Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2300383

Vu la procédure suivante :

Par une requête, des mémoires et des pièces complémentaires, enregistrés le 13 février 2023, les 8 janvier, 18 février, 8 avril et 12 avril 2024, M. F D demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le rectorat de l'académie de Toulouse a refusé de faire droit à sa demande de communication des procès-verbaux des auditions des 8 et 12 février 2021, du rapport de Mme B du 29 mars 2021, des notes de la cheffe de la division des personnels enseignants lors de l'entretien du 27 mai 2021, du rapport rédigé à son encontre par M. A, de celui rédigé par Mme G, du rapport et des pièces transmis par Mme E à l'inspectrice ainsi que tous les éléments ayant présidé à la décision du 4 juin 2021, à la suite de l'avis favorable rendu par la commission d'accès aux documents administratifs le 22 septembre 2022 ;

2°) d'enjoindre au rectorat de l'académie de Toulouse de lui communiquer les documents précités ainsi qu'un certain nombre d'autres documents relatifs à la procédure disciplinaire ayant présidé à la décision du 4 juin 2021 et ce, sous astreinte de 500 euros par jour de retard à compter de la notification de la décision à intervenir ;

3°) de mettre à la charge du rectorat de l'académie de Toulouse la somme de 750 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable ;

- il justifie d'un intérêt à agir ;

- la décision attaquée est insuffisamment motivée ;

- il n'a pas été informé de ce qu'une procédure disciplinaire était engagée contre lui, ce faisant il a été privé de son droit d'accès à l'intégralité de son dossier disciplinaire ;

- la décision attaquée méconnaît les dispositions de l'article 65 de la loi du 22 avril 1905 ainsi que celles de l'article L. 301 et suivants du code des relations entre le public et l'administration ;

- de nombreuses pièces citées dans le dossier administratif qui lui a été transmis le 13 décembre 2022 par le rectorat de l'académie de Toulouse ne lui ont pas été communiqués ;

- sa demande de communication de documents ne porte pas atteinte à la protection de la vie privée, du secret médical ou du secret des affaires ;

- les pièces qui ont été anonymisées doivent être produites dans leur intégralité ;

- sa demande est suffisamment précise pour ne pas être qualifiée d'abusive.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 avril 2024, le recteur de l'académie de Toulouse conclut, à titre principal au non-lieu à statuer et à l'irrecevabilité de la requête et, à titre subsidiaire, à son rejet.

Il soutient que :

- par courrier du 13 décembre 2022, le requérant a reçu communication de tous les documents qu'il sollicitait dans son courrier du 22 mai 2022 ;

- les conclusions aux fins d'injonction du requérant sont irrecevables dès lors qu'elles concernent des documents qu'il a sollicités auprès de l'administration par courrier du 13 février 2023, soit après l'introduction de la requête et n'a pas exercé le recours administratif préalable obligatoire auprès de la CADA s'agissant de ces documents ;

- le moyen tiré du défaut de motivation doit être rejeté dès lors que la demande de communication des motifs a été adressée à l'administration par M. D avant la naissance de la décision implicite de rejet ;

- la demande de communication de documents administratifs du requérant a été satisfaite dès lors que lui a été transmis son entier dossier administratif et que ne pouvait pas lui être transmis son dossier disciplinaire dès lors que la décision attaquée ne constitue pas une sanction disciplinaire ;

- les demandes de communication de documents administratifs présentées par M. D sont abusives au regard de leur fréquence et de la quantité de documents sollicités.

Par ordonnance du 15 mars 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 15 avril 2024.

Vu :

- l'avis n° 20224666 du 22 septembre 2022 de la commission d'accès aux documents administratifs ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Sellès, pour statuer sur les litiges relevant de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Sellès, présidente,

- les conclusions de Mme Neumaier, rapporteure publique,

- les observations de M. D, qui conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier du 23 mai 2022 adressé au rectorat de l'académie de Toulouse, M. F D a sollicité la communication de l'intégralité des procès-verbaux des auditions des 8 et 12 février 2021, du rapport de Mme B du 29 mars 2021, des pièces de la cheffe de la division des personnels enseignants prises lors de l'entretien du 27 mai 2021, du rapport rédigé par M. A à son encontre, de celui rédigé par Mme G à son encontre, du rapport et des pièces transmis par Mme E à l'inspectrice et de tous les éléments ayant présidé à la décision du 4 juin 2021. M. D a saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) qui a rendu un avis favorable sur sa demande de communication des documents le 22 septembre 2022. En l'absence de réponse de la part du rectorat de l'académie de Toulouse, est née une décision implicite de rejet dont M. D, par la présente requête, demande l'annulation.

Sur les conclusions aux fins d'annulation et d'injonction :

2. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 311-12 du code des relations entre le public et l'administration : " Le silence gardé par l'administration, saisie d'une demande de communication de documents en application de l'article L. 311-1, vaut décision de refus. ". Aux termes de l'article R. 311-13 de ce code : " Le délai au terme duquel intervient la décision mentionnée à l'article R. 311-12 est d'un mois à compter de la réception de la demande par l'administration compétente. ". Aux termes de l'article R. 311-15 du même code : " Ainsi qu'il est dit à l'article R. 343-1 et dans les conditions prévues par cet article, l'intéressé dispose d'un délai de deux mois à compter du refus d'accès aux documents administratifs qui lui est opposé pour saisir la Commission d'accès aux documents administratifs ". Aux termes de l'article R* 343-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Le silence gardé pendant le délai prévu à l'article R. 343-5 par l'administration mise en cause vaut décision de refus ". Aux termes de l'article R. 343-5 de ce code : " Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l'article R* 343-4 est de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par la présente loi doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ". Aux termes de l'article L. 232-4 du même code : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ".

