Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2300319

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 1er février 2023, et des mémoires et pièces enregistrés les 14 février 2023, 26 septembre 2023, 7 novembre 2023, M. C A, représenté par Me Dubois Merle, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 26 septembre 2022 par lequel le maire de la commune de Mouguerre a opposé un refus à la demande de permis d'aménager déposée en vue de la réalisation de trois lots à bâtir, sur un terrain situé 354 route de Villefranque, ensemble la décision rejetant le recours gracieux formé à son encontre ;

2°) d'enjoindre au maire de Mouguerre de lui délivrer le permis d'aménager sollicité, dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir, et sous astreinte de 100 euros par jours de retard ;

3°) de condamner la commune à lui verser une somme de 10 000 euros en réparation des préjudices financiers subis en raison, notamment, de la hausse du prix des matériaux ;

4°) et de mettre à la charge de la commune de Mouguerre une somme de 2 000 euros, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 4-2 du règlement du plan local d'urbanisme n'est pas fondé : trois études pour l'installation d'un assainissement non collectif ont été produites, aucune demande de pièce complémentaire ne lui a été adressée et des certificats d'urbanismes obtenus en mai 2022 en vue de la réalisation de trois lots sur ce terrain préconisent un système d'assainissement autonome, en l'absence de desserte dudit terrain par le système d'assainissement collectif ;

- le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 13-2 du même règlement du PLU n'est pas davantage fondé dès lors qu'est expressément prévue une alternative dans le traitement des espaces libres, à savoir des arbres ou une végétation arbustive ; surtout, la voie à aménager ne constitue pas un espace libre au sens de ces dispositions ; au surplus, une haie et des espaces verts sont prévus le long de la voie interne au futur lotissement, et le permis aurait pu contenir, si besoin, une prescription sur ce point ;

- le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 3 du règlement du PLU n'est pas non plus fondé, et le tribunal a expressément écarté ce moyen dans un jugement n° 1801472 du 10 juillet 2020 dans lequel le requérant contestait le permis de construire délivré au même endroit, pour la réalisation d'une maison à usage d'habitation ; d'ailleurs, dans les trois certificats d'urbanisme obtenus le 5 mai 2022, l'accès était mentionné et n'a donné lieu à aucune opposition ;

- ces refus abusifs et illégaux lui causent des préjudices dès lors qu'il a engagé des frais de géomètres et a fait réaliser des études de sol, tandis que le coût des matériaux a subi une forte augmentation (jusqu'à 15 %) ; la commune doit donc être condamnée à lui verser une somme de 10 000 euros en réparation de l'ensemble de ses préjudices financiers.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 21 août 2023 et le 24 octobre 2023, la commune de Mouguerre, représentée par Me Delhaes, conclut, dans le dernier état de ses écritures, à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire à ce qu'il soit fait droit à une demande de substitution de motif et de base légale tendant à ce que le refus en litige soit fondé sur les dispositions des articles L. 111-11, L. 424- 1 et L. 153-11 du code de l'urbanisme, et au rejet en tout état de cause pour irrecevabilité des conclusions indemnitaires. La commune demande également au tribunal de mettre à la charge du requérant une somme de 3 000 euros, sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les conclusions indemnitaires sont irrecevables faute d'avoir été précédées d'une demande préalable ;

- les moyens dirigés contre le refus de permis d'aménager ne sont pas fondés ;

- en cas de besoin, le refus en litige peut également être fondé sur les dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme en raison de la nécessaire extension du réseau électrique de basse tension (avis d'ENEDIS du 29 avril 2022) et du classement du terrain en zone N, non constructible, du terrain, résultant de la révision du PLU approuvée le 4 mars 2023 ; en outre, en application des dispositions des articles L. 424-1 et L. 153-1 du code de l'urbanisme un sursis à statuer pouvait être opposé sur la demande de permis d'aménager, lequel sursis est assimilé à un refus, la décision étant intervenue alors que le projet de modification du PLU avait été arrêté (depuis une délibération du 21 mai 2022) et que la parcelle était prévue comme devant être classée en zone non constructible.

Par une ordonnance du 4 décembre 2023, la clôture de l'instruction a été fixée, en dernier lieu, au 19 décembre 2023 à 12 heures.

Un mémoire produit pour le requérant a été enregistré le 18 décembre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Perdu, présidente-rapporteure,

- les conclusions de Mme Duchesne, rapporteure publique,

- et les observations de Me Dubois-Merle représentant M. A et de Me Dauga, substituant Me Delhaes, représentant la commune de Mouguerre.

