- l'article L 414-4 du code de l'environnement, II bis et IV bis, est incompatible avec la directive Habitats et doit donc être écarté ;

- l'arrêté attaqué méconnait le principe de précaution prévu à l'article 5 de la Charte de l'environnement ;

- il est possible de fermer la pêcherie et d'indemniser les pêcheurs, en l'absence de toute " raison impérative d'intérêt public " sur le plan alimentaire et économique.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 février 2023, le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 14 novembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 15 décembre 2023.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la Constitution ;

- la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 ;

- le règlement (CE) n° 1380/2013 du Parlement européen et du Conseil du 11 décembre 2013 ;

- le règlement (UE) 2019/1241 du 20 juin 2019 relatif à la conservation des ressources halieutiques et à la protection des écosystèmes marins par des mesures techniques ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code de l'environnement ;

- le décret n° 94-157 du 16 février 1994 relatif à la pêche des poissons appartenant aux espèces vivant alternativement dans les eaux douces et les eaux salées ;

- l'arrêté du 23 septembre 2016 portant désignation du site Natura 2000 L'Adour (zone spéciale de conservation) ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Rivière ;

- les conclusions de Mme Neumaier, rapporteure publique ;

- et les observations de M. C, représentant le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 28 octobre 2009, le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine a réglementé la pêche maritime des poissons migrateurs en mer et dans la partie salée des fleuves, rivières et canaux du bassin de l'Adour, dans une zone comprise entre la ligne séparatrice des départements de la Gironde et des Landes et la frontière espagnole. L'article 1er de cet arrêté précise que la pêche maritime professionnelle et de loisir dans cette zone s'exerce aux dates indiquées en annexe 1. Le recours gracieux formé le 29 octobre 2018 par l'association défense des ressources marines à l'encontre de cet arrêté a été implicitement rejeté. Par une requête enregistrée sous le n° 1900678, l'association défense des ressources marines a demandé l'annulation de cet arrêté au tribunal administratif de Bordeaux, qui a rejeté la requête par jugement du 27 juillet 2020. Par courrier du 7 août 2020, l'association défense des ressources marines (devenue depuis l'association défense des milieux aquatiques) a demandé à la préfète de la région Nouvelle-Aquitaine d'abroger l'arrêté du 28 octobre 2009. En l'absence de réponse dans le délai imparti de deux mois, l'association a saisi le tribunal administratif de Bordeaux le 16 octobre 2020 d'un recours en annulation de cette décision implicite de rejet. Par une ordonnance n° 2004733 du 8 septembre 2022, le tribunal administratif de Bordeaux a transmis au tribunal administratif de Pau la présente requête.

Sur la recevabilité :

2. Aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'environnement : " Toute association ayant pour objet la protection de la nature et de l'environnement peut engager des instances devant les juridictions administratives pour tout grief se rapportant à celle-ci. / Toute association de protection de l'environnement agréée au titre de l'article L. 141-1 ainsi que les fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique et les associations agréées de pêcheurs professionnels justifient d'un intérêt pour agir contre toute décision administrative ayant un rapport direct avec leur objet et leurs activités statutaires et produisant des effets dommageables pour l'environnement sur tout ou partie du territoire pour lequel elles bénéficient de l'agrément dès lors que cette décision est intervenue après la date de leur agrément. ".

3. Il résulte de l'article 2 des statuts de l'association " Défense des milieux aquatiques " qu'elle a pour objet " d'agir pour la défense, la protection et la conservation de l'intégralité du milieu aquatique naturel en général, plus particulièrement marin et de toutes les espèces dépendantes de ce milieu tels que par exemple les poissons, et tous les organismes connus ou à découvrir sans exception, y compris les mammifères marins, les reptiles, les oiseaux, mais aussi les habitats concernés. / Dans ce but, elle peut agir à plusieurs niveaux : / 1) défendre toutes les espèces et les écosystèmes dépendants du milieu aquatique et leurs habitats respectifs, sans discrimination concernant leur état de conservation ou leur statut juridique / 2) œuvrer pour faire appliquer strictement les lois et règlements relatifs à ces situations / 3) participer à l'amélioration constante de toutes les dispositions juridiques qui bénéficient aux milieux aquatiques / 4) sensibiliser les citoyens par la publication numérique des actions et des motivations de l'association (site internet, réseaux sociaux) / 5) la lutte de toutes discriminations, dans le cadre de son objet ". Ces dispositions donnent pour objet à l'association " Défense des milieux aquatiques " de défendre la protection et la conservation de l'intégralité du milieu aquatique naturel sur l'ensemble du territoire national.