4. Il résulte de ces dispositions que le silence gardé par l'administration pendant plus de deux mois à la suite de l'avis émis par la CADA le 22 septembre 2022 a fait naître une nouvelle décision de refus qui s'est substituée à la décision implicite née du silence gardé sur la demande de M. D le 23 mai 2022. Par courrier du 25 juillet 2022, M. D a sollicité les motifs de la décision de refus alors que la décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration pendant plus de deux mois à la suite de la saisine de la CADA, se substituant ainsi à la première demande de communication, n'était pas encore née. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision implicite de refus serait insuffisamment motivé doit être écarté comme inopérant.

5. En second lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 137-1 du code général de la fonction publique : " Le dossier individuel de l'agent public doit comporter toutes les pièces intéressant la situation administrative de l'intéressé, enregistrées, numérotées et classées sans discontinuité. ". Aux termes de l'article L. 137-4 du même code : " Tout agent public a accès à son dossier individuel. ".

6. D'autre part, aux termes de l'article L. 300-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Le droit de toute personne à l'information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d'accès aux documents administratifs. ". Aux termes de l'article L. 300-2 de ce code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. ". Aux termes de l'article L. 311-1 de ce code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. ". Aux termes de l'article L. 311-6 de ce code : " Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée ; / 2° Portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ; / 3° Faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. () ". Aux termes de l'article L. 311-7 du même code : " Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu'il est possible d'occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. ". Enfin aux termes de l'article L. 342-1 du code des relations entre le public et l'administration : " La Commission d'accès aux documents administratifs émet des avis lorsqu'elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication ou un refus de publication d'un document administratif en application du titre Ier, un refus de consultation ou de communication des documents d'archives publiques, à l'exception des documents mentionnés au c de l'article L. 211-4 du code du patrimoine et des actes et documents produits ou reçus par les assemblées parlementaires, ou une décision défavorable en matière de réutilisation d'informations publiques. / () / La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux. ".

7. Les éléments du dossier individuel d'un fonctionnaire constituent des documents administratifs communicables de plein droit à l'intéressé en application des articles L. 311-1 et L. 311-6 précités du code des relations entre le public et l'administration.

8. Il ressort des écritures en défense que le rectorat de l'académie de Toulouse a, par courriel du 13 décembre 2022, adressé à M. D, transmis, dans son intégralité son dossier administratif dans lequel figurent les documents administratifs dont il avait sollicité la communication dans son courrier du 23 mai 2022. Si M. D demande à ce que lui soient communiqués les documents non anonymisés, il ressort de l'avis de la CADA du 22 septembre 2022 que cette dernière a émis un avis favorable à la demande de communication des documents administratifs tout en mentionnant que l'identité des auteurs de dénonciations ou témoignages dont la divulgation à autrui pourrait leur porter préjudice fait partie de l'exception prévue aux dispositions précitées de l'article L. 311-6 du code des relations entre le public et l'administration. Il ressort des pièces du dossier que de tels documents qui constituent des témoignages, font apparaître le comportement de personnes susceptibles de leur porter préjudice. Par suite, contrairement à ce que soutient M. D, ces documents devaient faire l'objet d'une occultation en application des dispositions précitées du code des relations entre le public et l'administration. En ce qui concerne sa demande de se voir communiquer " tous les éléments ayant présidé à cette décision ", l'intéressé n'a pas mis l'administration à même, compte tenu de la généralité de sa demande initiale, insuffisamment précise sur ce point, de répondre favorablement à celle-ci, en identifiant les documents demandés. Par ailleurs, si le requérant soutient que la communication est partielle et que certains des documents cités dans le dossier administratif ne lui ont pas été transmis, sa demande initiale qui s'est vu opposer une décision implicite de rejet dont il demande par la présente, l'annulation ne mentionnait pas les documents qu'il souhaite désormais se voir communiquer. Dès lors, il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions de M. D tendant à l'annulation de la décision du rectorat de l'académie de Toulouse en tant qu'il a implicitement refusé de lui communiquer ces documents ni sur celles tendant à enjoindre au rectorat de l'académie de Toulouse leur communication.

9. Il ressort des pièces du dossier que les autres documents dont M. D sollicite la communication ont fait l'objet d'une demande adressée à l'administration par courrier du 11 mai 2023 et d'une demande d'avis adressée à la CADA le 17 juillet suivant, soit postérieurement à l'introduction de la requête. Dans ces conditions, les conclusions à fin d'injonction de la requête de M. D concernant les quatre-vingt-treize autres documents qu'il souhaiterait se voir communiquer, doivent être rejetées comme irrecevables.

Sur les frais d'instance :

10. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par M. D au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : Il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions aux fins d'annulation et d'injonction de la requête de M. D s'agissant des documents ayant fait l'objet de l'avis de la CADA du 22 septembre 2022.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à M. F D et au recteur de l'académie de Toulouse.

Rendue publique par mise à disposition au greffe le 15 novembre 2024.

La magistrate désignée,

M. SELLÈSLa greffière,

M. C

La République mande et ordonne à la ministre de l'Education nationale en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,