Considérant ce qui suit :

1. M. A a déposé, le 25 avril 2022, une demande de permis d'aménager la parcelle cadastrée section CA n° 0022 dont il est propriétaire, en vue de créer trois lots à bâtir. Après lui avoir demandé des pièces complémentaires, le maire de la commune de Mouguerre a opposé un refus à cette demande, par un arrêté du 26 septembre 2022. Le recours gracieux formé contre cet arrêté a été expressément rejeté le 4 janvier 2023. Par la présente requête, M. A demande l'annulation de l'arrêté du 26 septembre 2022, ensemble la décision rejetant son recours gracieux, ainsi que la condamnation de la commune à lui verser la somme de 10 000 euros en réparation des préjudices subis en raison de l'illégalité des refus opposés à ses demandes.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne la légalité des trois motifs fondant le refus de permis en litige :

2. En premier lieu, aux termes de l'article 4-2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Mouguerre, relatif à l'assainissement des eaux usées : " Si le terrain est desservi par un réseau public d'assainissement, les constructions qui le nécessitent doivent obligatoirement être raccordées par un système séparatif au réseau public ; dans le cas contraire, l'assainissement individuel est admis conformément aux conditions techniques de l'assainissement. ".

3. Il est constant que le terrain d'assiette du projet n'est pas desservi par le réseau public d'assainissement, et le pétitionnaire a produit, en complément de sa demande, des études du sol réalisées par l'agence ECR Environnement afin de déterminer la faisabilité et le dimensionnement d'une filière d'assainissement nécessaire à la construction d'une maison à usage d'habitation sur chacun des trois lots. Il en résulte que si le terrain présente une surface en forte pente, d'environ 25 %, il n'est pas situé dans une zone sujette à inondation de cave ni aux débordements de nappe, et qu'aucun ouvrage d'eau déclaré ne se situe dans un rayon de 200 mètres autour du projet. En outre, des essais d'infiltration des eaux ont été réalisés, en ce qui concerne chaque lot, et la perméabilité des sols est décrite comme " médiocre à moyenne ", une valeur basse ayant été retenue pour le dimensionnement de la filière proposée. En tenant compte, enfin, du potentiel d'occupation des maisons à usage d'habitation, une solution de filière de traitement de type filière compacte, avec filtres zéolites et infiltration des eaux traitées (sur un lit d'infiltration, dont la surface est précisée, ou par des tranchées d'infiltration de type PITT, dont les spécifiés techniques sont également précisées) est retenue et devra être placée " dans une configuration plane ".

4. Ainsi, au vu de ces études précises, qui font référence aux exigences et conditions techniques de l'assainissement, M. A est fondé à soutenir qu'en se fondant sur ce premier motif pour opposer un refus à sa demande de permis d'aménager, le maire a fait une inexacte application des dispositions précitées du règlement du PLU de la commune, sans qu'à cet égard l'avis défavorable des services de la communauté d'agglomération du Pays Basque du 21 septembre 2022, formulé en des termes généraux selon lesquels le projet ne démontrerait pas la faisabilité d'un projet d'assainissement " compte tenu des caractéristiques du terrain et notamment la très forte pente, l'hétérogénéité des sols et la surface des lots ", ne suffise à remettre en cause les études précitées, réalisées par un cabinet d'experts.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article 13-2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune, relatif au traitement des espaces libres et plantations : " Dans tous les cas, les espaces libres devront être plantés d'arbres ou d'une végétation arbustive. Ils pourront être prioritairement associés au " paysage des infrastructures collectives d'accès et de desserte des opérations. / Ils pourront aussi être traités de manière plus " minérale ", s'ils intègrent une dimension paysagère forte (arbres d'alignements ou boisements). / Les espaces libres peuvent être soumis à des conditions particulières de localisation et d'aménagement, notamment pour prendre en compte les espaces libres et les plantations existantes sur l'unité foncière ou à proximité () ".

6. Le refus opposé à M. A est également fondé sur ce que le projet " ne prévoit aucune plantation d'arbres à haute tige dans les espaces communs " et qu'il méconnait ainsi les dispositions précitées du règlement du PLU qui imposent que " les espaces libres soient plantés d'arbres ou d'une végétation arbustive ". Il ressort toutefois des dispositions précitées que le PLU n'implique aucunement la plantation d'arbres de haute tige, tandis que la pièce PA 9 dénommée " hypothèse d'implantation des bâtiments " fait apparaître des plantations sur des espaces libres, notamment ceux situés à proximité du lot n° 3, en limite séparative avec la parcelle cadastrée section CA n° 23. Si en défense dans la présente instance, la commune précise que les espaces libres situés de part et d'autre de la voie d'accès aux parcelles sont dépourvus d'arbres ou de végétation arbustive, il ressort de la même pièce qu'une haie est prévue à cet endroit, de sorte que M. A est fondé à soutenir qu'en opposant ce second motif, le maire a fait une inexacte application de ces dispositions du PLU.