4. L'association requérante soutient que l'arrêté est susceptible d'avoir des effets notables sur la population des saumons, des aloses et des lamproies marines, espèces protégées au niveau européen, et soulève ainsi des questions qui, par leur nature et leur objet, excèdent les seules circonstances locales. Par suite, elle doit être regardée comme justifiant d'un intérêt lui donnant qualité pour agir contre l'arrêté du 28 octobre 2009.

Sur les conclusions à fin d'annulation du refus d'abrogation de l'arrêté du préfet de la région Nouvelle-Aquitaine du 28 octobre 2009 :

5. L'autorité compétente, saisie d'une demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal, est tenue d'y déférer, soit que, réserve faite des vices de forme et de procédure dont il serait entaché, ce règlement ait été illégal dès la date de sa signature, soit que l'illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date.

6. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 414-1 du code de l'environnement :

7. Aux termes de l'article L. 414-1 du code de l'environnement : " () V. - Les sites Natura 2000 font l'objet de mesures destinées à conserver ou à rétablir dans un état favorable à leur maintien à long terme les habitats naturels et les populations des espèces de faune et de flore sauvages qui ont justifié leur délimitation. Les sites Natura 2000 font également l'objet de mesures de prévention appropriées pour éviter la détérioration de ces mêmes habitats naturels et les perturbations de nature à affecter de façon significative ces mêmes espèces. / Ces mesures sont définies en concertation notamment avec les collectivités territoriales intéressées et leurs groupements concernés ainsi qu'avec des représentants de propriétaires, exploitants et utilisateurs des terrains et espaces inclus dans le site. / Elles tiennent compte des exigences économiques, sociales, culturelles et de défense, ainsi que des particularités régionales et locales. Elles sont adaptées aux menaces spécifiques qui pèsent sur ces habitats naturels et sur ces espèces. / Elles ne conduisent pas à interdire les activités humaines dès lors qu'elles n'ont pas d'effets significatifs sur le maintien ou le rétablissement dans un état de conservation favorable de ces habitats naturels et de ces espèces. / Les mesures sont prises dans le cadre des contrats ou des chartes prévus à l'article L. 414-3 ou en application des dispositions législatives ou réglementaires, notamment de celles relatives aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins, aux réserves naturelles, aux biotopes ou aux sites classés. ". L'article L. 414-4 de ce code prévoit que : " I. Lorsqu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après " Evaluation des incidences Natura 2000" : / 1° Les documents de planification qui, sans autoriser par eux-mêmes la réalisation d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations, sont applicables à leur réalisation ; / 2° Les programmes ou projets d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations ; / 3° Les manifestations et interventions dans le milieu naturel ou le paysage. () / III. Sous réserve du IV bis, les documents de planification, programmes ou projets ainsi que les manifestations ou interventions soumis à un régime administratif d'autorisation, d'approbation ou de déclaration au titre d'une législation ou d'une réglementation distincte de Natura 2000 ne font l'objet d'une évaluation des incidences Natura 2000 que s'ils figurent : / 1° Soit sur une liste nationale établie par décret en Conseil d'Etat ; / 2° Soit sur une liste locale, complémentaire de la liste nationale, arrêtée par l'autorité administrative compétente. / IV. Tout document de planification, programme ou projet ainsi que toute manifestation ou intervention qui ne relève pas d'un régime administratif d'autorisation, d'approbation ou de déclaration au titre d'une législation ou d'une réglementation distincte de Natura 2000 peut être soumis à autorisation en application de la présente section et fait alors l'objet d'une évaluation des incidences Natura 2000. Sans préjudice de l'application du IV bis, une liste locale des documents de planification, programmes ou projets ainsi que des manifestations ou interventions concernés est arrêtée par l'autorité administrative compétente parmi ceux figurant sur une liste nationale de référence établie par décret en Conseil d'Etat. / IV bis. Tout document de planification, programme ou projet ainsi que manifestation ou intervention susceptible d'affecter de manière significative un site Natura 2000 et qui ne figure pas sur les listes mentionnées aux III et IV fait l'objet d'une évaluation des incidences Natura 2000 sur décision motivée de l'autorité administrative. () ".