7. En troisième et dernier lieu, aux termes de l'article UD 3 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Mouguerre, relatif aux conditions de desserte des terrains par les voies publiques ou privées et d'accès aux voies ouvertes au public : " Les caractéristiques des accès et des voies publiques et privées doivent permettre de satisfaire aux règles minimales de desserte : défense contre l'incendie, protection civile, collecte des ordures ménagères, etc 3-1 Les accès. Les accès doivent être aménagés de façon à ne présenter aucun risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ses accès. Ces aménagements sont à la charge du constructeur. Le portail d'accès pourra être imposé en retrait de 5 m par rapport à la limite de propriété. () ".

8. Il ressort des pièces du dossier que l'accès des usagers des trois futures constructions à la voie publique, à savoir la route de Villefranque, est prévue par une voie en pente et que le maire de la commune de Mouguerre a considéré que le risque ainsi créé pour la sécurité des usagers de la voie publique était également de nature à fonder le refus opposé à la demande de permis d'aménager.

9. Si la commune précise dans ses écritures produites à l'occasion de la présente instance que la voie d'accès est " étroite, pentue et sans aucune visibilité ", le requérant produit cependant un reportage photographique duquel il ressort que la route de Villefranque est d'une largeur suffisante, et comporte au demeurant des accotements. En outre, elle ne présente pas de courbure marquée ou de dangerosité particulière à l'endroit où l'accès au projet litigieux est prévu. La voie d'accès au projet litigieux présente certes une pente, mais dont il ne ressort d'aucune pièce qu'elle présenterait un pourcentage justifiant de la considérer comme caractérisant une dangerosité particulière, tandis qu'il ressort de ces mêmes pièces que les usagers de cette voie ont une bonne visibilité au moment de sortir du lotissement et d'emprunter la voie publique, et seront également visibles pour les automobilistes circulant sur la voie publique. Dans ces conditions, eu égard au faible trafic automobile induit par le projet et aux caractéristiques de la voie publique, le maire a fait une inexacte appréciation des dispositions précitées du PLU en opposant ce motif.

10. Il résulte de tout ce qui précède que M. A est fondé à soutenir que le refus opposé à sa demande de permis d'aménager ne pouvait être fondé sur les motifs tirés de la méconnaissance des dispositions précitées du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Mouguerre.

En ce qui concerne la demande de substitution de base légale et de motif :

11. La commune de Mouguerre demande en cas de besoin au tribunal de substituer aux motifs fondant le refus en litige, celui tiré de ce que le refus de permis d'aménager peut être fondé sur les dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme, dès lors que le projet nécessite une modification importante des réseaux qui, compte tenu des perspectives d'urbanisation, ne correspond pas aux besoins de la collectivité, ainsi que cela ressort de l'avis d'ENEDIS du 29 avril 2022 indiquant qu'il nécessite une extension du réseau BT sur le domaine public, et alors que la parcelle est classée en zone N dans la nouvelle version du PLU approuvée le 4 mars 2023, dont le projet était d'ores et déjà arrêté le 21 mai 2022. La commune soutient également qu'en application des article L. 424-1 et L. 153-11 du code de l'urbanisme, pour ces mêmes raisons, un sursis à statuer aurait pu être opposé à la demande de M. A,

12. D'une part, aux termes de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés () ". Ces dispositions poursuivent notamment le but d'intérêt général d'éviter à la collectivité publique ou au concessionnaire d'être contraints, par le seul effet d'une initiative privée, de réaliser des travaux d'extension ou de renforcement des réseaux publics, sans prise en compte des perspectives d'urbanisation et de développement de la collectivité, et de garantir leur cohérence et leur bon fonctionnement. Un permis de construire ou d'aménager doit être refusé lorsque, d'une part, des travaux d'extension ou de renforcement de la capacité des réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou d'électricité sont nécessaires à la desserte de la construction projetée et que, d'autre part, l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés, après avoir, le cas échéant, accompli les diligences appropriées pour recueillir les informations nécessaires à son appréciation.

13. Il ressort des pièces du dossier que dans son avis du 29 avril 2022, ENEDIS chiffre à 7 989,85 euros le coût des travaux " d'extension " du réseau BT que nécessite le projet de lotissement, et précise que le raccordement au réseau existant est possible à une distance de 70 mètres. Ainsi, si le gestionnaire du réseau électrique évoque une " extension " du réseau, les travaux décrits consistent en la réalisation d'une tranchée sous la chaussée urbaine, et en la fourniture et la pose d'un câble sur une distance qui caractérise un simple raccordement. Dans ces conditions, et alors au surplus qu'il ressort des pièces du dossier que le pétitionnaire s'est engagé à prendre ces travaux à sa charge, contrairement à ce que soutient la commune de Mouguerre, l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme ne peut être opposé à la demande de permis d'aménager.

14. D'autre part, aux termes du dernier alinéa de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable ". L'article L. 424-1 du code de l'urbanisme, lequel se trouve dans le livre IV relatif aux " constructions, aménagements et démolitions ", dispose que : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d'opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable. / Il peut être sursis à statuer sur toute demande d'autorisation concernant des travaux, constructions ou installations dans les cas prévus au 6° de l'article L. 102-13 et aux articles L. 153-11 et L. 311-2 du présent code et par l'article L. 331-6 du code de l'environnement. / () ".

15. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section CA n° 22, située au sud du centre urbain de Mouguerre, se trouve le long d'un axe secondaire d'urbanisation, entre une zone urbaine immédiatement en continuité avec le cœur de la commune et un secteur UD comprenant de nombreuses constructions. Ainsi, alors même que le projet de révision générale du PLU de la commune classant en zone N non constructible la parcelle terrain d'assiette du projet, ainsi d'ailleurs que la parcelle CA n° 19 appartenant à M. A et comportant une construction, a été arrêté le 21 mai 2022, il n'est nullement établi et il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet, modeste, de M. A serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan. La demande de la commune tendant à ce qu'un sursis à statuer soit considéré comme opposable au lieu et place du refus de permis en litige ne peut, en tout état de cause, qu'être écartée.

16. Il résulte de tout ce qui précède que M. A est fondé à obtenir l'annulation de l'arrêté du 26 septembre 2022, ensemble la décision rejetant le recours gracieux formé à son encontre.

Sur les conclusions indemnitaires :

17. La commune de Mouguerre oppose à la recevabilité des conclusions indemnitaires présentées par M. A l'absence de demande préalable, susceptible de lier le contentieux. Il ressort des pièces du dossier que le recours gracieux formé par M. A contre le refus opposé à la demande de permis d'aménager du 26 septembre 2022 ne contenait pas une telle demande et il ne ressort d'aucune pièce qu'une telle demande indemnitaire aurait été adressée à la commune, même après l'enregistrement de la requête au greffe. Dans ces conditions, la fin de non-recevoir opposée en défense doit être accueillie.

Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte :

18. Aux termes de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol ou l'opposition à une déclaration de travaux régies par le présent code a fait l'objet d'une annulation juridictionnelle, la demande d'autorisation ou la déclaration confirmée par l'intéressé ne peut faire l'objet d'un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la date d'intervention de la décision annulée sous réserve que l'annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande ou de la déclaration soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l'annulation au pétitionnaire. ". Lorsqu'une juridiction, à la suite de l'annulation d'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol, fait droit à des conclusions aux fins d'injonction sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, ces conclusions du requérant doivent être regardées comme confirmant sa demande initiale.

19. En outre, lorsque le juge annule un refus d'autorisation d'urbanisme après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 citées au point 2 demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. L'autorisation d'occuper ou utiliser le sol délivrée dans ces conditions peut être contestée par les tiers sans qu'ils puissent se voir opposer les termes du jugement ou de l'arrêt.

20. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction qu'un motif non relevé par l'administration ou un changement dans les circonstances de fait ferait obstacle à l'injonction sollicitée par M. A. En outre, eu égard aux éléments précisés au point 15 du présent jugement, la commune de Mouguerre ne saurait en tout état de cause soutenir qu'une décision de sursis à statuer pouvait être opposée à la demande de M. A et ferait ainsi obstacle à la délivrance, à ce dernier, du permis sollicité.

21. Il y a donc lieu d'enjoindre à la commune de Mouguerre de délivrer à M. A le permis d'aménager sollicité, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais de l'instance :

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de M. A, qui n'a pas la qualité de partie perdante, une somme au titre des frais exposés par la commune et non compris dans les dépens. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Mouguerre une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M. A et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : L'arrêté du maire de la commune de Mouguerre du 26 septembre 2022, ensemble la décision de rejet du recours gracieux formé à son encontre, sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint à la commune de Mouguerre de délivrer à M. A le permis d'aménager sollicité, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Mouguerre versera à M. A la somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions présentées par M. A est rejeté.

Article 5 : Les conclusions de la commune de Mouguerre présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M. A et à la commune de Mouguerre.

Délibéré après l'audience du 21 février 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Perdu, présidente,

M. Rousseau, premier conseiller,

Mme Portès, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 mars 2023.

La présidente-rapporteure,

Signé

S. PERDUL'assesseur,

Signé

S. ROUSSEAU

La greffière,

Signé

M. DANGENG

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition,

La greffière,