8. Il résulte des dispositions précitées que les sites Natura 2000 font l'objet de mesures destinées à conserver ou à rétablir dans un état favorable à leur maintien à long terme les habitats naturels et les populations des espèces de faune et de flore sauvages qui ont justifié leur délimitation. Si ces mesures ne conduisent pas à interdire les activités humaines, ce n'est qu'à la condition qu'elles n'aient pas d'effets significatifs sur le maintien ou le rétablissement dans un état de conservation favorable de ces espèces. S'agissant de la pêche en eau salée s'exerçant dans le périmètre d'un site Natura 2000, en cas d'identification d'un risque d'atteinte aux objectifs de conservation du site, parmi lesquels figure le rétablissement d'un état favorable de conservation pour certaines espèces de faune, l'autorité administrative doit prendre des mesures règlementaires permettant d'y remédier.

9. Il résulte des dispositions précitées du I et du IV bis de l'article L. 414-4 du code de l'environnement, qui ont pour objet de transposer l'article 6 de la directive Habitats, que l'arrêté portant réglementation de la pêche des poissons migrateurs en mer et dans la partie salée des fleuves, rivières et canaux du bassin de l'Adour doit donner lieu à une évaluation de ses incidences sur le site Natura 2000 situé dans son ressort géographique lorsque son exécution, et notamment l'exercice de l'activité de pêche qu'elle organise, est susceptible d'affecter de manière significative les espèces à la protection desquelles ces sites sont dédiés. Enfin, il résulte du IV bis de l'article L. 414-4 du code de l'environnement que la circonstance que l'activité de pêche en litige ne figure pas sur les listes prévues au III de cet article ne la dispense pas de l'évaluation des incidences lorsque la condition figurant au I est remplie.

10. Il est constant qu'aucune évaluation des incidences n'a été réalisée à l'échelle du bassin de l'Adour. Par suite, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 414-4 du code de l'environnement que l'arrêté portant réglementation de la pêche des poissons migrateurs en mer et dans la partie salée des fleuves, rivières et canaux du bassin de l'Adour devait faire l'objet d'une évaluation d'incidences sur ce site Natura 2000 sous réserve qu'il soit susceptible de l'affecter de manière significative.

11. Il ressort des pièces du dossier que le lit mineur et les berges du fleuve Adour ont été désignés " aire Natura 2000 " ou zone de conservation spéciale par arrêté du 23 septembre 2016 du ministre de l'environnement, de l'énergie et de la mer, pour la conservation et la protection de plusieurs espèces figurant à l'annexe II de la directive 92/43/CEE du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, dite " directive Habitats ", dont le saumon atlantique, la grande alose, et plusieurs espèces de lamproie, telle que la lamproie marine.

S'agissant de la protection de la lamproie marine et de l'alose :

12. Il ressort des pièces du dossier, en particulier de la liste rouge des espèces protégées en France dressée par l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) en juillet 2019, que la lamproie marine et la grande alose ont été respectivement classées comme espèces " en danger d'extinction " et " en danger critique d'extinction ". Par ailleurs, l'inventaire national du patrimoine universel prévu par les dispositions de l'article L. 411-5 du code de l'environnement alors en vigueur, auquel concourt notamment le Muséum National d'Histoire Naturelle, qualifie leur état de conservation dans la région Nouvelle-Aquitaine de " défavorable mauvais ". Le plan de gestion des poissons migrateurs (PLAGEPOMI) Adour 2022-2027 précise quant à lui que la situation de l'alose dans le sous-bassin de l'Adour reste préoccupante et continue de s'y dégrader et que le très faible niveau des captures annuelles cumulées, et des captures par unité d'effort, de lamproie marine depuis 2014 semblent constituer un indice de l'effondrement de l'abondance de l'espèce dans le bassin Adour-côtier. L'état de conservation de ces espèces est suffisamment documenté pour considérer que la pêche professionnelle et la pêche amateur aux engins et aux filets peuvent portent une atteinte grave et irréversible à ces espèces.

S'agissant du saumon atlantique :

13. Il ressort des pièces du dossier que le bassin de l'Adour apparaît comme un des sites d'importance pour la conservation du saumon atlantique. L'état de conservation de cette espèce est par ailleurs qualifié en 2019 par l'Union Internationale pour la Conservation de la Nature (UICN) comme " quasi menacé " en France. Le Conseil International pour l'exploration de la Mer (CIEM) estime en 2018 que " la globalité des stocks de saumon des fleuves français de la façade atlantique ne présente qu'une probabilité de 19 % d'être conforme au seuil acceptable de conservation en 2018-2019 ". En outre, il ressort également des pièces du dossier que la situation du saumon atlantique est très irrégulière pour l'axe principal, le gave d'Oloron et stagne à des niveaux très bas pour les deux autres axes, le gave de Pau et la Nive. Il ressort également du Plan de mise en œuvre pour la gestion du saumon atlantique Salmo salar selon les recommandations de l'Organisation de Conservation du Saumon de l'Atlantique Nord que les cours d'eau des Pyrénées pourraient être classés comme menacés d'extinction totale.

14. Il résulte de ce qui précède que l'arrêté portant réglementation de la pêche des poissons migrateurs en mer et dans la partie salée des fleuves, rivières et canaux du bassin de l'Adour, en ce qui concerne les saumons, les aloses et les lamproies marines, est susceptible d'affecter de manière significative un site Natura 2000, et devait dès lors, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 414-4 du code de l'environnement, faire l'objet d'une évaluation de ses incidences au regard des objectifs de conservation du site. Peu importe à cet égard qu'il n'ait pas par lui-même pour objet d'autoriser la pêche, que son périmètre excède les limites du site Natura 2000 qu'il englobe et que la pêche ne soit pas l'unique menace pesant sur les espèces. Par suite, l'arrêté du préfet de région Nouvelle-Aquitaine du 28 octobre 2009 portant réglementation de la pêche des poissons migrateurs en mer et dans la partie salée des fleuves, rivières et canaux du bassin de l'Adour, en ce qui concerne les saumons, les aloses et les lamproies marines, a été pris à l'issue d'une procédure irrégulière, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 414-4 du code de l'environnement.

15. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que l'association défense des milieux aquatiques est fondée à soutenir que c'est à tort que la préfète de la région Nouvelle-Aquitaine a rejeté sa demande tendant à l'abrogation de l'arrêté du 28 octobre 2009 portant réglementation de la pêche des poissons migrateurs en mer et dans la partie salée des fleuves, rivières et canaux du bassin de l'Adour, en ce qui concerne les saumons, les aloses et les lamproies marines.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

16. L'exécution du présent jugement d'annulation du refus d'abroger l'arrêté du préfet de région Nouvelle-Aquitaine du 28 octobre 2009 portant réglementation de la pêche des poissons migrateurs en mer et dans la partie salée des fleuves, rivières et canaux du bassin de l'Adour, en ce qui concerne les saumons, les aloses et les lamproies marines, implique d'une part d'enjoindre à cette même autorité d'abroger l'arrêté du 28 octobre 2009 portant réglementation de la pêche des poissons migrateurs en mer et dans la partie salée des fleuves, rivières et canaux du bassin de l'Adour, en ce qui concerne les saumons, les aloses et les lamproies marines, dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de la présente décision et d'autre part d'enjoindre à cette même autorité de prendre, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, les mesures règlementant la pêche professionnelle nécessaires pour s'assurer que cette activité ne porte pas atteinte aux objectifs de conservation, du saumon, de la grande alose, et la lamproie marine au sein du site Natura 2000 que constitue la partie salée de l'Adour.

D E C I D E :

Article 1er : La décision, par laquelle le préfet de la région Nouvelle-Aquitaine a implicitement rejeté la demande de l'association défense des milieux aquatiques d'abroger l'arrêté du 28 octobre 2009 portant réglementation de la pêche des poissons migrateurs en mer et dans la partie salée des fleuves, rivières et canaux du bassin de l'Adour, en ce qui concerne les saumons, les aloses et les lamproies marines, est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au préfet de la région Nouvelle-Aquitaine d'abroger l'arrêté du 28 octobre 2009 portant réglementation de la pêche des poissons migrateurs en mer et dans la partie salée des fleuves, rivières et canaux du bassin de l'Adour, en ce qui concerne les saumons, les aloses et les lamproies marines, dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de la présente décision.

Article 3 : Il est enjoint au préfet de la région Nouvelle-Aquitaine de prendre, dans le délai de deux mois à compter de la notification de la présente décision, les mesures règlementant la pêche professionnelle nécessaires pour s'assurer que cette activité ne porte pas atteinte aux objectifs de conservation des saumons, aloses et lamproies marines au sein du site Natura 2000 que constitue le bassin de l'Adour.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : La présente décision sera notifiée à l'association défense des milieux aquatiques, à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques et à la ministre de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt.

Copie en sera adressée au préfet de la région Nouvelle-Aquitaine.

Délibéré après l'audience du 10 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Sellès, présidente,

M. Rivière, premier conseiller,

Mme Crassus, conseillère.

Rendue publique par mise à disposition au greffe le 8 novembre 2024.

Le rapporteur,

E. RIVIERE La présidente,

M. SELLES

La greffière,

M. B

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques et à la ministre de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt, chacune en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition :

La greffière,

No 2202040